战略环境影响评价对象研究[摘要] 我国现行环境影响评价法只将部分规划纳入了战略环境影响评价的范围，这使得我国目前战略环境影响评价对象过于狭窄，而世界主要发达国家的战略环评对象大都包括政策、立法甚至条约。
我国应当在未来立法中完善战略环境影响评价制度，在扩大规划评价范围的基础上，将政策、地方性法规、规章纳入评价范围，并对可能给环境造成重大影响的法律、行政法规进行评价。
[关键词] 战略环评；环评对象；政策；法规随着社会科技的不断发展，生态破坏和环境污染日益严重，世界上很多国家十分重视环境影响评价工作，我国也已经把环境影响评价用法律规定为一种必须遵守的制度。
但是传统的环境影响评价已经不能满足人们对环境保护的需要，战略环境评价越来越受到人们的重视，它已成为环境影响评价的发展趋势。
根据我国权威的环境法学学者的观点,战略环境评价,也叫宏观活动的环境影响评价,是指进行某项重大活动(如经济发展政策、规划,重大经济开发计划等) 之前,事先对该活动可能给环境带来的影响进行评价。
①概括地讲，战略环评的对象就是战略，即为实现系统的长远目标所选择的发展方向，所确定的行动方针以及资源分配方案的总纲。
战略的具体表现形式通常有三种：政策、规划和计划（法规）。
一般而言，政策是指政府正在从事或即将从事的行动的一般路线或总的方向，它可以指导正在进行的决策；规划是指有目的的、前瞻性的战略或设计，通常伴随着一系列相互协调的优先领域、选择和措施，以阐释和执行政策；计划是指关于承诺、建议、手段或活动的连贯有序的议程或时间表，以阐释和执行政策或规划。
②虽然，普遍认为战略环评的对象有政策、规划和计划三个层次，但究竟哪些该纳入战略环评，各国立法规定不尽相同，学者们的争论也很大。
一、战略环境评价的特点相对于具体项目的环境影响评价制度而言,战略环境评价制度有以下几个特点：1.评价对象的宏观性。
战略环境评价的对象主要是经济发展政策、规划,甚至还包括立法机关制定的法律、法规及其草案。
其实施要么在全国范围由产生效力，如国务院及部委的政策、规章等，要么在一定的地区内产生效力，如各省级政府及其厅局发布的政策、规章等。
相对于具体的开发建设项目而言，它们都是战略层面的在一定的时间和空间内对社会经济的①韩德培、陈汉光主编：《环境保护法教程》（第四版），法律出版社2003 年版，第96 页。
②王社坤，《我国战略环评立法的问题与出路———基于中美比较的分析》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》，2012年5月，第45-46页。
发展产生根本性影响的举措，具有宏观性的特点。
2.评价内容的综合性。
开展战略环境评价，首先要考虑该政策、规划的实施是否符合我国环境和资源保护的基本要求和一定时期内全国和特定区域保护环境、合理开发利用自然资源的具体规划，这些基本要求和具体规划主要体现在《矿产资源保护法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《农业法》及其他自然资源保护法律、法规规范之中；其次，要考虑该政策或规划所产生的不利环境影响后果的大小,要避免对环境有可能产生不可逆转的巨大影响后果的活动的实施；再次，还要考虑准备采取的补救措施的可行性，包括技术可行性和经济可行性。
3.评价结果影响的严重性。
战略活动造成的对环境的不利影响后果将不限于一时一事，具有巨大、广泛、持久的特点。
一部恶法所造成的不利环境影响后果将远远超过百十个大型具体项目所造成的不利环境影响后果，其影响的深度和广度是具体项目所无法比拟的。
并且许多具体建设项目是以政策、规划为依据而建立起来的，如果政策、规划本身在环境方面是不适当的,那就更无法保证具体开发建设项目的环境效益。
因此,战略环境影响是我国用以防止作用重大、范围广泛而影响深远的经济活动和其它活动潜在的环境危险的一种预防性环境管理措施,也是保护人和自然环境免遭不符合环境保护要求的经济活动和其它活动的不良影响的一种保护性环境管理措施。
战略环境影响评价的最终目的在于实现经济发展与环境保护综合科学决策,达到经济效益与环境效益“双赢”的目标。
①二、域外战略环境影响评价对象考察1. 美国l969年，美国颁布《国家环境政策法》，明确了美国国家环境政策和目标，设立了直接对总统负责的环境质量委员会，要求联邦政府各部门和机构的立法建议或重大联邦行动(对环境有重大影响的，由联邦机构直接实施、提供资助、帮助或需要联邦机构批准的行为，包括条约、立法建议、官方政策、正式规划、行动计划和具体项目)，在决策之前必须进行环境影响评价，编制环境影响报告书。
环境影响评价的对象是联邦政府的行为，包括其立法行为、行政行为，作为、不作为，纯粹的联邦行为和联邦化了的州、地方政府的和私人的行为。
就行政行为而言，既包括具体行政行为如审批和许可，又包括抽象的行政行为如制定政策、规章、计划和行动方案。
②①李爱年：《中美战略环境影响评价制度的比较研究》，载《时代法学》，2004年第1期，第111页。
②田道勇：《中美可持续发展战略比较研究》，载《社会科学》1998年第4期，第19页；王曦：《论美国<2.加拿大1973年，联邦政府以内阁备忘录的形式首次引进了环境评价程序，1984年，发布了《环境评价和审查程序指南》，l993年，批准颁布的《政策和规划建议的环境评价程序》规定：需要提交部长或内阁讨论决定的所有联邦政策和规划建议，都应经过非法定的环境评价程序，即联邦政府部门向内阁提交的有关政策和规划建议，应当附一份环境影响公开说明，目的是使环境因素能够在政策、规划的早期论证阶段，与经济、社会、文化等因素一样，得到同等程度的考虑，使环境影响评价结论成为支持决策的依据。
