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中国保监会、财政部关于印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》的通知文章属性•【制定机关】中国保险监督管理委员会(已撤销),财政部•【公布日期】2016.05.11•【文号】保监发〔2016〕39号•【施行日期】2016.05.11•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】保险正文中国保监会财政部关于印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》的通知保监发〔2016〕39号各保监局，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局，中国保险保障基金有限责任公司，中国保险信息技术管理有限责任公司，中国保险行业协会，各财产保险公司，各再保险公司：为贯彻落实十八届三中全会精神和《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号），保监会、财政部会同相关部门制定了《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，现予印发，请认真组织实施。
中国保监会财政部2016年5月11日建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案为贯彻落实十八届三中全会精神和《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号），保监会、财政部会同相关单位按照民生优先原则，选择地震灾害为主要灾因，以住宅这一城乡居民最重要的财产为保障对象，拟先行建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度，在《地震巨灾保险条例》（以下简称《条例》）出台前开展实践探索。
为保证制度顺利实施，制定本方案。
一、基本思路和实施原则（一）基本思路。
统筹考虑现实需要和长远规划，以地震巨灾保险为突破口，开发城乡居民住宅地震巨灾保险产品，成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体（以下简称住宅地震共同体），在全国范围内推动城乡居民住宅地震巨灾保险制度，尽早惠及民生。
（二）实施原则。
坚持“政府推动、市场运作、保障民生”的原则。
1.政府推动。
更好地发挥政府的作用，为地震巨灾保险制度的建立和稳定运行营造良好的制度环境、法律环境和政策环境。
建立我国巨灾保险制度探析许 准（辽宁大学经济学院，辽宁沈阳110116）收稿日期：5作者简介：许准，男，汉族，福建福州人，本科，辽宁大学。
一、我国巨灾风险概况巨灾风险具有与一般风险相同的客观性和不确定性的特点，但巨灾风险发生几率低，一旦发生，造成的损失巨大，这是巨灾风险最显著的特征。
一次巨灾的发生，往往造成成百上千亿财产损失和严重人员伤亡。
这样的特点，使得巨灾风险保险与一般风险保险相比，更加困难和复杂。
一般来说，只有经济发达和保险市场发育充分的国家，才能形成比较健全的巨灾保险制度，目前世界上只有美国、日本、英国、法国、新西兰等12个国家和地区建立了巨灾保险制度。
我国是世界上巨灾风险最密集的国家之一，我国巨灾风险的性质和特点有：灾害种类多，如气象灾害、海洋灾害、地质灾害等；发生频率高；损失严重，从横向比较来看，我国灾害造成的经济损失占国民生产总值的比例高于美国、日本等发达国家；地区差异大，不同地区经济发展水平差别大，防灾抗灾能力也相差甚远；自然灾害损失有上升趋势。
基于上述情况，建立我国巨灾保险制度显得日益迫切，而巨灾风险的界定也显得异常复杂。
对于“巨灾风险”的界定，国际上并没有统一明确的定义，各国基本上根据本国实际情况对其进行定义和划分。
我国社会总体安定，巨灾风险与西方发达国家有所不同，比如受外来大规模恐怖袭击的威胁相对较弱，因此，巨灾风险也可以主要从应对自然灾害的取向来界定。
二、当前我国巨灾风险补偿的制度性缺陷一般来说，对自然灾害所造成的损失的补偿方式主要有社会救济（包括国际援助）、财政补偿和保险补偿三种。
在我国，财政补偿和来自民间的资金占到了绝大部分，而保险补偿的贡献微乎其微。
以2008年汶川大地震为例，地震共造成直接经济损失达8451亿元，但获得来自保险业的赔付仅有18.06亿元，连损失的1%都达不到，远低于36%的全球商业保险业的平均水平。
