人大预算监督亟须加快从形式向实质转变
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乡镇人大财政预算监督工作存在的问题及对策一、乡镇人大预算监督工作存在的问题作为最基层的乡镇人大,承担着对本级财政预算监督的重要职能,但在具体工作中,由于受乡镇人大无常设机构,预算监督机制不够完善、专业人才匮乏等诸多因素的影响,普遍存在着镇人大、政府对预算监督的重要性认识不到位,镇人大存在不敢监督、不愿监督,镇政府不主动接受监督、不愿接受监督;预算审查和批准预算流于形式;预决算执行缺乏监督制约机制;预算外资金监管不力等主要问题。
二、做好镇级财政预算监督工作的建议及对策(一)增强预算监督意识,强化组织领导,为乡镇人大依法开展预算监督提供保障。
一要增强法治意识,正确认识人大的预算审查监督的重要性。
镇党委、人大、政府要充分认识人大依法监督财政预算的法律地位,切实从思想上高度重视预算监督工作,乡镇党委要加强对财政预算工作的领导,乡镇人大要积极的主动依法开展预算监督工作,乡镇政府要主动依法接受人大的预算审查、监督,从思想上真正克服人大不愿监督、政府不愿接受监督的思想倾向。
二要加强组织领导,形成合力推进乡镇预算监督工作。
县级党委、人大、政府要切实加强领导和指导,帮助解决乡镇在监督工作中出现的困难和问题,积极为乡镇人大开展预算监督工作创造良好条件。
党委要对乡镇预算监督工作提出指导意见,明确乡镇预算监督的原则、要求;县人大要加强对乡镇人大工作的指导,为乡镇人大开展镇预算监督工作制定相应的办法或规定,使乡镇人大开展预算监督更有依据、更有底气;县政府及财政部门要制定出台加强乡镇预算管理工作的办法和规定,按要求安排乡镇开展预算编制工作,充分发挥乡镇人大财政预算监督职能,不断提高预算执行质量。
三要提高自身素质,努力提升预算监督管理水平。
建立乡镇人大代表和预算审查监督工作人员培训机制,着重加强对预算法律法规、财经知识等内容的学习培训力度,切实解决听不懂财政报告、看不懂财经报表、监督无从下手的问题。
强化乡镇人大预算审查监督队伍建设,选调具有专业知识和长期从事财政、审计、统计分析工作的同志到乡镇人大工作,为乡镇人大准确审批本级预算和加大预算监督力度提供组织和人才保障。
浅析人大预算监督现状及其实效性的提升浅析人大预算监督现状及其实效性的提升摘要人民代表大会作为我国根本的政治制度,宪法赋予其诸多重要的职权,包括立法权、人事任免权、国家重大事项决定权、监督权和其他应当由它行使的职权。
其中,预算监督权已成为人大监督权的关键局部。
各级人大及其常委会对政府预算活动进行监督管理,不仅是宪法和法律的内在要求,同时也是代表人民依法管理和监督国家公共资源的重要途径和有效形式。
改革开放以来,我国人大对预算的监督取得了很大的进展,人大预算监督的根本框架已经建立,预算监督的形式趋于完善。
但是,从预算监督的效力来看,实质性的预算监督还没有真正发挥效用,这也是造成我国财政支出效率不高、行政本钱居高不下、预算违法行为屡禁不止等问题的主要原因之一。
因此,进一步加强人大预算监督、提升监督实效的理论研究和实践探索具有重要的意义。
基于此,本文从分析我国人大预算监督现状出发,试图探究出提高其实效性的对策和建议。
关键词人大预算监督实效提升作为现代“预算国家〞所要求的根本条件之一,预算监督是指包括立法机关在内的各个主体对政府财政预算进行监督的活动,它贯穿于预算编制、审批、执行、调整以及决算等各个环节,既相对独立又与其他环节交互影响。
按照预算监督权的行使主体,可将我国的预算监督分为立法监督、行政监督、审计监督、司法监督、社会监督等多种形式,其中立法监督,也即是人大监督是效力最高,最具权威性的监督,其实质是立法权监督制约行政权,权力机关监督制约行政机关的财政行为。
