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关于加强人大财经监督工作的对策与思考当前，我国经济已步入“新常态”，经济发展还面临不少困难和挑战，各级政府对此高度重视、妥善应对。
作为地方最高权力机关的基层人大，应正确认识和主动适应经济发展新常态，紧密结合人大工作实际，转换思维方式，探索工作举措，依法履行职责，积极有所作为。
笔者认为，做好新常态下的人大财经监督工作，要从突出监督重点、改进监督方式、增强监督实效三个方面入手。
一、认清新常态下财经监督重点人大财经监督的法定任务比较重，在认真履行法定监督内容的同时，要突出若干重点，创新性地开展工作。
当前，要结合新常态经济形势和地方经济发展的阶段性特点，切实做到六个关注。
一是关注经济转型升级。
关注经济转型升级是新常态下人大经济监督的重中之重。
产能过剩、产业层次不高、结构不合理、资源环境约束大等问题依然是制约不少城市经济发展的瓶颈，人大监督的重点就是要放在加大创新驱动的力度、转变发展方式的关键点上，还要特别关注新的经济增长点的培育，如电子商务、现代物流、总部经济、创意产业、性新兴产业、生态休闲旅游以及产业招商等重大经济工作。
二是关注国民经济和社会发展计划编制和执行。
国民经济和社会发展计划是一个地方经济社会发展的总纲。
经济发展新常态下，地方各级人大及其常委会要把对国民经济和社会发展计划的审查批准及执行情况的监督作为监督经济工作的重中之重，按照监督法的有关规定抓好落实。
要对计划编制和计划执行中的重大问题或特定问题进行视察调研，对计划涉及的经济指标和安排的重点项目，不仅要听取政府及其有关经济部门的工作汇报，还应深入企业和项目建设工地，既要看面上整体工作，也要到现场查看了解，重点了解影响和制约计划执行的困难和问题，查找分析问题的根源，提出可行性意见建议，促进计划的全面完成。
三是关注政府全口径预算决算的审查。
在人大精力和能力有限的情况下，更要注意突出重点，把力气用到刀刃上。
一要做实预算初审。
对预决算的审查监督，重点应放在人民代表大会会议召开之前的初审阶段，由人大常委会来主导。
关于加强人大对全口径预算决算审查监督的思考作者：蒋元文来源：《人大研究》2013年第01期党的十八大报告对人大工作提出了三个加强的要求，其中一个就是加强预算决算的审查监督。
党的十八大报告指出，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。
党的报告第一次要求人大加强对“钱袋子”的监督，并且这个要求是全方位的，不留死角的，可见其责任使命之重大。
目前，我国的预算包括四大类，除公共预算、基金预算和国有资产经营预算外，以社会保障预算为代表的一些其他预算，还没有纳入统一管理。
比如，数量较大的土地出让金、政府性基金等，均没有纳入全口径预算决算管理。
所谓“全口径”，就是在预算决算管理上不能有例外，不能有些部门收了钱、花了钱却不受控制和监督。
加强全口径预算决算的审查监督，对于贯彻落实好党的十八大精神，长期坚持科学发展观的指导思想，确保经济社会可持续发展，全面建成小康社会，具有非常重大的意义。
在此，从依法履行人大职责，做好人大工作，发挥好人大重要职能作用的角度，谈谈体会和认识，供参考。
第一，要坚持国家一切权力属于人民。
财权是公民的重要权力之一。
议会起源于税收。
“不出代议士不纳税”，未经议会同意，国王不得征税，这样的理念在西方国家由来已久。
未经人大（代议机关）同意，不得征税，这样的理念，在中国还没有真正树立起来，离国家一切权力属于人民还有较大差距。
中国的传统习惯是政府决定征税，征些什么税、征多少，往往都是政府说了算，老百姓交“皇粮国税”天经地义。
这是有待探讨的。
现代社会是民主法治社会。
征税直接关系经济社会发展、关系民生福祉，不和老百姓商量，不经代议机关——人大同意，政府直接决定，既有悖民主精神，又容易导致政府权力的滥用。
同时，也与宪法和法律的精神相悖。
因此，我们要重视发挥人大在平衡国家财政收支中的“守门”、“把关”作用。
一方面，要增强政府尤其是财政、税务机关的法治意识，在国家税收上坚持严格按法律程序办，税率、税种等一定要按经人大批准同意的规定执行，人大通过的，就是法，不得以政策代替法律，不得随意变通人大决定，更不得以言代法，想当然，想增加税收，就增加税收，想减免税收，就减免税收。
46大众商务预算监督是有关主体依法依规对公共预算进行的检查、监督和制约行为，是预算管理的重要组成部分。