这样畸形的比例出现在每一次的巨灾补偿和灾后重建工作中。
我国建立巨灾保险的建议巨灾一直威胁着人类的生存和发展，尽管人类的力量已经足够强大，但在巨灾面前还是显得不堪一击。
2008年震惊世界的“5·12”汶川大地震，使世人惊醒，在强大的自然力量下，生命在瞬间消逝，家园顷刻间化为废墟……，我们所能做的只是救助、捐款……，这也从一个侧面反映出我国巨灾保险的缺位。
如果灾难发生后有保险的赔偿和给付，那么将给人们的生产生活带来希望。
一、我国巨灾保险的现状几千年来，巨灾一直困扰着人类。
人们都说2008年是灾年，这并不为过。
西藏“314打砸抢”事件、四川“512汶川大地震”，紧接着是南方的暴雨、华北的旱灾，从天灾到人祸我们都经历了。
2009年伊始H1N1流感又威胁着人类的生命，传染的区域与疾病的危害不亚于2003年的非典，已对社会产生了广泛的影响。
到目前为止，我国尚没有一套完整的巨灾保险体系，保险公司也都将各种巨灾剔除在外。
据中国保险监管委员会的最新数字显示，到2008年底保险公司支付赔款47.6亿元，尽管保险业积极主动赔付，但赔偿金额尚不足损失总额的4％，低于全球平均水平36％。
汶川大地震一周年纪念日刚过，我国现在正在积极筹备建立巨灾保险，这是一个非常好的信号，但面临的挑战却是巨大的。
怎样才能建立起我国的巨灾风险分散体系呢?我们可以借鉴外国成功的经验，建立符合我国国情的巨灾保险制度。
二、国外成功的巨灾保险1．美国的洪水保险。
美国的洪水保险是在1968年建立的。
1968年美国国会通过了《全国洪水保险法》，并据此制定了《国家洪水保险计划》(简称NFIP)，建立了国家洪水保险基金。
美国的洪水保险有以下显著的特点：(1)国家建立，保险公司代售。
美国的国家洪水保险计划是由联邦政府管理和运作，是一种政府行为。
私营保险公司的参与仅仅是为政府具体操作。
保险公司主要是向洪泛区居民出售洪水保险，并在洪灾发生时及时办理有关赔偿手续和垫付赔偿资金。
(2)建立洪水风险图，以确定费率模式。
在中国建立巨灾保险制度
背景介绍
中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，全国各地都受到各种巨灾风险的威胁。
中国大部分人口都集中在东部和南部，这些地区每年都遭受洪水的侵袭，同时东南部沿海地区每年都受到台风的影响，而中国的西部和北部地区则处于地震多发地带。
近十年来，这些自然灾害平均每年造成的直接财产损失在1000亿元以上，而包括生产中断、救灾救济在内的经济损失就更为巨大。
中国的保险业和其他经济部门一样，正在经历高速增长。
从2001年以来，其年复合增长率为25%。
但是，财产保险市场的发展仍不充分。
2007年中国财产险保费收入约为2000亿元，而仅汶川地震的直接经济损失就很可能超过5000亿元。
据估计，中国只有不到5%的财产投了保，而且其中大多数是商业和工业财产，私人住宅投保自然灾害保险的据估计仅不到1%。
显然，中国目前的财产保险市场不能满足国民的巨灾风险保障需求。
而且，就当前的保险深度水平而言，中国保险市场还难以凭自身的力量发展出覆盖广泛的巨灾保险体系。
中国的巨灾保险目标
为了应对巨灾可能带来的巨大经济损失、不利的社会经济后果、以及财政风险，中国需要在政府的支持下建立一个国家巨灾保险体系，把灾害风险保险以及减灾和降低风险的努力结合起来。
这个体系可能有许多可选的模式，但是最终都应当实现下面这些目标：
1)向居民和中小企业提供负担得起的巨灾保险产品，降低自然灾害给他们带来的
经济风险；
2)通过给私人财产提供巨灾保险，由私人保险市场分担过去完全由政府承担的灾
后补偿责任，从而降低自然灾害给政府带来的财政风险；
3)通过基于风险设计的保险条款和与保险配合的灾害风险管理计划，鼓励居民和
中小企业积极采取减灾措施，提高居民房屋和中小企业建筑抵御自然灾害的能力；
4)为地方政府提供紧急灾后资金支持，用于救助受灾贫困人口和支持关键基础设
施的灾后重建;
除了实现以上这些目标外，建立这个体系客观上还可以帮助促进国内保险产业的发展。
中国巨灾保险政策
既然中国对于灾害保险的需求明显存在，而商业保险市场凭自身的能力不足以建立这样一个体系，中国政府可以考虑建立一个国家巨灾保险方案——中国巨灾保险共保基金。
建立这个共保基金的技术细节还需要根据中国的实际情况具体分析，但是现在可以先描绘出他的整体政策轮廓：
基本原则
1.中国巨灾保险共保基金将通过直接提供巨灾保险，或者作为强制性巨灾再保
公司，为所有私人住房所有者和中小企业提供针对主要自然灾害的保险，并收取保费。
这一类的模式已经在许多国家和地区实践并取得成功（如土耳其、美国加利福尼亚州、日本、新西兰、法国等）。
