第二章 公共政策与政策工具

第二章公共政策与政策工具第一部分内容讲解第一节公共政策的含义、类型与功能1、公共政策的定义及含义（1）著名学者对公共政策概念的不同界定---艾斯顿：公共政策是政府机构与周围环境之间的关系；---戴伊：公共政策是一个政府选择要做的任何事或者它选择不去做的事情；---安德森：由政府机关和政府官员所制定的政策；---拉斯韦尔：公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划；---伊斯顿：公共政策是对一个社会进行的权威性的价值分配（侧重于政策主体：艾斯顿、戴伊、安德森；侧重于政策方案：拉斯韦尔；侧重于政策结果：伊斯顿）（2）公共政策概念的定义P119公共政策：是公共权力机关为了解决公共问题、实现公共目标和公共利益，而经过政治过程制定、选择的方案。

△（3）公共政策的内涵---公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态；---公共政策是由公共权力机关制定，因此具有强制性和权威性；---公共政策是经过政治过程而拟定方案、优化方案、最后选择方案的结果；---公共政策的三大要素是：公共问题、公共目标和公共利益；---公共政策的实质是对价值进行的权威性的分配；---公共政策有积极形式和消极形式。

△2、公共政策产生的初始条件（2010.4单选）P120---公共问题的形成---公共决策机关的产生---公共强制机构的出现提醒：注意“公共政策产生的三要素”与“公共政策学的三要素”的区分。

（公共政策学的三要素：研究对象、研究方法、概念体系）3、从内容特征划分的政策类型 P122-P132（1）根据政策体系中政策间是否存在涵盖和衍生关系，划分为：元政策、基本政策、部门政策---元政策：又叫总政策、总路线、总方针，在政策体系中具有统摄性，指导、规范其他各项政策。

因此，元政策是关于政策的政策。

---基本政策：针对某一社会领域或社会生活的某个方面而制定，在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策。

---部门政策：又称具体政策，是在某个特定部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则。

三者关系：元政策、基本政策、部门政策间具有涵盖和衍生关系。

元政策指导规范基本政策和部门政策，基本政策对部门政策起着全局性作用，部门政策具有具体性是对元政策和基本政策的具体化。

此外，元政策、基本政策、部门政策之间的划分具有相对性。

（2）根据政策体系中各政策的时间效力和空间效力，可以划分为：战略（又称宏观决策）、策略、战术（又称微观决策）（3）根据政策内容的社会领域，可以划分为：---政治政策。

其核心价值是：获取、巩固与增进国家权力和维护统治阶级的利益；---经济政策。

其核心价值是：获取最佳社会经济效益；---社会政策。

其核心价值是：力求实现社会正义、社会公正、社会协调、社会稳定；---教育、科技、文化政策（4）程序性政策与非程序性政策：根据政策制定时有无现成的规范和原则可遵循。

（2012.4单选）程序性政策也叫“例行政策”、“常规政策”、“重复性政策”。

（5）实质性政策与程序性政策：根据政策是否改变客观对象。

（安德森）（6）物质性（或实质性）政策与符号性（象征性）政策：根据政策效果划分。

（安德森）（7）分配性政策、再分配性政策、调节性政策、自我调节性政策：根据政策协调社会生活的方式划分。

（安德森）（8）零和博弈政策与非零和博弈政策：根据政策结果是双赢还是一方所得为他方所失。

（9）初始政策与反馈政策：根据政策是初始制定还是对已有政策的调整为标准划分。

（10）确定型政策、不确定型政策、风险型政策与竞争型政策。

（11）鼓励性政策与限制性政策：根据政策制定者对政策对象行为选择的范围大小划分。

（12）积极性政策与消极性政策：根据政策主体是否行为划分。

（13）能动型政策与被动型政策：根据政策主体是通过预测提前制定政策还是问题已然存在甚至很严重时再制定政策。

△4、从形式特征划分的政策类型 P133（1）依照横向形式特征划分的政策类型简答、选择---立法决策：〇中国的人大决策：宪法、基本法律、其他法律、人大决定〇美国的国会决策：美国公共政策的基本形式是国会立法---国家元首决策：美国总统是最强有力的直接决策者，表现为：立法建议、立法否决、委托立法、外交决策、防务决策（2011.4多选）P136 ---行政决策：〇中国的行政决策：行政法规（以总理令的形式发布）；行政措施、决定、命令；部门规章（注：说法欠妥）（2011.7多选）P137 〇美国的行政决策：美国联邦行政机构的决策有：对国会立法和总统决策的解释；制定规章条例；行政裁决---司法决策：〇中国的司法决策：中国的司法决策产生于最高司法机关的司法解释（在当代中国，对宪法和法律的解释权归全国人大常委会）〇美国的司法决策：美国最高法院是公共政策的直接制定者，其司法决策形式有：司法审查；推翻先前的司法裁决；司法命令（200804多选）---执政党政策：执政党的政策除了以中国的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策。

（2）依照纵向形式特征划分的政策类型 P143---单一制国家：在单一制国家结构下，中央政策对地方政策起着直接规范和限制作用，地方政策是根据中央政策因地制宜加以贯彻和执行而制定。

