第七讲 电子政务外包

电子政务外包的模式与问题摘要：电子政务外包是政府信息化建设的一种有效手段。

政府需要选择正确的外包方式和有效掌控外包过程。

本文阐述了电子政务外包中的三种模式和电子政务外包实施中遇到的问题。

关键字：电子政务外包模式问题电子政务外包,既是政府服务外包的一种，也是IT外包的一种。

按照国家行政学院电子政务研究中心提出的对电子政务概念的理解，宽泛意义上的电子政务应该是指电子政务系统的使用者和建设者非同一主体的建设模式。

目前，不少IT企业已经与各级地方政府部门展开密切合作，电子政务外包进入了中国市场的视野。

那么，在政府信息化的进程中，为何要选取外包作为其具体的实现途径呢？国家信息化专家咨询委员会常务副主任周宏仁认为，外包的核心就是“做自己最擅长的事情，其余的交给别人做”。

政府部门的核心业务是政务，政府不可能也没必要完全依靠自己的力量进行电子政务系统的开发、建设和维护，这些工作可以通过引入外包机制来完成。

同时，政府也颁布了一系列政策，鼓励电子政务外包。

2002年，中央办公厅发布的17号文件明确指出要逐步推进系统建设、运行维护的外包和托管模式，由此推动我国电子政务服务外包实践的发展。

2006年公布的《2006--2020年国家信息化发展战略》提出要创新电子政务建设的模式，提高电子政务建设和运行维护的专业化、社会化服务水平。

外包就属于电子政务建设模式的创新内容之一。

近年来，我国电子政务取得了突飞猛进的发展，电子政务从以基础建设、系统建设为主，进入到以应用为主的阶段。

由于政府职能的特殊性，政府与企业相比更加关注业务外包后的安全保密性。

哪些服务可以外包，哪些服务需要自行建设，这是政府部门在决策阶段必须考虑的一个问题。

除此之外，良好的厂商资源、优质的售后服务、低廉的产品价格均为左右外包选择的重要因素。

根据外包的运作模式，我国电子政务外包大致可以分为流程式外包、混合式外包和创新式外包三种模式。

1、流程式外包流程式外包即政府将某些业务流程交由专业机构处理，政府部门负责外包合同的监管并承担电子政务建设和管理的最终责任的外包形式。

电子政务系统、视频会议系统项目实行外包的方案一个优秀的电子政务信息系统和远程视频会议系统是优化党政机构业务流程和提升党政部门管理模式的复杂的系统工程。

它的实施需要大量的专业知识，主要包括软件信息技术、行政管理专业经验，以及党政机构工作常识。

其中软件信息技术包括软件、硬件、网络、IT项目管理等诸多复杂的专业知识。

这些专业知识对于以党政机关信息化管理为核心的信息化部门来说，技术条件要求很高，投入研发资金庞大。

党政机关电子政务信息系统和远程视频会议系统因使用范围及对象不同，所以，信息安全一直以来都是党政机关电子政务信息系统和远程视频会议系统发展的重中之重。

为了保障信息安全，一般情况下，党政机关在开发与管理电子政务信息系统和远程视频会议系统中，普遍采取的方式都是自主研发、自主管理。

因其研发过程中技术要求太高，使用资金庞大，所以，导致了硬件投入不足、软件开发缓慢，更新频繁、资源浪费过大的问题存在。

为进一步提高党政机关电子政务信息系统和远程视频会议系统发展速度，在保障信息安全的基础上，做到尽可能少花钱、多办事、资源共享、提速发展。

电子政务信息系统和远程视频会议系统实行外包将会是一条有效的解决途径。

现就电子政务系统、视频会议系统项目实施外包提出以下方案：一、电子政务系统和视频会议系统项目实施外包的必要性电子政务信息系统和远程视频会议系统包含软件信息技术、行政管理专业经验以及党政机构工作常识三大部分。