中国巨灾保险共保基金的建立原则包括：
1)巨灾共保基金应当是一个由独立的理事会管理的公共公司，理事会成员应
当具备金融保险领域的专业知识和经验，人员由来自政府部门、保险公司和学术界的代表和专家组成；
2)巨灾共保基金从市场融资并且应能实现商业可持续，共保基金的管理和决
策建立在健全的风险精算基础上，同时遵守政府的保险监管规定1；
3)巨灾保险制度的设计应有效促进个人和社区的事前风险管理和减灾投入；
4)根据国务院设定的时间表，有计划有步骤建设巨灾共保基金及相关的巨灾
保险制度。
具体方案
1.承保对象：巨灾保险体系覆盖所有登记住房所有权的房屋所有者和中小企
业，为了避免逆向选择问题，应当通过立法实行强制保险。
对于不执行强制保险的，应当有可操作的惩罚措施。
并且要确保在灾害发生后，不对遭受损失但是拒不参加巨灾保险的个人和企业进行赔付。
执行强制保险以及收取保费的最佳机制则需要进一步探讨。
2.覆盖的灾害种类：为了能尽快启动巨灾保险体系，最实际的是一开始仅包括
地震保险（包括由地震引发的山崩、海啸和火灾）。
洪水、风暴以及其他的自然灾害可以随着风险数据的完善和技术的发展，在日后逐步加入。
政府可以对各种灾害的加入时间设定时间表。
特别要说明的是，由于洪水灾害的特殊性，洪水保险往往需要完整的洪水风险管理和减灾体系相配合，所以洪水保险虽然可以纳入整个共保基金，但是可能需要单独管理。
3.保险条款：巨灾保险将覆盖私人住房的因灾损失，并可能包括室内物品损
失，还将覆盖中小企业建筑的因灾损失。
关于具体的条款可以有多种选择：（1）类似于传统保险，保险限额将由投保人提出，由承保人确认；（2）对于所有的投保人都有一个统一的最小限额（譬如10万人民币），但是投保人可以自己选择更高的限额；（3）根据每个参与省份的参保财产价值中位数设定保险限额（或者根据一个统一的公式）。
最佳的选择需要在设计具体方案时进一步研究。
4.风险评级：保险定价应当基于科学的风险估计和精算，每个房屋所有人的保
费水平将根据房屋的位置、大小和建筑质量等因素分别计算。
基于风险的差
1由于巨灾保险的性质与普通的财产保险不同，因此需要建立专门的巨灾保险监管框架，以及实施这一框架的专业监管者队伍。
别定价可以防止逆向选择，激励被保险人采取减灾措施。
同时，基于科学的巨灾风险数据和模型制定保险价格，也是巨灾保险体系可持续发展的基础。
5.保险经营和风险承担：强制巨灾保险保单将由参与的保险公司销售，保单风
险由巨灾共保基金承担。
巨灾共保基金将设立为一个特别保险法人，来承保住宅巨灾保险。
巨灾共保基金通过在全国销售强制性住宅保险保单成为一个国家巨灾风险共同体。
巨灾共保基金的所有管理和保险经营都交给商业机构进行。
巨灾共保基金将通过公开招标，聘请专业的保险服务公司管理。
6.保险赔付：灾后的财产损失情况将由参与的保险公司公估。
为了保证灾后财
产损失评估的一致性，保险公估师须接受到特别的培训。
7.政府的角色：政府的主要工作包括制定巨灾保险法，立法并保证强制保险的
执行，以及保证在发生极端自然灾害，保险损失超过巨灾共保基金偿付能力的时候，作为最后保险人有条件的提供资金支持。
8.风险融资：巨灾共保基金的风险赔付将主要依靠再保险公司和自己的巨灾风
险储备金，这些储备金将通过共保基金的保费收入逐步积累起来。
只有在发生极端的自然灾害，保险损失超过巨灾共保基金偿付能力的情况下，才需要政府提供有条件的资金支持。
9.减灾激励：为了鼓励个人和社区参与减灾和风险控制，每个地方政府都需要
制定和实施一个灾害风险管理计划。
保险费率将反映各个社区执行他们的风险管理项目的进展情况。
10.补贴：根据世界银行在各国从事巨灾保险的经验，补贴如果应用不当，非常
容易对巨灾保险的有效性和效率产生不良的影响。
如果一定要采取某种形式的补贴，那么应该避免直接补贴保费，保费水平应当反映投保人实际的巨灾风险，并且应当保证补贴面向的是真正需要的群体。
关于公共部门的巨灾风险转移方案
根据国际经验，这里所说的巨灾保险共保基金应当只是面向私人部门的保险安排，不包括公共部门的房屋和基础设施，这部分的巨灾风险融资需求可以由其他的方案解决。
国际上已经采取的方式包括使用巨灾债券等金融工具（墨西哥、埃塞俄比亚、马拉维）和地区主权巨灾保险架构（加勒比巨灾风险基金）。
公共部门的巨灾风险融资需要特别的立法，设计另一个风险融资框架来解决。
关于下一步工作的建议
在中国已经存在切实的巨灾保险需求的情况下，政府可以考虑立即着手制定巨灾保险法，在其中明确中国建立巨灾保险制度的目标和基本原则。
同时政府可以建立一个巨灾保险制度建设工作组，其中包括主要的相关部委、私人保险机构和技术专家，负责设计中国巨灾保险制度和巨灾保险共保基金方案。
