下载文档原格式
环境影响评价中的公众参与是指有关单位、专家和公众通过一定的途径和方式．遵循一定的程序．参与与其环境权益有关的环境影响评价活动．使制定规划或者审批建设项目的决策活动符合广大公众的利益。
①一、我国环境影响评价中公众参与的发展历程环境影响评价中的公众参与最早出现于美国(国家环境政策法)(1969)。
该法提出在环境影响评价过程中要注意听取受影响者的意见。
90年代初．我国开始在环境影响评价制度中推行公众参与．最早先是在世行和亚行贷款项目中实施。
1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合发布供于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知)中，首次对公众参与提出明确要求：。
公众参与是环境影响评价的重要组成部分．《报告书)应设专门章节予以表述．使可髓受影响的公众或社会团体的利益得到考虑和补偿。
《通知)中提出的。
公众参与。
包括听取项目所在地(区、县)人民代表、政协委员、群众圃体、学术团体或居委会、村委会代表的意见和建议。
瑗日所在地(区．县)人大、政协或群众团体，应征询受影响地区公众的意见。
公众参与也是我国环境保护法律的一项基本规定。
1996年，在修订的水污染防治法第13条中，规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。
随后在(环境噪声污染防治法)中也有了相同规定。
1螂年国务院通过的健设项目环境保护管理条例)中也规定了建设项目应当听取所在她的单位和居民意见。
在环评法出台之前，由于缺乏具体的法律规定，我国环境影响评价中公众参与的广瑟性和深度还处于较低水平。
建设项目建设前一般不向大众公布．也无听证会形式。
报告书不公开，只在环评过程中通过发放问卷、个别走访收集公众意见，并且将专家意见、地方意见也视为公众意见。
因此，公众参与还有待进一步发展。
2∞3年9月1日颁布实施的(环境影响评价法)则顺应实际需要．进一步完善了公众参与制度。
在公众参与环境影响评价的范围、程序和时机作了相应的规定。
2006.12论我国环境影响评价中的公民参与□何蕾（中国政法大学法学院北京100088）摘要环境影响评价制度是当今世界各国为预防和减轻某项政策的实施或者拟建项目对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。
在该制度中，公众参与贯穿于环境影响评价的全过程，是行政决策民主化的重要体现。
本文对环境影响评价程序中就相关公众的界定、公众参与的前提、参与的方式、参与的救济等问题进行了探讨，并提出了相关的完善建议。
关键词环境影响评价公众参与中图分类号：D922.6文献标码：A文章编号：1009-0592(2006)12-202-02公众参与环境影响评价制度是指在进行环境影响评价，编制，审批环境影响报告书时，必须征求公众对拟议行动的意见，将公众意见作为决策的一项依据，避免拟议行动对环境可能造成的损害，保护相关利害关系人的环境权益。
2002年10月28日，九届全国人大第三十次会议审议通过了《中华人民共和国环境影响评价法》，其完善了我国的环境影响评价制度，其中最突出的成就是在法律层面确立了环境影响评价中的公众参与制度，但是如何界定相关公众，公众参与的具体方式及法律救济在此法中仅做了原则性的规定甚至没有规定，可操作性不强。
本文试图就以上问题提出一些看法以期完善我国环境影响评价程序中的公民参与制度。
一、相关公众的界定《中华人民共和国环境影响评价法》第五条规定：“国家鼓励有关单位﹑专家和公众以适当方式参与环境影响评价。
”但对公众的范围没有明确的说明。
公众通常是指具有共同的利益基础﹑共同的兴趣或关注某些共同问题的社会大众或群体。
公众环境参与权是属于全体公民的权利，但是由于时间﹑地域﹑经济﹑利益等多方面因素，一个建设项目或规划的环境影响评价过程不可能让所有公民都参与进来，因此如何界定相关公众就很必要了，如果参与公众范围太宽可能会影响效率，或者因不能对众多的公众进行有效的组织而使参与流于形式。
反之如范围过窄，则界定范围过于排他所产生的风险可能要大于过于宽泛所产生的风险，被忽视﹑排斥的利益团体对公共决策造成的威胁也可能远远大于那些没有被忽视的非相关利益团体的威胁，我们不能忽视那些在决策上享有利益却没有正式组织起来的公众。
环境影响评价中公众参与有效性的策略及意义评价分析0引言近年来,我国部分城市环境事故频发,对公众和社会的影响十分严重。
这种情况的发生,究其原因,是环境影响评价中公众参与效果不佳所导致的,这些问题致使公民不能有效地行使环境影响评价的参与权和监督权,从而出现只要政府拍板项目就得以建设的状况发生,一些政府不顾环境影响,只顾眼前利益,使得环境事故不断发生,严重影响了公众的生活和社会的效益。