具体到我国,人大预算监督权是人大对预算全过程进行立法标准和监督的权力。
即人民代表大会作为国家权力机关依照宪法的规定对政府财政收支方案的编制、审批、执行和决算等预算管理过程进行立法标准,并依照宪法和法律的规定对政府预算草案的编制过程进行监管督察,对政府编制的预算报告和预算草案进行民主审查批准,对政府预算执行的情况及决算的真实性和合法性进行监督检查的权力。
人大预算监督迈向纵深-
“钱袋子权力是一切权力中最重要的权力”。
审查和监督财政预决算是人大重要职责。
近年来,浙江省各地人大在深化全口径预算审查监督进程中敢为人先,不断创新。
有的地方着眼于范围的全覆盖,将所有政府财务行为纳入预算监督的制度范畴。
如宁波市人大将以前未纳入人大监督范围的市属相关开发园区预算,装进人大监督的“笼子”,消除预算监督的“盲区”。
有的地方在绩效上做文章,倒逼政府预算编制、执行从粗放管理阶段转型。
如鄞州区人大以预算绩效监督为突破口,构建起全过程财政预算监督体系,确保财政资金用在“刀刃”上。
还有的地方在落实审查主体监督刚性上下功夫,如温岭市人大今年首次将试行预算修正案提升至市级层面。
人大有效行使预算修正权,增强了人大预算审批的针对性和实效性。
已颁布施行的新预算法首次提出“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,首次提出预算绩效概念等。
浙江的上述创新案例契合新预算法精神,也为全面贯彻实施新预算法,加强对预算决算的审查和监督树立了样板,做出了示范。
关于深化县级人大预算审查监督的思考作者:周宗泉来源:《人大研究》 2019年第8期关于深化县级人大预算审查监督的思考周宗泉预算审查监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职能。
加强县级人大预算审查监督,对于促进人大持续改进监督方式,发挥代表作用,提升监督能力,实现我国治理能力和治理方式的现代化,推进人民当家作主,具有十分重要的理论和实践意义。
当前,地方各级人大认真贯彻落实新预算法的要求,不断探索和丰富预算审查监督工作,监督实效明显改善和提升。
县级人大如何进一步贯彻落实中央要求,更好地履行人大监督职能,促进人大预决算审查监督从程序性向实质性转变,本文结合工作实际谈几点思考。
一、现阶段预算审查监督的困惑1.依法审查监督的意识有待强化。
天下之事,不难于立法,而难于法之入心和必行。
有的政府部门及负责人认识不到位,仍将人大预算审查监督看作是走程序、走过场,向人大报告、接受人大监督的法律意识和主动性不强。
人大作为监督主体,也存在监督意识弱化问题,在具体实施监督时,思想不够解放,工作束手束脚,使监督工作多处于程序性层面,有着浓重的行政决定色彩。
由于观念意识、公开程度和参与渠道等多方面的原因,预算审查监督的社会公众参与度,目前还不高。
即使是人大代表,有的对预算草案只是粗略浏览,对预算安排的科学性、合理性难以作出正确判断,基本上是不审不查不监督。
2.预算审查监督的实质性有待增强。
人大预算审查监督的职责很明确,但是在关键环节该怎么查、重点查什么,尚无具体的统一制度规定。
如果政府提交的预算报告,不够细化和深入,人大实施一般性审查难以发现问题。
如预算草案无法直观体现资金支出的经济性质和具体用途;有的部门预算对项目安排、说明不翔实,不能清晰地反映单位行政运行和项目支出情况,让代表看不懂、搞不清。
人大预算审查重点仍停留在财政收支平衡上,未能向支出预算和政策拓展转变,在预算细化、跨年度预算、资金的使用绩效等方面有待突破。