作为软件信息技术这一部分，因并不涉及信息安全的核心内容，并且其研发资金耗用量大，安装调试难度较大，技术要求高，信息化部门策划、开发高效的电子政务整合系统和远程视频会议系统的任务巨大。

所以，在日常管理工作中占用了过多的党政机关管理人员的精力。

如果将软件信息技术研发管理这一部分划出实行外包，交由专业软件研发管理机构运作，可以让党政机关信息机构管理人员从繁锁复杂的信息技术管理中解放出来，用更多的精力投入到信息行政管理中去。

电子政务外包，又称政府IT服务外包（IT Outsourcing Managed Service in government）它既是政府服务外包的一种，也是IT外包的一种。

通常所说的电子政务外包概念是从信息技术外包引申而来。

所谓信息技术外包（或称IT外包）是指一个部门或企业的信息系统的日常运行维护等工作部分或全部委托给专业公司，由他们组织专业技术队伍完成。

而电子政务外包，即政府在政务信息化过程中，将电子政务项目建设、日常运行维护以及相关服务等工作，部分或全部委托给专业的IT外包服务提供商完成的一种管理运行模式。

电子政务建设是一项庞大的系统工程，由政府独立承担，是不科学、也是不现实的。

国内外的实践表明，引入外包机制发展电子政务，不仅能够提高电子政务建设和运行维护的质量，还可以节约资金，精简人员，提高服务效率与效能。

根据市场权威分析机构Gartner的报告，大于60%的政府机构需要两家或更多的外部服务提供商来协助达成其电子政务目标。

“政府正在逐步放弃其非核心业务。

技术对实现政府目标是很重要的，但不是政府的核心能力。

”“利用内部IT 资源实现政府职能的趋势越来越强，转向外部技术资源的需求越来越大，从长远来看，外包IT服务将是政府部门的大势所趋。

”在许多国家，电子政务外包都已进入相对成熟的发展期，我国在这方面的起步较晚，目前还处于实践阶段。

一、电子政务外包的迅猛发展在美国，联邦政府、各州政府和市政府都大力推动部门内IT服务外包。

教育部的IT系统从1993年开始外包给ACS公司；海军舰队兵团内联网项目以8.8亿美元外包给EDS集团；运输安全局把1亿美元的IT可管理的服务外包给了UNISYS集团。

统计资料显示，美国联邦政府电子政务外包费用正在以年均18%的速度增长。

在英国国内，收入局通过与EDS公司建立战略合作伙伴关系，合作开发出开放系统，使得过去分割的个人平台被开放系统所取代；而且还适应电子商务的发展热潮，合作开发出基于INTERNE的税务应用。

浅谈电子政务外包的模式(1) 从实际状况上来看，电子政务毕竟是一个非常专业的领域，一个政府部门无论从职能还是体制上，都不可能单独培养一个队伍来进行电子政务系统的开发和维护。

相反，外包后的政府可以把更多的精力放到“政务”上，这也是电子政务建设能够取得预期效果的重要一环。

在经历一段时间颇有炒作意味的喧闹之后，电子政务工作正逐步走向理性和成熟。

全国各地大胆开拓，创造了不少很有参照价值的工作方式和运作模式。

其中，政府在电子政务建设中不要大包大揽，而是充分依托社会力量，采取外包的方式强化政企共同参与正越来越多地被电子政务建设者所接受。

合理性的分析从公共管理的角度来讲，电子政务是一项面向社会、造福社会的系统工程，是一种公共责任，理应动员全社会力量来共同完成。

具体来说，近几十年来信息技术的发展日新月异，新技术、新产品、新方案层出不穷，而大部分政府部门又缺乏精通信息技术的专业人员和信息系统建设的实践经验，有些时候显得无所适从。

随着电子政务建设的深入开展，系统建设规模更大、范围更广、技术更新，对工作人员的要求也从仅要求技术背景向既懂技术又懂管理的复合型人才过渡，相应的政府部门更显得难以判断和选择，造成了很多问题。

