我国古代官僚制与韦伯官僚制

韦伯的官僚制与官僚主义提到官僚制，很多人都会把它和另一个词联系在一起，那就是官僚主义。

或者说，很多人会直接地把官僚制和官僚主义等同。

其实，官僚制和官僚主义是不同的两个概念。

首先，从定义上来说，韦伯所提出的官僚制，是指建立在知识的基础上、以行政效率为目标的一种科学理性的现代行政管理体制。

而官僚主义则有不同的定义。

［1］官僚主义不仅仅是一种思想作风，更是一种组织意义上的、制度性的现象。

就像现实主义、浪漫主义这些词一样，官僚主义揭示的更多的是思想层面的东西。

但与现实主义、浪漫主义不同的是，官僚主义与组织和制度密切相关。

有学者认为，［2］官僚主义是组织和制度在结构上以及运行中的功能性变异。

最常见的表现是形式主义、文牍主义、命令主义等。

所以，从含义上看，官僚制与官僚主义就是不同的。

18世纪，法国重农主义学者维森特·德·古尔内，首次使用了“官僚制”这一概念。

但是，我认为官僚制在古希腊、罗马时就应该出现了，官僚制应与政治相伴相生，是构成政治活动所必不可少的组织基础和运行机制。

只不过古希腊罗马时期的官僚制没有显示出严格的组织体系和等级制度。

现代意义上的理性官僚制是由马克斯·韦伯提出的，［3］他说，官僚制是现代社会不可逃避的现代性命运。

现代官僚制的产生离不开资本主义的发展和社会分工的日益精细、专业。

而官僚制也一直发展至今。

对于中国的官僚制，韦伯曾作出这样的评价，中国的官僚制并不是真正意义上的现代官僚制。

而事实也确实如此。

现代官僚制是建立在法治和理性的基础上，且是社会生产力高度发展的结果。

中国的官僚制经历了原始社会、奴隶社会、封建社会和社会主义社会，我们所熟知的是经历了漫长时期的封建官僚制。

由于中国特殊的社会文化的影响，中国的官僚制存在着浓厚的人治因素，缺乏现代官僚制应有的理性精神和法治精神。

［4］从本质上说，中国的官僚制是剥削阶级思想和旧社会专制衙门作风的反映。

［5］有学者认为，科层化所引发的官僚主义和传统的官僚主义十分复杂地糅合在一起，构成了中国当代官僚主义的复杂形态。

现代我国官僚制与韦伯官僚制理论中的运行机制的区别
韦伯官僚制理论中，韦伯指出官僚制度是效率最高的组织形式，是合理化、法律化的组织形态。

“其精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员摩擦的控制，以及在物质和人员方面的成本的减少，这一切在严格的官僚机构中将达到最佳最佳状态。

”韦伯官僚制的特点则是：等级制、专业分工、行政管理档案系统原则、明确的程序、规章和制度、专业培训、采用固定的薪金及按照资历、政绩晋升。

而现代我国官僚制与韦伯官僚制的区别在于（1）理性不足。

体现在某些官员或为升职或为讨好上级而工作，而不是为了完成工作任务而工作，造成裙带关系的形成或是以权谋私，以及工作效率低下；（2）制度不完善、分工不明。

各部门信息不连通致办事效率低下，或是多部门职责重叠范围则出现各部门之间互踢皮球最后无人负责
的恶劣状况时有发生。

（3）法制基础薄弱、组织管理的非人格化程度低。

官员依法行政的理念不够深入，公私不够分明，个人情感等非理性因素影响公务活动。

论中国官僚制与韦伯的理性官僚制的对比官僚制，又称科层制，是管理学中是一个中性词汇。

官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。

在马克斯·韦伯发表的论文《官僚制度》中曾涉及到官僚制以下内容：①常规运营的法律化，即有法律法规所规定的固定正式的管辖范围②层次结构的纵向一体化，即在明确的权力等级制基础上组织起来的各级办事机构③管理方式的书面化，即政府人员能以书面文件为基础并按照需要特殊训练才能掌握的程序来进行行政管理④职务活动的专业化，即政府能根据技术资源来任命人格上自由的行政人员，并在行政管理人员的职位上根据激励或成绩而晋升等职务活动⑤公务管理主体的知识化等方面，譬如政府人员能实行按照章程办事、不讲情面、公私分明等等。