我国预算监督体系包括立法机关监督、各级行政机关监督、财政部门监督、审计部门监督、行政机关各部门监督、社会公众监督和司法监督。
人大预算监督则属于典型的外部监督，是代表人民对公共财政收入与支出进行监督，是宪法与法律赋予人大的重要职权。
人大预算监督的主要内容包括对预算编制的监督、对预算调整和变更的监督以及对行政机关决算的监督。
人大预算监督的主要方式包括审议和表决，质询与询问、个案调查等，部分地方人大在进行预算草案初步审查时引入了听证和询问，扩大预算监督的社会公众参与。
2017年全国人大常委会在工作要点中明确提出“推进预算联网监督工作”，这是人大首次明确表态在全国范围内推广预算联网监督模式。
预算联网监督系统实现了动态监督、实时监督，真正实现了实质监督的内涵，进一步创新了预算监督的要义。
人大监督作用发挥的情况代表着整个预算监控权力体系运转的实质效果，各方面因素叠加削弱了人大预算监督权威与监督刚性，人大预算监督对行政机关的约束无法实现实质性效果。
人大预算监督制度存在一定缺陷：预算审查集中在人民代表大会期间，审查周期短；审查周期与财政年度之前存在时间空挡，预算审批程序与实际预算执行存在时间不完全匹配；预算监督一定程度上存在走过场的现象，相对于人大监督来说，行政充分掌握从预算编制、执行（调整）到决算的信息源，向人大提供哪些信息、提供多少、提供信息的精细度如何，一定程度上都由行政机关决定，加之预算编制的政策性、法律性、专业性强等特点，造成人大与政府对预算信息掌握与运用的不对称，集中表现就是人大代表对政府预算看不懂、说不清、道不明；专业人员的匮乏使人大预算监督机构羸弱，人大代表不能对预算监督中发现的问题做出及时反应，监督机构弱小严重削弱了人大预算监督的权威；无论宪法或是预算法赋予人大及其常委会的预算监督权多是原则性的规定，较为抽象，可执行度较低，这就意味着人大代表或常委提出的修改建议并不能影响预算案的通过，这些意见对于行政机关完善预算案缺少约束力。
全国人大常委会预算工委负责人就《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》答记者问文章属性•【公布机关】全国人大常委会预算工作委员会,全国人大常委会预算工作委员会,全国人大常委会预算工作委员会•【公布日期】2021.07.22•【分类】其他正文全国人大常委会预算工委负责人就《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》答记者问近日，中共中央办公厅印发了《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》（以下简称《意见》）。
全国人大常委会预算工委负责人就《意见》有关情况回答了记者提问。
问：请介绍一下制定出台《意见》的背景和意义。
答：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就防范化解重大风险、加强人大对政府债务审查监督作出重要部署。
适应进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、实现高质量发展的形势和任务要求，加强地方人大对政府债务的审查监督，是地方各级人大及其常委会落实党中央决策部署的重要任务，是人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的重要内容，是推动防范化解地方政府债务风险的重要保障。
在全国人大常委会党组领导下，常委会预算工委在开展调查研究、总结实践经验做法、听取各方面意见建议基础上，研究起草了《意见》稿。
经全国人大常委会党组审议并报党中央批准后，由中共中央办公厅印发。
《意见》就推动完善政府预算决算草案和报告中有关政府债务的内容、规范人大审查监督政府债务的内容和程序、加强人大对政府债务风险管控的监督、加强组织保障等，作出了明确规定，提出了工作要求。
《意见》的印发实施，对加强地方人大对政府债务的审查监督，压实地方政府债务管理主体责任，打好防范化解重大风险攻坚战，更好统筹发展和安全，实现经济持续健康发展和社会大局稳定，具有重要意义。
问：加强地方人大对政府债务审查监督的总体要求是什么？答：《意见》提出，要高度重视政府债务风险防范化解工作，依法推动政府严格规范债务管理，建立健全向人大报告政府债务机制，明确人大审查监督的程序和方法，深入开展全过程监管，强化违法违规举债责任追究。