采取外包的设想电子政务建设应充分发挥市场作用，既实现政府管理水平的跨越式发展，又带动产业，发挥市场对资源的高效配置作用。

大力推行市场化，实现不同角色的精确定位：出资方角色应通过招标确定，赋予特许经营或优惠政策；系统集成方、运行维护方、监理方三个角色应通过公开招投标参与系统建设；政府是制定标准、支付运行维护费或使用费的使用方角色、进行监管的监管方角色。

政府部门最好不承担出资和建设运维等角色，为了有效制衡，出资人和系统承建者最好是不同主体。

新建系统应优先选择企业出资建设方式，提高效率，保证质量。

应注意的问题构建“政府搭台企业唱戏”的局面，首先要求政府理清思路，明白电子政务的发展方向以及一步一步的战略部署，否则在和企业的合作中只能跟着企业的思维方式去行动，把网络建设起来，把软件买走，能不能用得上、用得好则是这以后的事情，企业这么做是符合经济学原理的，经营行为最终是为了赚取最大的利润，而政府必须在其中起到掌舵者和导航仪的作用，也只有这样才能真正赢得企业的尊重。

中国电子政务运维与外包的现状、问题及对策建议在党中央、国务院的正确领导下，我国主要地区电子政务建设正在从覆盖政府业务阶段向与政府业务融合、全面支撑服务型政府建设阶段过渡。

到目前为止，主要地区政府部门的核心业务系统均已进入应用维护阶段，城市管理和公共服务对信息化的依存度大幅增加，公众对政府信息服务的需求日趋迫切。

我国已经承办和即将承办的奥运会、亚运会和世博会等一系列国际性会议活动，对城市管理和公共服务提出了更高要求，电子政务应用运维管理工作遇到前所未有的新情况和新挑战，沿用建设方式的管理思路与目前发展阶段不相适应，粗放型的运维及外包管理与政府业务风险防范的要求不相适应。

为此，受相关政府部门委托，北京大学数字中国研究院联合ITGov中国IT治理研究中心等机构，选取有代表性的若干样本城市，对电子政务运维管理和外包情况进行了深入的调研，在现状总结和问题分析的基础上，提出有针对性的对策建议。

（以下为报告摘要）电子政务运维与外包现状及存在问题分析一、运维现状（一）我国电子政务发展正处在由建设向运维转型的时期。

我国主要地区已经基本完成电子政务内外网建设、政府门户网站建设和主要应用系统的开发。

从资金投入来看，也已进入建设转运维阶段。

以某副省级城市为例，2001年到2010年，建设资金与运行维护资金都呈上升趋势，但从2007年开始，运行维护资金呈现加速上扬态势（见图1、图2），但是与此同时，运行维护资金相对于建设资金的比重却呈现下降的趋势，说明建设资金与运维资金比例失调，这迫切要求电子政务的运维规划和管理必须更科学，从而提升运维绩效。

图1 建设资金与运维资金时间序列图图2 运维资金相对建设资金的比重时间序列图（二）电子政务运维以系统、网络运维管理为主。

电子政务的运维管理主要分为三个阶段：一是硬件为主的设备维护管理阶段，二是系统和技术管理为主的系统、网络运维管理阶段，三是满足服务型政府需要为主的服务管理阶段，前两阶段是面向信息技术与设备的，第三阶段是以电子政务推动政府公共服务与社会管理水平为主。

政府外包之IT外包政府服务外包就是通过政府把机关的后勤性服务，行政工作相关的技术服务，为企业、市民、各类市场组织和社会组织提供的公共性服务等，以政府机关或部门作为发包方，明确条件资质的准入制度，按照一定程序公开择优承包的方式，通过签订报酬与服务数量、质量、效率相挂钩且与规范考核评价结果相联系的合同办法，承包给有关市场主体（社会组织主体）的民事行为。