论人大预算监督权的有效行使——兼评我国《预算法》的修改朱大旗李蕊• 2012-04-13 10:42:56 来源:《社会科学》 2012年第2期随着1999年启动预算改革,我国开始迈向“预算国家”。
目前正在进行的《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)的修改,不仅是技术层面的问题,它还涉及到经济、社会、政治和人的发展的方方面面,是纷繁复杂的利益大调整,是政策的选择与政治的权衡。
[1]其实质是“重新塑造国家的治理制度和政治文化”。
[2] 预算法一项极为重要的内容是人大与政府权力的配置与制衡,预算监督权是宪法赋予各级人大的一项重要政治权力。
这一权力的有效行使需要在《预算法》修订中通过科学合理的具体制度安排来实现。
一、人大预算监督权的界定(一)预算监督和预算监督权作为现代“预算国家”所要求的两个基本条件之一,预算监督是指包括立法机关在内的各个主体对政府财政预算进行监督的活动,它贯穿于预算编制、审批、执行、调整以及决算等各个环节,既相对独立又与其他环节交互影响。
[3]按照预算监督权的行使主体,可将我国的预算监督分为立法监督、行政监督、审计监督、司法监督、社会监督等多种形式,其中立法(人大)监督是效力最高,最具权威性的监督,其实质是立法权监督制约行政权,权力机关监督制约行政机关的财政行为。
预算监督权是现代各国立法机关普遍享有的一项重要权力,是立法机关财政权的核心权能。
1787年美国《联邦宪法》第1条第7款对国会的预算监督权作了原则性规定:“征税法案应在众议院中提出,但参议员可以以处理其他法案的方式,以修正案提出建议或表示同意”。
美国法典第2编对国会编制审批预算的方式和程序等进行了具体规定。
1882年英国议会正式确立预算制度,明确规定国会享有预算的审批核准权,并在1911年的《议会法》、1937年的《内阁大臣法》和1972年的《地方政府法》中对议会预算监督权做出了进一步规定。
法国宪法第39条规定:“财政法案应首先送至国民议会进行审议。
人大预算监督:加快从形式向实质转变作者:肖雅婷来源:《商情》2015年第19期【摘要】近年来,国家预算作为政府年度财力配置计划,从资金范围到编制方法都在不断地被完善,但是,预算的监督仍然存在着一定问题。
预算本身作为法律,应该具有强约束力,并且《预算法》明确赋予了人大对于预算的监督权,然而,在我国目前实行过程中,人大监督流于形式,没有将监督的权利与责任落到实处,让预算监督沦为了“软约束”,需要从人大监督的审查程序、审查内容、职责定位等方面作出改进,进而从形式向实质转变。
【关键词】人大预算监督预算改革实质转变一、引言预算作为各级政府、公共部门依据法律和制度规定编制并经法定程序审核批准后成立的以财政收支为主的政府年度财力配置计划,在整个国民经济中发挥着领导的作用,预算决定着整个国家财政资金的运行,对于经济发展与社会进步意义重大,必须受到强有力的监督。
中国人民代表大会作为我国最高的权力机关,毫无疑问在预算监督中应该发挥最重要的作用。
人大预算监督其实质是人大及其常委会对政府预算的审批和监督其执行。
审查监督政府预算是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责,是人大及其常委会行使国家权力的重要体现。
做好预算审查监督工作,不仅对于完善人民代表大会制度具有重要意义,而且对于规范政府的预算行为,推进政府依法行政,具有重要意义。
从理论上来说,《预算法》明确赋予了人大对于预算的监督权,人大对于预算及其执行情况的合法性、合理性以及体现的政策导向都负有审查监督的权利和责任,这一行为应该是平常的举措。