关于加强部门预算审查监督工作的思考'\xa0\xa0\xa0\xa0一、部门预算监督的内容\r\n\xa0\xa0\xa0\xa0在目前人大还不可能对所有部门预算的各项收支情况都进行详细审查的情况下，人大对部门预算草案的审查内容应该有原则，有重点。
\r\n \xa0\xa0\xa0\xa0原则是，依据法律法规和预算制度改革的要求，结合扬州实际，坚持“一是吃饭，二要建设”的原则，遵循需要与可能综合平衡的原则，重点审查预算收支总量、平衡状态、主要支出项目。
\r\n\xa0\xa0\xa0\xa0重点是，在一般审查的基础上，突出重点部门、重点方面、重点项目。
\r\n\xa0\xa0\xa0\xa0重点部门——综合部门，、、科技、社保等重点支出部门，资金收支量大的部门，预算外收入比较多的部门。
其中，要关注重点部门中“三个高于两个不低于”的要求。
即，目前与预算审查关系较为密切的法律和中共中央文件有明确要求的问题。
如：农业法——农业投入；教育法——教育经费；科学技术进步法——科学技术经费，都要求每年支出都要高于国家经常性收入的增长幅度。
中共中央有关精神文明、卫生的决定，都要求对宣传、卫生事业每年增加幅度不低于财政收入的增长幅度。
人大一年可选择几个重点部门进行审查。
\r\n\xa0\xa0\xa0\xa0重点方面——收入是否合法、合规，支出是否合理、透明，收支是否平衡，收支是否不均；公用经费标准、项目资金安排是否合理；必备的机动费是否立项；综合部门与专业部门安排的项目是否一致，资金安排是否到位；国家、省支持项目的地方配套资金是否落实到位；预算外收入是否全部纳入预算；政府采购项目是否纳入政府采购中心管理，等等。
\r\n\xa0\xa0\xa0\xa0重点项目——收支数额较大的项目、重要项目和影响面大的项目。
政府部门要在预算草案中作出较为详细的说明，以便于人大审查。
\r\n\xa0\xa0\xa0\xa0二、部门预算审查监督的程序\r\n\xa0\xa0\xa0\xa01、提前介入。
关于加强地方人大及其常委会对财政预算审查监督的思考审查和批准财政预算、监督财政预算执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人大监督的重要组成部分，也是地方人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和方式。
近年来，地方人大及其常委会正确理解和把握《预算法》、《监督法》的有关规定，依法开展预算审查监督，做了大量的工作，积累了不少经验；但由于法律制度和审查监督工作的程序、方法还不够完善等因素，致使人大预算审查监督工作还存在不少困难和问题,需要进一步研究探索,采取切实有效措施加以解决。
（一）笔者认为，当前地方人大及其常委会在预算审查监督工作方面主要存在以下困难和问题：1．预算编制缺乏科学性，弱化了预算审查的基础。
从预算编制时间来看，虽然《预算法》规定财政部门应当在人代会举行前一个月，将预算草案的主要内容及其它有关材料提交人大及其常委会有关机构进行初审，但由于财政部门一般在当年财政年度即将结束时才着手预算编制工作，编制时间仓促，预算草案特别是部门预算草案难以按时报送审查；有的地方在人代会之后才完成部门预算草案的编制，由人大常委会主任会议审查。
从预算编制内容来看，一是预算编制过粗。
预算报表所列的科目级次太少，只列到“类”、“款”一级，没有“项”、“目”的具体内容，而且普遍没有收支明细表和详细说明；有的以文字报告代替预算会计报表，只报告大类收支总额，根本起不到报告预算的作用；既看不出每一笔收入的具体来源，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理。
二是预算编制内容不完整。
编制的预算草案只是反映预算内资金的分配情况，还有大致相当于预算内资金总量的预算外资金游离于财政预算之外，削弱了政府财税政策的宏观调控能力。
2．预算审查不深不细，审批流于形式。
从初步审查情况来看，预算法规定，地方各级预算草案应提交同级人大及其常委会有关机构或人大常委会进行初步审查。
由于预算草案，尤其是部门预算涉及到许多专业性数据和表格，要对其进行一定深度的分析审查，必须由相应的专业人员承担。
然而，无论是财经委员会，还是预算工作委员会，以及本级人大常委会，都缺少这方面的专业人员，仅靠其组成人员难以胜任预算审查这一专业性很强的工作，这就使得初审失去了作为人大审查批准前置程序的应有作用。
从人代会审查情况来看，人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告。