鼎韬认为，在“服务型政府”目标的指导下，政府将更多地通过外包方式购买社会组织的公共服务，真正从管理走向服务。

政府公共服务外包要建立一视同仁的准入制度，公开择优采购承包制度，规范的合同制度，标准化、科学化的评价考核制度和动态的激励机制，以及相应的政策体系。

随着政府对信息化建设投入的不断加大，信息化建设采购成为政府采购的重要部分。

由于信息系统比较复杂，政府部门很难也没有必要自身储备太多的专业人员来维护，因此，将信息系统的维护、服务等工作外包给专业公司，是政府部门现实的选择。

IT外包是指政府部门以合同的方式委托信息技术服务商提供部分或全部的信息功能。

常见的IT外包涉及信息技术设备的引进和维护、通信网络的管理、数据中心的运作、信息系统的开发和维护、备份和数据恢复、信息技术培训等。

依照被委托的系统的不同档次，IT系统外包又能够分为IT基本架构外包(IT Infrastructure Outsourcing)和使用系统外包(Application System Outsourcing)。

在政府外包中，经常将IT外包又称作电子政务外包（IT Outsourcing Managed Service in government）。

通常所说的电子政务外包概念是从信息技术外包引申而来，就是指政府部门信息技术的外包服务。

从外包的内容来看，主要有以下几种：1. IT资源整体外包：为政府部门提供全套的IT系统规划、采购、实施、运维、咨询和培训等整体服务。

2.单项IT技术外包：政府有选择地把某些IT问题，如网络建设、硬件设备维护、单项软件开发等外包给专业公司去做。

公共093陈倩郭慧娴袁万莉徐思思电子政务外包的概念电子政务外包，它既是政府服务外包的一种，也是IT外包的一种。

通常所说的电子政务外包概念是从信息技术外包引申而来。

所谓信息技术外包（或称IT外包）是指一个部门或企业的信息系统的日常运行维护等工作部分或全部委托给专业公司，由他们组织专业技术队伍完成。

而电子政务外包，即政府在政务信息化过程中，将电子政务项目建设、日常运行维护以及相关服务等工作，部分或全部委托给专业的IT外包服务提供商完成的一种管理运行模式。

国外电子政务外包的发展状况#新加坡政府就特别强调政府部门与私营企业的紧密伙伴关系，并由此扶持了IT服务企业的发展；#墨西哥政府通过建立政府部门与私营电讯企业的战略伙伴关系来解决电子政务建设中政府联网问题；南非的电子税务系统就是由南非政府的税务总局与私营企业合资建设的。

#在这方面，美国更为典型。

美国联邦政府教育部的IT系统从1993年开始外包给ACS公司，ACS公司同时为教育部门的基于互联网的学生贷款服务系统提供服务和支持。

2001年，美国运输安全局(TSA)把1亿美元的IT可管理的服务外包给了UNISYS集团。

目前，UNISYS已承接了20个州政府机构的数据中心。

我国电子政务外包的情况目前，国家发改委、商务部、中国证监会等中央部委已经部分或全部将其IT业务外包给专业公司运营和管理。

不少IT企业已经开始与各级地方政府部门展开密切合作。

*北京市政府以“统筹负责制”的方式交给首都信息发展股份有限公司来建设首都公共网络平台，首信公司负责网络运营及一些应用系统开发。

*青海省劳动与社会保障厅的青海劳动保障信息网项目也采用了国际通行的外包模式，由国内知名IT企业一揽子承包一。

*2001～2002年香港特别行政区政府实现了81％的资讯科技项目成功外包，约值港币12．3亿元，占港府资讯科技工程总开支的84％，先后外包了“生活易”公共服务电子化计划、政府电子采购服务、电脑化社会保障服务、土地注册服务、“香港教育城”计划等重大特区政府资讯科技开发营运项目。