而这几点也正是韦伯所提倡的理性官僚制所包含的内容。

但实际上，中国现代的官僚制度远远与韦伯所提倡的理性官僚制度要相差。

在我国，即使法律再如何地完善，但仍然摆脱不了政府人员贪污问题，而这也是官僚制在我国历史发展过程中长期存在的弊端。

大量调查资料和报告表明：我国公务员贪污现象严重，但现今却无法用法律的严打和死刑的威吓来真正解决贪污问题。

导致此类公务员经济类犯罪事件的泛滥的因素有很多，例如：①政府人员本身素质问题（一些公务员素质低、文化水平不高、专业知识不够等等）②政府内部环境的作风差（上级对下级的权力威逼、同级之间的腐败作风等等）③政府人员在组织活动中缺乏理性化，偏人格化④中国自古以来官僚制所遗留下来的弊端等等。

从理性的角度来说，贪污问题大抵都是经济利益化的驱使而造成的。

在中国，“权力等于金钱，金钱能购买权力”这一说法也被广泛承认。

再者，中国人许多文化都根深见底，例如血缘关系浓厚、注重人际关系圈、爱面子、虚荣等等，这些主观因素也是造成公务员素质不高的原因，违背了韦伯所说的“实行照章办事，不讲情面，公私分明”原则。

在韦伯的理性官僚制中曾提到，要根据技术资源来任命的人格上自由的行政人员，同时行政管理人员的职位要根据资历或者成绩而晋升，但联系本国实际国情，往往情况不尽人意。

中国干部体制与韦伯官僚制作者：暂无来源：《文化纵横》 2015年第3期既有的发展研究认为，韦伯的官僚制是刺激一国经济发展的核心制度要素。

这一制度以可预见性、非政治性、去人格化，以及法治导向为基本特征。

以此为标准，中国官僚制并不符合韦伯对理性化科层制的描述，政府质量与腐败控制状况都令人堪忧；但以公共福祉为衡量标准，中国经济发展对社会生活质量的提升却又世所罕见。

这就构成了比较政治学者必须回答的一个“中国悖论”。

换言之，要想坚持政治理论的普适性，超越文化相对主义的解释，同时反思西方对自身经验的路径依赖，就必须去发现中国治理体制中某些被忽视的制度特征。

古登堡大学政治学教授罗德斯特因（Bo Roth--stein）在近期《治理》（Governance ）上撰文指出，以往的制度理论没能看到中国公共治理体制中独特的“干部体制”（cadre organization）。

这种体制与韦伯官僚制大异其趣。

在社会治理效果方面，前者因其独特的运行逻辑，比后者更有效率，从而也在总体上为执政党增强了政治合法性。

该体制有两个相互关联的构成性要素需要予以特别重视：一是意识形态立场，二是“人民公仆”的预设。

前者要求官员在党政一体的背景中贯彻组织原则与意志，后者强调为人民服务、满足群众需求、获取民众支持的行政绩效。

二者互为条件，抵消了法治薄弱、官员腐败所造成的消极作用，保障了政府质量，提升了国家能力。

而这也解释了为何中国地方官员的绩效考核表上混杂着意识形态的、政治的、经济的、教育的、社会服务的各项指标。

在西方高度分化的行政目标管理体制中，是完全无法理解这一现象的。

与中立化的韦伯官僚制相比较，干部体制能够很好地解决传统的委托代理关系中信息不对称和激励不充分的核心难题。

特别是在例如社会与教育改革等极具弹性的领域，针对具体问题，干部体制会采取较为灵活的手段，进而体现出更强的执行力。

韦伯体制强调专家治国，在各社会部门中都要求有官员具备丰富的专业知识。

现代经济信息中国古代官僚制与韦伯官僚制的比较分析——基于行政生态学视角包　恺 南京工业大学法学院摘要：韦伯理性官僚制理论的提出适应时代背景与发展方向，促进了资本主义文明的发展。