所以说,要想提高环境影响评价的效率和效果,公众的参与是关键。
1环境影响评价中公众参与存在的问题1.1参与主体界定模糊就我国目前来,环境影响评价中公众参与的主体范围的界定还不是那么的明确。
要想提高环境影响评价中公众参与的效率,发挥其监督作用,就必须要求政府在进行评价工作时应确定参与人群的范围,确立环境利害和人的参与度。
但目前我国的法律对相关方面的规定还尚不明确,在工作实践中,公众参与人的选择往往没有一定的标准,评价单位经常根据自己确定的人选来进行环境评价,使得评价没有代表性,忽视了利害人的参与权利,失去了环境评价其应有的意义。
1.2公众参与不及时、形式单一在我国,公众参与环境影响的评价经常是一个形式,起不到具体的作用,比如对于一些环境污染之类的纠纷,通常都是通过司法和行政手段来解决的,民众的参与权无法得到保证,且在环境污染之前,也就是对环境的预防上,公众的话语权无法得到重视。
在工程前期可行性研究阶段,政府和项目承包人往往不去将其可行性研究和设计工作公之于众,使得公众无法在环境影响评价的最佳阶段对其进行监督和评价,无形中增加了社会成本,使得公众不能有效地行使其参与权。
在我国的环境影响评价体系中,大多是以问卷调查和听证会这两种形式进行的,但是在具体的工作中,相关评价单位和管理部门在进行调查时,存在着调查对象单一和调查问卷内容简单肤浅的现象,在一些关键的问题上,评价单位常常会一笔带过,使得民众参与效率低下。
1.3公众缺乏知情权公众的知情权受到损害是环境影响评价中公众参与效果差的重要原因。
环境影响评价制度(简称环评制度)是指可能对环境有影响的规划和建设项目,在其兴建之前,对其可能造成的环境影响进行调查、预测和评估,提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施的环评报告,并按照法定程序经环境行政机关进行审批的法律制度,它是一种科学的方法和严格的管理制度,截至目前,我国已形成了具有中国特色的环境影响评价制度体系。
1公众参与概念公众具有环境权,即公民对其赖以生存、发展的环境所享有的权利,它包括优良环境享有权(即公民有要求享受优良环境的权利)和恶化环境拒绝权(即公民有拒绝恶化环境的权利)。
公众参与是指以社会群众、社会组织、个人行为或单位为主体,在其权利、义务范围内进行有计划、有目的的社会行动[1]。
让公众参与到项目开发、项目建设、项目环评过程中来是公众环境权的真正体现。
通过公众参与来减少项目实施过程中对社会、对居民造成的不良环境影响,从而减少居民投诉,保证环保工作的顺利开展,同时也使项目取得经济效益、社会效益、环境效益的协调统一。
公众参与是环境影响评价的重要组成部分,即有关单位、专家和公众通过一定的途径和方式,按照一定的程序,参与其环境效益相关的环境影响评价活动,使制定规划或建设项目的决策活动符合最广大公众的利益。
实质上是项目方通过环评工作同公众之间的一种双向信息交流,使项目被公众充分认可,得到公众的理解和支持,它特别强调的是项目方同公众之间联系、交流的重要性和有效性。
它是一种从源头上解决利益双方矛盾纠纷的方式,是构建和谐社会的重要途径之一。
我国于2006年2月14日颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》,这一制度的建立充分体现了国家对公众环境权益的尊重,赋予了公众参与环评的形式与途径。
现阶段,环评过程中的公众参与方式主要是,环保行政主管部门、建设单位或受委托的环评机构采用公开相关的环评信息、征求公众意见、举办环评报告专家评审会等方式使地方政府、专家学者、相关单位、当地居民等参与到规划项目、建设项目的环评过程中,以此来提高环评决策的全面性和科学性[2]。
第41卷第12期2016年12月环境科学与管理ENVIRONMENTAL SCIENCE AND MANAGEMENTVol.41 No. 12Dec.2016文章编号：1674 - 6139 (2016) 12 - 0183 - 04公众参与在战略环境影响评价中的发展研究孙明宇1，张金荻2(1.哈尔滨市环境工程评估中心，黑龙江哈尔滨150080;.黑龙江大学化学化工与材料学院，黑龙江哈尔滨150080)摘要:公众参与是战略环境影响评价的一个显著的特点，公众参与使得决策制定过程具有更公开、更透明化的特点，同时也使得利益相关者和受影响的人群更容易接受规划和项目的实施。
概述了公众参与在战略环境评价的理论发展过程，列举了近年来战略环境影响评价公众参与在国外的实践经验，讨论了中国公众参与在战略环境影响评价的研究成果，最后提出了完善中国战略环境影响评价公众参与制度的合理建议。