我国电子政务服务外包模式比较导读：本文初步提出外包服务的分析框架，并结合一些政府部门的外包实践，采用流程式外包、混合式外包、创新式外包这三种模式来介绍电子政务服务外包，最后对这三种模式进行了比较分析。

关键字：电子政务外包模式当前，学术界对电子政务服务外包模式的研究基本上停留于IT服务外包层面②，缺乏基于电子政务的分析框架，模式研究跟政府管理存在脱节的现象。

全国各地政府部门近年来在电子政务服务外包方面大胆创新，积累了一些经验，亟需理论上加以阐述。

电子政务服务外包，指政府部门将其信息化规划、建设、监理、运维和信息资源管理、业务管理等工作中过去自建或者自管的内容通过市场化机制或授权委托交给专业机构来完成，主要包括技术咨询、系统建设及运维、数据传输、数据采集加工、设备托管、数据备份、业务执行、项目筹资等内容。

本文在外包服务分析框架的指导下，结合政府部门的外包实践介绍电子政务服务中存在的流程式外包、混合式外包、创新式外包，并对这三种模式进行了比较分析。

一、外包分析框架分析电子政务服务外包之前，需要区分自建自管、政府采购和外包。

自建自管就是政府自行投资、自行建设和自我管理电子政务业务系统和基础设施一种传统服务模式，系统的产权属于建设单位——政府部门门。

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为；政府采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和其他方式。

外包只是通过政府采购或者其他方式将业务系统的筹资、建设、管理和信息资源管理、业务管理的某些环节交由社会机构来负责，系统的产权在政府部门和社会机构之间可能发生转移。

自建自管也不完全是由政府部门或其下属单位亲自建设和管理，也可以通过政府采购的方式委托给社会机构来建设和管理，但是政府部门仍然承担建设和管理的最终责任。

政府采购只是自建自管和外包的商业方式之一。

⏹政府网建外包政府网建外包应是电子政务外包的一种。

电子政务外包，又称为政府IT服务外包(IT Out sourcing Managed Service in government)，它既是政务服务外包的一种，也是IT外包的一种。

通常所说的电子政务外包概念是从信息技术外包引申而来的。

上面已经对信息技术外包的概念做了详细的说明，所以电子政务外包就是指政府在政务信息化过程中，将电子政务项目建设、日常运行维护以及相关服务等工作，部分或全部委托给专业的IT外包服务提供商完成的一种管理运行模式。

简言之，电子政务外包就是指电子政务系统的使用者和建设者非同一主体的建设模式，是电子政务外包而非政务的外包，是政务实行电子化所需要的网络平台的开发、建设和运营的外包。

主要有以下三种外包方式：①IT资源整体外包，为政府提供全套的IT系统规划、采购、实施、运维、咨询和培训等整体服务。

②IT技术外包，如果某政府部门只有少量的专业技术人员，难以应付日常的各种繁杂事务，就可以选择把某些IT问题，如网络建设、硬件设备维护、单项软件开发等外包给专业的公司去做。

③维护外包，对于政府部门已经建好的业务系统，内部维护人员无法应付众多系统的维护，就可以把维护服务外包出去，以享受专业技术力量的服务，从而保障已经建立的系统正常运行。

支持方：通过对我国各级政府网站的调查可以看出,有很多网站无论是在内容设计方面、服务方式方面,还是在信息公开方式等方面,仍然没有摆脱以政府为中心的建设模式。

要改变传统的管理方式和思维方式,要结合政府管理创新和服务型政府设的要求,结合国际先进网站的建设经验,要牢牢树立起以用户为中心的建设理念,要以方便企业、方便公众获取信息、接受服务为出发点,明确自身的义务主体角色,以全心全意为权利主体服务为宗旨,迅速改进网站建设工作2009 年9 月，财政部、科技部等九个部门联合发布《关于鼓励政府和企业发包促进中国服务外包产业发展的指导意见》，明确表示鼓励政府通过购买服务等方式，将数据处理等不涉及秘密的业务外包给专业公司。