在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算草案进行全面、具体和深入的审查，结果只是履行表决程序。
同时我国预算的表决方式实行的是一次性表决，一次性通过，没有审批辩论程序，人大代表即使对预算草案部分内容有质疑，在表决时也照样通过。
3．预算执行缺乏经常性监督，不便于及时发现和解决问题。
加强预算执行的监督，及早发现违规使用预算资金的行为，防止违规行为给国家造成更大的损失是预算监督的重要任务。
而我国各级人大及其常委会对预算执行的监督机制并不完善。
预算法第六十九条作了较为笼统的规定：“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。
”《监督法》和我省的《实施办法》的有关章节规定，上半年听取审议一次预算执行情况的报告，下半年遇到有较大情况变化时审查批准预算调整方案。
除此之外，不再对预算执行情况进行日常性的监督。
这样经人代会审批的财政预算，由于受中心工作、重点任务等不确定因素影响，特别是对于专项资金缺乏精细的项目计划，政府在执行中随意性较大，频繁追加，预算的约束力软化。
4．监督机制不健全，降低了决算审查的实效。
一是审批主体不明确。
预算法第六十二条规定，县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审查后，由本级政府提请本级人大常委会审查和批准。
但实际情况是，决算草案需待上级财政部门批复后，才报本级人大常委会审查和批准；这样，人大常委会审批决算只是走走过场而已，失去了应有的权威。
二是决算作为法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成，但报送人大常委会审批的决算草案过于简单，只有表示收支平衡的几类大数，审查内容抽象、空洞。
三是审计工作报告是常委会审查和批准财政决算草案的的主要依据；但审计部门从隶属关系看，属于政府工作部门，与财政部门在同一个行政首长领导下工作，对同一个行政首长负责；形成的审计报告须经行政首长审定后，才能提交人大常委会审查。
由于经过政府的过滤处理，送达到人大常委会组成人员手中的审计报告已经不是原汁原味的内容，审计结果的真实性已打了折扣；以此作为依据，难以对决算进行深入细致的审查。
5．相关法律规定不完善，影响预算审查监督的实施。
尽管我国宪法和有关法律对各级人大及其常委会审查监督预算作了规定，但大都比较原则；对于审查监督的范围界定、主要内容、实施程序和操作方法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等，都没有具体的规定，实际监督工作难以有效开展。
例如，《预算法》规定的对预算草案的主要内容进行初步审查，这其中“主要内容”该怎样理解，什么是主要内容，什么不是主要内容，如何界定，由谁来界定？又如，预算法第五十三条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者批准的预算中举措债务的数额增加的部分变更。
”换言之，只要不影响预算平衡，都不算“预算调整”。
这样就出现了法律上漏洞，地方政府可在不违反预算法的前提下，人为地压低预算数，提高执行数，将超收部分资金用于安排支出无需经过法律程序，造成了政府财政活动的随意性，从而使预算法中预算调整的审批程序流于形式。
另外，法律责任不明确、处罚力度不够，是导致预算监督乏力的重要原因之一。
对于行政机关违反预算法律的行为，《预算法》在法律责任一章仅列举了3项，主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性规定，对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及。
对于仅有的3类行为，其责任承担也仅限于行政责任，没有经济赔偿和刑事责任的规定。
《监督法》和我省的《实施办法》也没有对此作出具体的规定。
法律责任的规定不完善，不利于对违法者追究其应有的责任，从而降低了人大预算监督的权威。
6．预算不透明，不利于公开监督。
有些地方，人代会期间提交给人大代表审查的材料只是分大类、按功能罗列的预算收支总表，没有部门预算。
人大代表根本无法对各部门具体的财政收支计划以及财政收支背后的政府行为，进行深入的了解和审查，形成了“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。