加拿大的环境评价所调整的范围包含以下四个方面的内容：1)需要内阁审议决定的与环境有关的政策或规划建议；2)需要内阁或者各部部长依职权审议决定的新的法规性文件草案；3)需要内阁审议决定的重大项目建议；4)可由部长自行决定但认为确有必要进行环境评价的事项。
①3. 澳大利亚根据澳大利亚《环境保护(建议影响)法》(1974年)的规定，对重大影响环境的联邦行动应进行环境影响评价，其中联邦行动包括立法、制定政策、拟定政策、拟定规划、实施或许可工程项目。
由此观之，《环境保护(建议影响)法》既适用于工程项目的环境影响评价，也适用于战略层次的环境影响评价。
从以上国家战略环境影响评价对象看，战略环境评价的适用范围在每个国家的具体规定都不完全相同，但总体而言，其适用范围都包括了立法、政策和规划。
在美国，立法建议和拟批准的条约也被纳入了战略环境影响评价的范围，其战略环境影响评价对象的范围在世界范围内是最广泛的。
三、我国战略环境影响评价对象根据我国《环境影响评法》的规定可知,我国对战略性活动的环评主要在于规划,包括：①“一般规划”的环境影响评价,即国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划。
②专项规划的环境影响评价,即国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。
从中可以看出,我国的战略环境影响评价不包括立法活动、政策行为、国务院的规划行为和地方规划行为,也即在我国权力机关(包括省市级人大) 、国务院、国务院各国家环境政策法>对完善我国环境法制的启示》，载《现代法学》，2009年7月，第177—178页。
①国家环保局：《美国、加拿大实行战略环境评价》，载《世界环境》2001第4期，第16-17页。
部委以及省级政府的制定规章的抽象行政行为、地方性法规都也被排除在环境影响评价活动范围之外。
四、我国战略环境影响评价对象缺陷(一) 政府机构的宏观决策未纳入环境影响评价客观上讲,我国项目投资建设对环境的实际损害并没有因为我国建立了在形式上比较完善的环境影响评价制度而得到有效扼制。
我国的环境影响评价制度所发挥的实质性效果是受到一定限制的。
造成这种状况的原因十分复杂,但一个不容忽视的事实是,我国的宏观调控政策存在着问题。
我国的《环境影响评价法》规定的评价客体只包括规划,政策未列入评价范围。
①值得注意的是,我国《环境影响评价法(草案) 》的第4 条曾规定“制定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件,应当进行环境影响评价”,即将一定类型的政策列入环评范围。
这本是我国环境影响评价制度的一项重大建树和突破，但却被有关立法者以政策环评“缺乏可操作性,缺乏经验,立法条件尚不成熟”等为由而在正式立法中删去了,致使本应成为立法亮点的政策环评胎死腹中。
这不能不说是一大憾事。
（二）部分规划没有纳入评价范围根据我国环评法及规划环评条例的规定，战略环评的对象就主要限于政府规划：一是综合利用规划，即“土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划”；二是专项规划，即“工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划”。
但是，并非所有的综合利用规划和专项规划都需要进行环评，需要环评的只是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的规划，即规划的编制者只能是特定级别以上的行政机关。
因此，我国的规划环评存在以下问题：第一,规划的编组织编制者是国务院有关部门,市级人民政府,省级人民政府及其有关部门。
也就是说环评的对象限于部分政府及部门的规划,不包括市级、省级人民代表大会及其常委会编制的规划,更不包含企事业单位所编制的规划。
而事实上，各地方出于发展经济或追求政绩的考量，出台的一些规划往往就有短视性，对环境的危害可能要比国家、省一级的规划要大得多。
第二,规划环评的范围也是有限的,首先,上述政府及部门的规划只有被列入由国务院公布的环境影响评价规划目录的那一部分规划才需要进行环评；其次,只有专项规划中非指导性规划才需要提出环境影响报告书,至于综合性规划和指导性专项规划则只需编写环境影响的篇章或说明,而不要提出环境影响报告书,因此也不接受专门审查机构的审查。
由此引可以看出,我国目前的战略环评尚限于有限的对象和有限的范围,这与环境影响评价①李淑文：《完善环境影响评价制度的立法思考》，载《求索》，2007年第1期，第109页。
立法的目的和要求相比还有很大距离。
（三）法律、法规、规章没有纳入评价前文所列国家的规定看，一些重要的法律、法规，尤其是那些可能对环境造成重大影响的法律、法规，甚至国际条约，都被纳入了战略环境影响评价的范围内。
但在我国，全国人大及其常务会的立法、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章都被排除在环境影响评价的范围之外，这样很容易造成很多应该纳入战略环境评价范围的法律、法规和规章而没有实施战略环评，不光使《环评法》中的法律规定流于形式，成为“本本上的法律”，也与我国目前“源头控制”的环境管理思想相悖。