但是,人大对于预算的监督并没有落到实处,可见在实际执行情况来说,存在很多问题,才致使人大的监督流于形式,成了“软约束”。
二、人大预算监督存在的问题从审查程序上来看,我国的预算要经过“三审”,首先,是地方政府将预算提交给预算工作委员会,进行预审。
然后,提交给财经委进行“二审”,在这个环节中,财经委将出具初审报告,并对预算给出意见或建议。
人大预算监督亟须加快从形式向实质转变摘要:在总结美、英等国家立法部门预算监督实践的基础上,可以提出一套衡量立法部门预算监督效力的评判标准,共包含权力保障、能力保障以及制度保障三大类十个指标。
利用这一评价指标体系,运用专家调查法对我国人大预算监督效力进行量化分析,其结果表明人大预算监督与实质性的预算监督仍有较大的差距。
加快实现我国人大预算监督从形式向实质转变,其着重点在于:一是加快完成《预算法》的修订;二是将全部政府收支都纳入人大的预算监督范围,提高预算编制的规范性和科学性;三是增强人大对预算的审查力量;四是逐步使预算报告成为每年人代会审议的重点;五是尽快提高政府预算的透明度;六是严格限制预算调整,强化预算责任追究机制;七是更好地发挥审计和社会公众对预算执行的监督职能。
关键词:人大预算监督;预算改革;预算法治化;预算民主化;预算控制权;预算责任追究机制中图分类号:D622;D624文献标志码:A文章编号:1007-5194(2011)03-0063-06每年“两会”中政府预算报告都是人大代表和社会公众关注的热点,也是“一府两院”五个报告中人大代表意见最多的。
预算――即企图通过政治过程配置稀缺的金融资源,以实现各种美好生活――是政治过程的中心。
立法部门对预算的监督权是现代民主政治体制的一个重要组成部分,在多数国家,对预算的审查监督都是立法部门的一项重要职能。
改革开放以来,我国人大对预算的监督取得了很大的进展,人大预算监督的基本框架已经建立,预算监督的形式趋于完善。
但是,从预算监督的效力来看,实质性的预算监督还没有真正发挥,这也是造成我国财政支出效率不高、行政成本居高不下、预算违法行为屡禁不止等问题的主要原因之一。
加快实现我国人大预算监督从形式向实质的转变,具有重要意义。
一、立法部门预算监督效力评判标准立法部门预算监督效力,指立法部门在预算过程中的作用和影响力,预算监督效力越高,立法部门对预算的控制就越强。
如何评判立法部门预算监督效力的大小,立法部门预算监督究竟是形式上的,还是实质性的,应该有一个客观评判标准。
总结美国、英国等国家立法部门的预算监督实践,本文选出一些因素作为评判立法部门预算监督效力高低的标准,根据这些标准影响立法部门预算监督效力的程度,分为三大类十个指标,赋予一定的分值和比重(三大类十个指标总分为100分,每个指标均为10分),从而作为评价立法部门预算监督效力的量化指标。
量化指标大类1:立法部门预算监督效力的权力保障(50分)作为一项政治权力,立法部门的预算监督权力是否得到切实保障,这是影响其预算监督效力的首要因素。
为了实施有效的预算监督,必须保障立法部门实质性的预算监督权力,这种权力保障是多方面的,既要有法律层面的保障,还要有制度层面的保障。
立法部门预算监督效力的权力保障评判标准如下:1.立法部门预算监督权力所依据的法律是否完备(10分)。
在法治社会,法律是立法部门行使预算监督权力的前提和保障,立法部门行使预算监督权力所依据的法律应该是健全的、具有可操作性的。
这一指标由两个子指标构成:(1)宪法是否赋予立法部门对预算的监督权。
(2)立法部门是否制定有专门针对预算的法律法规。
2.立法部门是否能够独立客观做出预算决策(10分)。
立法部门的独立性是决定其预算监督效力的重要因素,否则将难以保障预算监督的客观公正性,也难以发挥实质性的预算监督作用。