而中国古代官僚制产生于“封建之废，周衰之日”的战国时代，有着自己一套独特的组织规则和运作流程。

但两种官僚制具有根本性的差异且都有着无法弥补的缺陷，无法适应目前中国行政改革要求。

当前我国行政改革进入深水区，迫切需要一系列新举措促进改革的进一步深化。

鉴于此，本文从行政生态学视角，通过比较分析，探讨二者的联系与差异，以期突破既有藩篱，为行政改革提供借鉴与启示，塑造良好的行政生态，促进国家治理体系与治理能力现代化。

关键词：理性官僚制；中国古代官僚制；行政生态学中图分类号：C933 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2019)004-0402-03世界各国现有的公共行政体系在面对复杂的国际环境、诸多的社会公共问题、日益腐化的行政队伍、不断恶化的生态环境面前无从下手，理性官僚制的行政模式因其对大问题的遮蔽而背离了对美好生活的原初设想[1]，各国迫切的希望“摈弃官僚制”，建立一套新的公共管理模式。

鉴于此，西方各国在20世纪70年代对官僚制危机作出应对，试图对官僚制进行改革，掀起了一场“新公共管理”运动。

而我国在实践中遭遇官僚制的种种弊病后，通过一系列措施推进行政体制改革，以期通过行政改革带动经济体制、文化体制、社会体制、生态文明体制改革，建立服务型政府。

但是我国行政体制的建设很大程度上受到古代官僚制与韦伯理性官僚制的影响，兼具两者的特征，在现实行政中，往往表现为行政机构臃肿、人浮于事、行政效率低下、民主程度不高，这不仅有古代官僚制“官本位”思想的影子，也同时是韦伯官僚制层级节制、非人格化的结果。

因此，剖析二者的联系与差异，根据现实的社会环境，因地制宜进行行政改革，构建适宜的行政生态，建立符合中国国情的治理与善治模式。

一、两种官僚制官僚制(bureaucracy)一词含义在一百年前意味着“组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物”。

2018年第6期【摘要】古中国是官僚制的故乡，中国政治制度核心是官僚政治制度。

官僚制度的发展历程伴随着封建帝国的兴盛衰亡。

官僚制度的发展与运作在中国的帝国政治体系中扮演着重要的角色，支撑了帝王的统治。

与中国官僚制度不同的是，韦伯的官僚制更多是从技术层面上论述的，它凸显了现代社会追求理性、合法的气质。

然而，随着社会的发展，两者都在一定程度上受到了社会各界的批判，但是，官僚制的思想却保留了下来。

从现代官僚制在世界各地发挥的作用来看，官僚制仍然有其存留的必然性，并且我们不应该全盘否定东西方的官僚制的作用，而是应该“取其精华，去其糟粕”，寻找可以改造的地方，将其适用于中国。

【关键词】中国古代官僚政治；韦伯官僚制理论；批判发展一、韦伯官僚制理论的基本内容（一）理论源起“官僚政治确曾在不同的程度上，存在并作用于一切国家的某一历史阶段”。

[1]马克斯·韦伯论述了三种组织类型：超凡魅力型、传统型、法理性。

他认为，“权威的获得是通过被统治者对统治者权力来源的‘合法性的信仰’来实现的，合法性的信仰是指存在与人们内心深处、能够说付人们服从而费反抗统治者的信仰体系，它为统治的正当性提供依据”。

[2]因此，这种合理合法的“法理性权力”构成了现代官僚体制的基础。

（二）背景分析1.经济背景：“官僚制实行的是一种客观化非人格化的管理，建立在高度合理的功能分化原则基础上，建立严格的管理权限和明确的管理职责”，[3]适应了资本主义经济机械化大生产的需要。

随着第二次工业革命的到来，垄断企业的组织规模不断扩大，对于组织之间的分工与协调提出了进一步的要求。

2.文化背景：“现代文化，尤其是它的技术和经济基础的独特性，需要的正是结果的这种‘可计算性’。

”[4]在韦伯看来，由于现代文化的复杂性以及专业化，因此组织需要“非人格化”管理，并且他认为人是“理性人”，对一切事务采取理性化、程序化的手段进行管控。

不仅如此，罗马法的理性形式以及它的理性精神的体现，为官僚制理论的提出起到了借鉴作用。

LegaI syg f em A nd Socj et yf叁塑!查塾金竺!兰!型!!i薹蚕圜豳篓澄圈中国古代官僚制度二重性研究郭秋菊摘要中国古代的官僚制度表现出与韦伯的理性官僚制理论设想所不同的二重性特质。