关键词：公众参与；战略环境影响评价;利益相关者中图分类号:X820.3文献标志码:ADevelopment of Public Participation in Strategic Environmental Impact AssessmentSun Mingyu1，Zhang Jindi2(1.Harbin Environmental Engineering Assessment Center, Harbin 150080, China；2. Key Laboratory o f Chemical Engineering Process and Technology for High -efficiency Conversion,School of Chemistry and Materials Science，Heilongjiang U niversity，Harbin 150080，China)A b stract ： Public participation is a significant characteristic of Strategic Environmental Assessment. Public participation inthe decision - making process has the c haracteristics of more open and more transparent. At the same tim e，public participationalso makes the stakeholders and the affected people are more likely to accept the planning and project implemen summarizes development of public participation in strategic environmental assessment process on the theory, enumerates the publicparticipation the practice experience of abroad in strategic environmental impact assessment in recent years，discusses the existence question of the public participation in strategic environmental impact assessment in China. Chinese strategic public participation in environmental impact assessment system of reasonable suggestions.K e y w o rd s：public participation；strategic environmental assessm ent；stakeholders1992年联合国环境与发展会议通过的《里约宣 言》和《21世纪议程》，要求世界各国将可持续发展 作为主要发展目标。
各国为实现可持续发展进行了 研究，它的实现关键在于制定可持续发展的战略和 决策，要求在决策过程中对所有的战略选择进行系 统全面的评估，分析各种战略选择对环境的影响，这 就需要进行战略环境影响评价（S E A)。
S E A是对政 策、计划或规划（PPPS)及其替代方案的环境影响进 行规范的、系统的、综合的评价过程。
换言之，S E A是 环境影响评价（E I A)在PPPS层次上的应用，S E A是收稿日期:2016 -08 -29作者简介:孙明宇（1983-),男，大学本科,工程师，研究方向:环境影响评价。
协调环境与发展关系的决策和规划手段，是实现环境 可持续发展综合决策机制的一个有效的工具[1]。
公众参与是战略环评中一项重要的工作，它是 指根据相关法律、法规的规定，一个国家的公民或团 体通过一定方式介入战略环境影响评价的过程，发 表意见和建议，对战略、规划、计划的决策和治理产 生影响的活动[]。
这里的“公众”包括那些直接受 决策活动影响的个人或群体、环境专家和管理人员 或团体、非政府组织或其成员和能够从活动中获得 利益的个人或团体。
本文综述了公众参与在战略环 境影响评价中的国内外研究进展，通过借鉴西方国 家的实践经验和针对中国的国情提出了完善公众参 与制度的合理性建议。
1公众参与在战略环境评价的理论发展1.1公众参与的产生关于战略环境评价的概念可追溯到1969年美 国国会通过的《国家环境政策法》，它作为一种工 具，不仅提高了单个项目或计划的环境绩效，而且还 能改变国家管理体制和人们的世界观以及对应相关 的活动。