这一指标由三个子指标构成:(1)立法人员是否由选民直接选举产生。
(2)立法人员对预算是否能够充分表达自己的意见。
(3)立法部门是否有合理的预算决策表决机制。
3.立法部门预算监督范围是否涵盖政府全部收支(10分)。
全面性是预算的一个基本原则。
全部政府收支都应该纳入预算,接受立法部门的监督。
如果立法部门只能监督政府收支的一部分,就在实质上削弱了立法部门的预算监督权力。
这一指标由两个子指标构成:(1)是否有游离于立法部门监督之外的预算外收支。
(2)政府向立法部门提交的预算是否详尽到具体部门和具体项目。
4.立法部门是否拥有绝对的预算控制权(10分)。
立法部门可能会发生与政府预算意见不一致的情况,谁拥有对预算的绝对决定权,是影响立法部门预算监督效力的重要因素。
这一指标由两个子指标构成:(1)立法部门有多大权力可以修改行政部门提交的预算;(2)行政部门有多大权力变更立法部门已经批准的预算。
5.立法部门预算决策是否有严格的责任追究机制(10分)。
再好的预算决策,如果不能得到严格遵守,经常发生预算违法事件,而又没有预算问责机制,则预算的严肃性和法治性将降低,预算将流于形式,立法部门的预算监督效力也将大大降低。
预算责任追究机制是维护立法部门预算监督权威的有力保障。
量化指标大类2:立法部门预算监督效力的能力保障(30分)预算是一个包含丰富内容和技术性很强的一系列政府收支计划,具有很强的专业性。
只赋予立法部门预算监督权力是不够的,为了确保立法部门能够有效地履行预算监督职责,还必须加强立法部门预算监督能力的建设,包括立法人员的能力建设和立法机构的能力建设。
立法部门预算监督效力的能力保障评判标准如下:6.立法人员是否是职业性的和专业性的(10分)。
预算具有很强的技术性,立法人员履行预算监督需要耗费大量的时间和精力,需要一定的专业技术知识,没有一定的职业性和专业性是难以胜任的。
这一指标由两个子指标构成:(1)立法人员是否是职业性的。
(2)立法人员是否是专业性的。
7.立法部门是否下设专门的预算机构(10分)。
预算包含了政府各方面的收入和支出,需要大量的信息,需要立法部门进行分工对预算分门别类地加以审查监督,也就是说,立法部门对预算的审查监督需要专业分工,否则很难做到对预算的全面监督。
这一指标由两个子指标构成:(1)立法部门是否下设针对不同领域的预算委员会。
(2)立法部门内是否建立了辅助性的预算工作机构。
8.立法部门审查监督预算的时间是否充足(10分)。
从接到政府提交的预算到最后通过预算,立法部门对预算的审查监督需要一个过程和足够的时间,否则立法部门将无法对预算进行全面监督。
这一指标由两个子指标构成:(1)行政部门在财政年度开始前多长时间向立法部门提交预算。
(2)立法部门的预算审议程序是否能够保证足够的审议时间。
量化指标大类3:立法部门预算监督效力的制度保障(20分)立法部门预算监督效力的权力保障和能力保障固然重要,但是有时还需要一些外部的制度约束,从制度上保障立法部门的预算监督能够得到切实发挥,从而提高立法部门的预算监督效力。
立法部门预算监督效力的制度保障评判标准如下:人大预算监督效力较低,有些是深层次的问题,有些是技术上的问题,应该坚持渐进性改革原则,按照先易后难的原则,推进预算改革,强化人大对预算的控制,增强人大预算监督效力,从而加快实现人大预算监督从形式向实质的转变。
重点可以从以下几个方面入手:一是加快完成《预算法》的修订。
通过《预算法》的修订将各地在人大预算监督方面一些好的做法用法律的形式进一步规范,应注重增强《预算法》的可操作性,以预算法治化推进预算民主化。