本文从中国古代官僚制度生成的思想基础着手，探溯其二重性产生的原因，并就古代官僚制度二重性对中国漫长封建社会造成的巨大影响进行归纳，总结出对今天政治体制完善和政治理念革新的借鉴意义。

关键词官僚制二重性历史变迁中图分类号：D69l文献标识码m文章编号：l009一0592(2010)l l-285-02一、二重性生成的思想基础中国官僚制度之性质与古典中国的哲学精神关联密切。

冯友兰曾称古典中国的哲学具有“最理想主义，同时又是最现实主义”o的品格。

这种品格的生成，须追溯到中国哲学形成之初。

-(一)两大基本元素中国哲学的发展，有着一条基本的线索，即理与利两大基本元素相互斗争、交融。

这与中国哲学生成的地理、经济因素均有着重要关联。

1．理：先天秩序中国古典哲学中，几乎各家的学说都承认有一个根本的“理”的存在，从而主张循道而治，即依据先天的理来建立后天的制度。

产生这一思想元素的根源，在于中国作为农本社会，自然规律的演变对于农业活动有巨大的影响，对于思想未开蒙的夏商西周三代尤是如此。

因此，上古设官制遵循天道，如传说三皇五帝之世以龙、火、云、鸟纪官，而《周礼》的“六官”体系更是以“天地春夏秋冬”为名，这说明早在三代便已经在行政领域不同程度地出现了科层制的雏形。

所以到春秋战国，诸子描绘各自理想中的社会形态时，莫不以三代为典范，在不同程度上将“理”这一元素吸纳入自己的思想体系。

而这一元素决定了历代政治制度中理性构建的一面。

2．利：经验效率农业社会的长期劳作，使得经验的作用得到格外的重视。

此后各家学派虽然观点各异，一个共同特点却是“尚农”。

儒家提倡“耕读传家”，法家首重耕战之术，道家所向往的“甘其食，美其服，安其居，乐其俗，邻国相望，鸡犬之声相闻，民至老死不相往来响，也是脱胎于田园生活。

一、两种官僚制比较的必要性与理论基础对当代中国官僚制的理解，构成了实现官僚制现代化的知识前见。

单纯的以中国传统官僚制或近代西方理性官僚制进行简单的类比，容易陷入理想化的学术图景，与现实相背离，或失之泛泛，难以深入。

究其根源，自通海以来，与中国传统文化相适应的政治架构遭遇了知识论（epistemological crisis）的危机，a由西方传入的现代性的政治系统在质疑、斗争、反复、接受的过程中成为中国政治现代性变革的方向。

自晚清官制改革以来，一个以西方为蓝本的现代化官僚体制不断地调试与发展，过程十分艰辛。

然而一个无法回避的事实是，自秦统一中国开始，中国在自身的历史发展过程中也形成了一套较为完善的官僚体制，前后历时近两千年，到清代臻至极致，成为中国政治文化中的一个独特现象。

因此，可以说，中国当代官僚制是在这样一个前现代与现代性叠交，传统与现代、中与西混合、杂糅的社会背景下产生的。

这种复杂而独特的背景注定了上述单纯的类比难以奏效。

理解中国当代官僚制，通过比较研究的方法或许更加有效。

事实上，德国学者马克斯·韦伯在其支配社会学中首次提出“官僚制”（Beamtentum）b 这一文化现象，并从外在的历史比较中将近代西方官僚制作为最为理性化的支配*本文系国家社科基金青年项目“英美法在中国近代的输入与影响研究”（15CFX013）的阶段性成果。

作者简介 王世柱，中南财经政法大学法律文化研究院研究员（湖北 武汉，430073）。

a 石元康：《从中国文化到现代性：典范转移？》，北京：生活·读书·新知三联书店，2000年，第16-20页。

b 韦伯运用比较历史社会学的方法分析、提炼出了一套官僚制理论，在韦伯的官僚制理论体系中中国古代官僚制是典型的“传统官僚制”（韦伯原文中称之为“家产制官僚”，是“传统官僚制”的一个亚型，为方便论述与理解，本文采用更上位概念“传统官僚制”）。

正如韦伯《学术与政治》中所言：“学术作为一种志业应具有‘价值中立’的责任伦理”。