美国的国情使得受影响的群体非常期望参与到 环境影响评价的决策制定中，公众参与应运而生。
在国际上公众参与有关环境问题的决策首次在《里 约宣言》里被建立，随后在《奥尔胡斯公约》中得到 完善。
在欧洲，公众参与有关环境决策的制定通过 E I A指令和之后的S E A指令已经被正式化；S E A不 仅建立了最低的公众参与要求，而且也要求决策者 考虑公众参与在协商过程中讨论出的结果，然后对 最后的政策/规划（P/P)进行决策制定。
1.2公众参与的发展进程自1992年提出了正式的战略环境影响评价概 念之后，人们越来越认识到公众参与设计和实现可持续发展的重要性。
同时，传统的公共机构在环境可持续性作用越来越受到质疑，生态学理论家 Smith[3]强调环境问题应该建立在协商民主的前提 上。
这些公众参与的理论在S E A发展的进程中不 断改善，他们强调公众通过客观的因素和实证经验 进行合理的假想来引导决策制定。
在这里，公共参 与导致S E A决策制定更公开和透明，增加了代表 性，而且可以避免利益相关者的团体在早期过程中 矛盾的冲突和减少诉讼，使得S E A更有效的施行。
这些都将支撑最终政策/规划（P/P)的合法性和受 影响人群的认可。
通过近年来关于S E A的理论和实践的文献研 究，S E A促进了不同领域的理论和观念的发展，如规 划学和政策学。
例如，关于实现公众参与在S E A环 境公正的可能性，需要考虑价值观、权利和分配效应 等方面。
2011年Gauthie[4]等提出由于公众和利益 相关者来自不同的阶层，他们的目的也不同，所以公众需要在决策制定过程的不同时期采用不同的参与 方法和手段。
利益相关者之间的互动、沟通和参与在战略环境 中有 的 ，参与 SEA了从传统的理性规划到互动协商规划的演变。
总的来 说，公众参与的理论和实践仍然是战略环境影响评价 研究的重点，也是目前各国学者们需要面临的挑战。
1.3公众参与的特点2011年Bonifaz等[]从民主评价理论（Hanberg-er,2006 )和三个民主化进程（Dryzek，1996 )提出了 民主的S E A,确立了公众参与权力关系在环境评估 的作用，他们发现环境评估作为一种开放的决策机 制授权于原来那些被边缘化的公众和利益相关者，保障了他们的权力。
它有三个优点：（1)增加环境 公民的地位;（2)扩大民主控制的范围；（3)促进参 与者的授权。
公众参与已被一些学者认为是一种机制，通过 确定公众代表不同的利益和价值观，能够减少冲突 发生，并促进透明度。
因此，一些研究者指出，公众 参与 际上 有的 系化而不是一种形式。
〇’Faircheallaigh[6]讨论了关于公众参与 在S E A三个主要作用：（1)作为一个援助去参与决 策制定它仍独立于参与公共机构；（2)作为一种机 制实现了公众作为决策者的这一角色；（3)作为一 个机制重组了决策结构。
2公众参与战略环境影响评价在国外的实 践经验相对于理论，关于利益相关者和公众参与S E A 的实践经验在现实生活中较少。
在欧洲，2009年 欧共体发布了第一个S E A应用和有效性的指令。
各成员国通过实践证明不同渠道的公众参与和其 他机关的协商对战略环境影响评价具有积极的影 响。
一些成员国还规定S E A指令要求相关的公众 参与和当局一起协商积极进行规划决策过程。
其 中，有两个成员国指出S E A指令要求涉及公众参 与可能会耗费大量的时间和成本，但是，总体而 言，成员国承认公众参与和公共机构的协商可以加强不同当局的合作和促进高质量的决策。
在德国，2010年Weiland[7]通过问卷调查和访 谈的方法收集了 S E A专家的意见，分析了在德国 的实践和尚未解决的问题。
就公众参与在空间/ 景观规划方面来说，其公众利益在环境评估方面很小，只有通过公众参与到空间/景观规划的环境 影响评价上才能唤醒公众的利益。
此外，许多受 访者表示在公众参与S E A的实践中需要一些特定 的方面进行指导和帮助，尤其是公众积极参与S E A的方法。
在美国，公众参与将法院介入进来使得战略环境影响评价更有效的实施，公众参与的主体包括行政机构也包括普通公众，美国的公众参与符合美国的国情，公众在战略环境评价过程中参与度之高，环境保护之强，环境知识也比较丰富，在 一定程度上发挥了决定性的作用。
最有特点的S E A公众参与案例是加拿大的魁 北克，2011年Gauthiei•等[4]发现公众参与在其过程中主要有两个局限性：（1)公众协商不仅仅是基 于指导性文件而且应该基于结构化的S E A的环境 特点；（2)利益相关参与通常是在政策、规划、计划 发展之后顺势实施的，实施太晚会影响主要战略的选择。
Gauthiel4]等针对S E A环境特点的高灵活性和条规的低水平提出了主要的建议:第一个要求是参与的时间和方式公众要达成共识。