不少地方把预算看成是党和政府的重要“秘密”，认为预算对于公众是保密的。
虽然广大人民群众作为国家预算收入的承担者，有权知道和监督上缴收入的使用情况，但由于不能了解自己所在辖区人代会审批的预算情况，对自己上缴的钱具体怎么花的，花在哪里根本不清楚，因而无法进行监督．（二）胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“完善公共财政体系。
深化预算制度改革，强化预算管理和监督”；“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。
支持人民代表大会依法履行职能，保障人大代表依法行使职权”。
这不但为公共财政体系建设、预算制度改革指明了方向，也为加强预算审查监督指明了方向。
针对目前预算审查监督工作中存在的困难和问题，笔者认为，应从以下几个方面采取相应的对策。
1．改进财政预算编制工作。
一是提前编制部门预算。
建议将部门预算编制至少提前半年进行。
二是改进预算编制方法。
在收入方面，运用“标准收入预算法”进行测算，力求科学、准确；在支出方面，全面推行“零基预算法”，按实际工作需要安排。
三是建立以经济预测为基础的预算编制模式。
在编制预算时，除了要了解以前年度的预算执行情况，还要对将来若干年度的宏观经济前景进行科学的预测，以决定是否对现行政策进行调整。
四是全面实行综合预算。
将各部门的各类收支即是预算内外所有资金统一纳入预算，以保持预算的完整性。
五是细化预算科目。
按照政府收支分类改革要求，将一般预算收入、基金预算收入及社保基金收入和预算外收入等统一纳入政府收入分类体系，分别按类、款、项、目四级科目逐级细化；所有预算支出要按类、款、项三级科目细化，即类级科目综合反映政府职能活动，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项。
2．完善财政预算审查制度。
从初审方面而言：一是加强初审的力量。
虽然财经（工作）委员会和预算工作委员会是初审的主体，但力量不够。
需要吸收有关专业人员以及有关部门（审计、国税、地税、人行、发展改革委等）对预算工作熟悉、业务比较精通、作风比较正派的人员参与初审。
二是明确初审时间。
根据《预算法》等法律法规的规定，要求财政部门必须在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案提交本级人大及其常务委员会的有关机构进行初审。
三是做好初审前的准备工作。
组织有关人员围绕预算编制的内容进行调查，必要时委托审计部门对预算草案进行审计，广泛收集有关情况。
四是规范初审的具体内容。
即科目列到款的预算收支总表；本级各部门预算收支表；上级财政返还、转移支付和对下级财政补助支出分类表；对农业、教育、科技、社会保障等重点支出的分类表；建设性支出、基金支出和重大建设项目支出分类表；编制本级预算草案说明书。
五是落实初审意见。
通过全面细致审查，提出初审意见，转交财政部门限期办理，并进行跟踪督办，确保初审意见及时得到采纳。
从人代会审批而言：要求政府及其财政部门向大会提交本级财政总预算草案和本级各部门预算草案；可尝试推行财政预算草案的全面审查与分项表决制度，并引入辩论、听证、修改、宣读、投票等批准程序，使人大代表的意见得到充分表达，切实增强人代会审批预算的实际效果。
3．加强对预算执行的日常性监督。
一是人大财经委（预工委）与财政部门要逐步实行财政预算信息联网，及时、准确地了解预算执行情况，强化预算执行的动态监督。
二是要求财政部门按月向财经委（预工委）报送预算收支项目报表以及综合会计报表，在每季度末报送预算执行情况分析。
三是加强对重点预算资金的监督，对农业、教育、科技等几项法定支出增长的落实情况、关系人民群众切身利益的资金投入情况、重点建设项目的资金使用情况和上级财政补助资金的安排和使用情况进行重点监督。
四是对预算执行中发现的问题要及时向财政部门通报；对比较大的问题要开展专题调查，或委托审计部门开展专项审计，及时督促解决预算执行中出现的问题。
4．加大对决算审查监督的力度。
一是要求财政部门细化决算报表数据，决算草案的内容、项目应与预算内容、项目相对应，决算报表要细化到具体项目，对决算中与预算对比有较大变动的项目，要加以分析说明；要规范决算报告内容，决算报告应包括决算编制的有关情况、决算的具体情况以及审计提出问题的整改情况。