因此，地域性是地方政策、基本政策与中央政策的根本区别。

（根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央。

）---联邦制国家：在联邦制国家结构下，国家被分为联邦政府（或中央政府）、州政府、地方政府三个层级。

联邦政府和州政府都可以在宪法规定的权力范围内单独地制定政策，地方政策服从州政策，中央政策对地方政策一般不干预，而是起指导作用。

（州政策与地方政策之间存在着决定于被决定、服从于被服从的关系。

）5、政策与法 P147-P149（1）政策与法的相同点---在法治国家，公共政策的制定必须经过合法化环节，从而使政策获得法的形态，具有合法性；---法和政策都是调整人的行为或社会关系的准则、标准；---在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序。

（2）政策与法的不同---获得法的形态的公共政策与法的不同〇侧重不同：政策侧重按照一定规则进行价值分配和资源配置；法侧重纠察、校正价值分配和资源配置中有关方违背既定规则的行为；〇执行的主动性不同：政策执行具有主动性，除了刑事诉讼和违宪审查，司法一般实行“不告不理”原则；〇对权利、义务的统一性不同：法对其对象一般是规定权利与义务的统一。

而政策对政策对象的权利与义务有时并不对称；〇对实质与形式的要求不同：法的适用要求形式与实质的统一，而政策执行强调实质重于形式；〇强制性程度不同：法的强制性重于政策的强制性；〇对稳定性程度的要求不同：法的稳定性要强于政策；〇干预范围不同：政策的干预范围更大。

---未获得法的形态的公共政策与法的不同未获得法的形态的公共政策具有获得法的形态的公共政策的全部特质，但其文本不具有法的特质和规定。

（3）政策与法的关系 P150关系：政策是法的来源与动力（2011.4单选），对法的制定和执行具有方向性的指导作用；法为政策提供制定和执行保障，转化为法律的政策具有更强的稳定性。

★6、公共政策的基本功能（2011.4论述，2010.4多选）P152-P154 （1）管制功能所谓管制就是政策主体通过制定政策使政策对象不做什么来达到政策目的。

管制有积极性管制和消极性管制之分：积极性管制就是通过政策使政策对象不能、不敢做政策主体不愿意发生的行为；消极性管制就是对政策对象做出的行为进行处罚，使其以后不再发生。

（2）引导功能引导功能就是通过政策对政策对象的观念、行为以及事物发展进行引导。

其作用结果有正向引导和负向引导，如果政策根据事物发展规律进行引导，就会收到正向引导之效，反之就会是负向功能。

（3）调控功能 2011.7单选运用政策对社会公共事务中出现的各种社会矛盾进行调节和控制。

（4）分配功能公共政策的实质就是对社会价值和资源进行权威性的分配，一般来讲社会价值和资源分配易倾向于那些与政策主体偏好一致的政策对象。

第二节公共政策的本质与基本特征1、公共政策的本质 P154（论述、材料分析）（1）公共政策的认识论本质就是公共政策是理论与实践的中间环节。

体现在：---理论是政策的指导思想，政策是理论的具体化。

理论的内容影响或决定政策的内容，理论内容不同可能导致政策不同；理论的正确与否，决定政策的成败。

---政策是实践经验的提升并在实践中得到完善和发展。

（2）公共政策的社会本质是公共政策是公共性与偏好性的对立统一---公共政策是公共权力机关为着一定目标而进行的社会资源配置和社会价值的分配。

所谓一定目标是自利性、阶级性和公共性的混合物；社会资源的配置是指政策主体为实现一定政策目标而进行的人力、物力、财力资源的调配；所谓社会价值的分配是指生产资料、生活资料、权力、财富等在不同社会群体间的分布，一般情况下，政府倾向于把社会价值分配给与其价值取向一致的社会群体。

---公共政策的公共性体现为公共政策是公共权力机关为解决公共问题实现公共利益而制定的。

---公共政策的偏好性是指政策过程，即政策问题认定、政策方案制定、政策执行、政策评估以及政策调整与终结等每个环节在一定程度上均是政策主体基于一定偏好而做出的选择。

这种基于偏好的选择要受到政策主体价值观、自利以及不同利益诉求者力量大小的影响。

---公共政策的公共性与偏好性的对立统一体现为利益相关者之间的互动推动。

2、公共政策的基本特征 P166（1）公共政策具有政治性、权威性与强制性（2）公共政策是公共性与偏好性的对立统一（3）公共政策是应然与实然的统一（4）公共政策是回应性与普遍性的统一第三节政策工具1、政策工具的定义政策工具：为实现一定政策目标而采取的各种措施、策略、方法、机制、以及配置的人力、资金、资源等手段。

2、政策工具的类型P173（1）加拿大学者郝赖特和腊梅什依据政策工具的强制性程度划分为：自愿性工具、混合性工具、强制性工具（三分法）（2）艾尔莫尔把政策工具划分为：命令性、激励性、能力构建、系统变迁。

（四分法）3、政策工具类型划分的意义 P179意义：政策工具的分类是政策工具的比较、选择和配置的基础，科学的划分有助于政策主体准确地把握各种政策工具的特性，对政策工具做出恰当的选择和合理的配置，进而有效促进政策目标的实现。

第二部分本章的重点1、公共政策概念的定义及内涵2、公共政策产生的初始条件。

3、公共政策的本质4、公共政策的基本功能5、公共政策的基本特征6、元政策、基本政策与部门政策之间的关系。

7、公共政策的形式划分类型。

8、政策工具的定义、类型及其划分意义。

9、公共政策与法之间的关系。