第十二节 规章性文书

第十二节规章性文书
一、规章性文书的界定
规章性文书是各级党政机关、团体、企事业单位根据职责权限制定，以条文形式出现，在一定范围内执行的具有法规约束性的公务文书。

包括条例、章程、规定、制度、规则、办法、细则、守则、公约等等。

规章性文书具有以下特点：
一是内容系统可行。

它是有关方针政策的具体化，是为解决实际问题，规范人们思想、行动而制定的，所以它既体现方针、政策的权威性，又要符合本部门、本单位的实际情况，切实可行，同时要依据时间的推移、情况的变化不断修改、补充、完善，保持其系统性和连续性。

二是行政威力较强。

规章性文书兼具法规性文书和事务文书的性质，在它的生命周期内，行政威力较强，一旦付诸实施，就要求有关组织和人员严格遵守执行。

三是条理清晰具体。

这类文书一般采用先总后分的结构方式来表述，按则、章、条、
款、目的基本框架分条列项，层次清晰，条理井然。

四是表达形式单一。

规章性文书基本采用说明的表达方式，用语准确、严密，明确回答遵循什么和如何遵循、执行的问题。

二、规章性文书的“三则式”结构
“三则式，结构是规章性文书的基本模式，包括总则、分则、附。

总则也叫总纲，是正文的开端，主要写清制文缘由、依据、背景、目的、实施部门、适用范围等。

这些内容在大型文件中可在总则之下，分章列条，在小型文件中可直接列条分述或融于首条。

同时，上述内容有的文件须写全，有的则只需列出有关内容即可。

(二)分则
分则是正文的主体，说明基本内容、具体事项、条规、办法、措施、要求等等。

因涉及面广，内容多，一般均采用分章立题或者分条来写。

(三)附则
是规章性文书的结尾，主要是对分则的补充，例如实施日期、解释、修改权限、与有关法规的关系及如发生抵触的处理办法等。

需要说明的是，规章性文书的“三则式”写法，在较大型文件(如章程、条例、办法等)中体现明显。

例如《中华人民共和国海关稽查条例》(国务院1997年1月3日发布)，就是典型的“一题三则分章列条式”写法。

一题即条例标题，由发布事由和文种构成，题下括号内注明发布机关和日期。

三则分章列条即总则、分则、附则，共分6章33条。

其第一章为总则，用第l条写明制定本条例的依据和目的，用2，3，4条阐述海关稽查的管辖范围、实施范围和对海关工作人员的要求。

第二至第五章为分则，从第5至31条写出条例主体内容，规定了海关稽查的管理、实施、处理、法律责任等具体事项，是完成总则中提出的目的要求的具体措施。

第六章为条例附则，即最后两条说明条例的组织实施部门和条例实施日期。

而另一种情况是，有些规章性文书表面形式看并未明显地分则立章分条，但实质是运用了“暗三则式”写法。

例如某些制度、规定、公约、守则等等，开头往往有简短的前言写清制文目的，相当于总则；然后再分条写出具体内容、要求等，相当于分则；最后写明执行日期或执行要求，相当于附则。

三、常用规章性文书的写作
(一)条例
条例是依据法律、法规制度，对某一方面工作或活动做出系统的、全面的原则性规定，是对某一法律、法令、政策的具体化或辅助性规定。

制定机关级别高，政策性强，约束力强，常常列出奖罚的具体条款，以突出其强制性。

条例的基本格式由标题、签署、正文构成。

条例标题可以由法定作者加事由加文种构成。

如《中华人民共和国海关稽查条例》(国务院1997年1月3日发布)。

另一种为简化型标题，由发文事由加文种构成，如《教师资格条例》(国务院令第188号发布1995
年12月12日起施行)。

签署应放在标题之下的括号内，一般写明发布或批准的机关、日期以及公布、施行的日期。

正文包括总则(开头)、分则(主体)、附则(结尾)。

总则(开头)说明制文意图、依据，常用“为了……特制定本条例”的过渡句，自然导入下文；分则(主体)是对有关工作或活动做出原则性的条规，写明应该如何，不应该如何；附则(结尾)是对主体的补充、延伸，写明实施要求、生效日期、解释权限、修改权和原有关文件的关系及其他有关未尽事宜。

(二)规定
规定是对某方面工作或公务活动制定的具有约束力的行为规范。

它的适用范围比条例小，内容比条例具体，更接近实际工作，制发机关的面比较宽，任何机关、团体、单位均可根据自己的职权范围制发相应的规定。

规定的基本格式包括标题、签署、正文。

规定的标题可以是全项式公文标题，即发文机关加事由加文种，如《××县人民政府关于公车使用的规定》(x政字[2001]28号)；也可以省略发文机关，如《关于差旅费报销的规定》(×财字[2001]19号)签署同条例的签署。

正文写法常用“暗三则式”，即写清缘由(类似总则)，再分条列款，逐一写明具体规定(相当于分则)，最后写清执行日期或其他未尽事宜(相当于附则)。

另一种写法是将上述内容“条贯到底”，从第一条直写到最后一条。

(三)办法
办法是对某项工作或公务活动做出的，具体参照办理的文书。

它的针对对象是“某一项”，而不像条例、规定是针对“某方面”；它所提出的内容更加具体，它常常是某一法规、某一条例或规定的具体化。

例如《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》就是对《中华人民共和国学位条例》的具体化，其产生程序是先有《条例》，后有《办法》。

当然，也有的办法是对某项工作直接做出具体
的规范，如《国家行政机关公文处理办法》。

办法一般由标题、签署、正文构成。

同规定相似，常用三则式(或暗三则式)拟写。

(四)章程
章程是对某一政党、组织、社团等的性质、宗旨、组织机构、成员的权利、义务、活动规则等做出的规定。

如党章、团章、××协会章程等。

章程是一个组织、团体的组织纲领、行动指南，须经相关组织的代表大会通过。

一般企事业单位、行政机关不制定章程。

章程的基本结构包括标题、通过的会议名称及通过时间、正文三部分。

标题由组织名称加文种(章程)组成。

如《中国共产党章程》、《中国共产主义青年团章程》、《中国作家协会章程》等。

通过的会议名称及通过时间置于标题之下，用括号注明。

如(2001年12月4日中国写作学会高师写作研究中心第三次代表大会通过)。

章程正文是典型的三则式写法。

总则说明组织、团体的名称、宗旨、性质、任务等，
不必交代制定章程的背景、依据、缘由；分则主心。

要说明该组织的员、机构设置、各机构的职责、成员的权利、义务、纪律、活动经费、方式等；附则说明施行日期、要求、修改或解释权限以及其他需要说明的事项。

可以分章列条，也可以列条不分章。

(五)制度
制度是指党政机关、社会团体、企事业单位制定，要求本单位成员共同遵守的，以条文形式表达的行为规则。

它具有指导性、约束性、稳定性、明确性的特点。

内容复杂的制度，采用三则式结构，写法同章程相似。

内容简单的制度正文，只需按一般逻辑顺序，把相关内容以条文形式列出即可。

【习题】
一、名词解释
条例规定章程制度
二、思考题：
1、规章性文书的三则式结构。

2、规章性文书的含义、特点及作用。