在《预算法》修订中,应加强人大对财政资金使用的控制权,赋予人大代表提出预算修正案的权利,明确人大就预算问题的听证权、质询权和公开辩论权;规范预算程序,调整预算批准时间,增强我国预算年度的完整性;将预算外资金纳入预算管理,强化预算超收资金监督,加强预算调整的审查监督,严格预算责任追究制度,切实为人大预算监督提供有力的法律保障。
二是将全部政府收支都纳入人大的预算监督范围,提高预算编制的规范性和科学性。
将预算外资全部纳入人大预算监督范围,不允许有预算外的公共收支,不允许有在预算管辖之外的政府财政活动,此外,国有资本经营预算、社会保障资金收支情况都要向人大报告。
同时,必须保证预算的详细性和规范性,部门预算应该细化到具体项目,支出科目要能反映资金的最终用途,公用经费、人员经费包括专项支出都要编列相应的“款”、“项”、“目”级科目。
此外,在编制预算收入时,政府应该尽量提高收入预算的准确性,并且参照国际惯例(如美国预算收入至少涵盖7年),应该对以后几年的预算收入趋势进行预测,以利于从中长期合理安排教育、卫生等关系国计民生的预算支出。
随着预算的细化,应考虑引进分项表决机制,允许人大提出预算修正案,使人大代表能够充分表达自己的意见。
三是增强人大对预算的审查力量。
目前,人大虽然有财经委员会和预算工作委员会,但是人大对预算的审查监督仍然极大地受限于人力、物力、财力的制约。
应加快提高人大代表特别是财经委委员的专业化、职业化水平,促进专业化分工。
可以在全国人大下设预算委员会,并且在预算委员会下再根据预算支出的功能分类,分设教育、国防、社会保障、农业等附属委员会,加强对预算的审查监督。
同时,应继续增强人大常委会预算工作委员会这一专门委员会的职能,使其能够发挥类似美国国会预算办公室(CBO)的作用,为人大审查监督政府预算提供更好的决策建议。
四是逐步使预算报告成为每年人代会审议的重点。
应该继续提前政府预算编制时间,至少提前两个月将预算送交人大代表,使人大代表有充足的时间审查预算。
目前每年人代会审议的中心是政府工作报告,在预算报告改为书面审议(计划报告也已改为书面审议)后,由于知识和时间限制,对预算报告的关注明显减少。
应该尽快恢复预算报告在人代会上的宣读程序,相对淡化对政府工作报告的审议,增强对预算报告的审议,将政府的大政方针通过政府预算体现出来,使预算成为人大审议的重点,以预算来约束政府的政策,改变政府政策与预算相脱离的问题。
在预算审查中,应对预算辩论、听证、修改、宣读、投票等制度进行明确规定,使之具有可操作性并能得到落实,从程序上促进人大预算审查监督的质量。
五是尽快提高政府预算的透明度。
应该本着“以公开为原则,不公开为例外”的原则,通过电子网络将政府预算作为政务信息公开的一个重要内容,不但要对人大代表公开,还要向社会公众公开。
在预算信息公开上,不能仅公开比较笼统的预算报告,对于各部门的详细预算以及预算执行情况、人大代表对公共预算的审查意见、投票记录等也都应该向社会公众公开,应该允许社会公众旁听人大预算审议情况,以更好地发挥社会公众对预算的监督作用。
如对政府的招待费用支出,仅公开一个总数额是远不够的,应公开每一笔支出的详细情况,如何时、何地、招待谁都应详细列出,只有这些信息都公开了,才能切实发挥社会公众和新闻媒体的监督作用。
六是严格限制预算调整,强化预算责任追究机制。
预算一旦通过即具有法律效力,非经法定程序不得擅自改变,任何预算调整包括预算支出的增加,预算项目之间资金的调整、预算增收收入的使用等,都需要经过人大的批准。
强化预算是具有法律效力的文件这一意识,要建立预算违法行为责任追究机制,任何违反预算的行为,不管是管理规范问题还是贪污浪费问题,都要追究责任,包括经济责任、行政责任和刑事责任。