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浅析行政不作为的国家赔偿责任[摘要]我国的《国家赔偿法》并没有明确规定因行政主体不作为侵害公民、法人和其他组织合法权益时应负的责任问题。
文章主要从行政不作为涵义的界定，行政不作为构成国家赔偿责任的要件，国家承担行政不作为赔偿责任的必要性以及完善行政不作为国家赔偿责任的措施等几个方面探讨这一问题。
[关键词]行政不作为；国家赔偿；救济近些年，行政机关怠于履行法定职责侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，导致公共利益受损的案件频繁出现。
例如毒胶囊事件、可口可乐“含氯门”事件及地沟油事件等不胜枚举。
行政不作为行为和行政作为行为一样都是由行政主体实施的行政行为，而且会对公民和公共利益造成损害。
行政不作为由于其很强的隐蔽性、消极性、非强制性、因而具有很大的危害性，“成为行政执法中的‘幽灵’”。
[1]《国家赔偿法》中并没有明确规定这些情况可以提起行政赔偿，实践中由于缺乏可供具体操作的具体规定而妨碍了司法公正，由此产生了行政不作为国家赔偿责任的讨论。
一、行政不作为涵义的界定对行政不作为的涵义予以界定，是研究国家对行政不作为负赔偿责任的前提。
目前学术界对行政不作为的观点主要有以下几种：是指行政机关不履行法定职责的行为；是指行政机关在方式和内容上负有积极作为的义务，但其不为的状态；是指行政主体负有作为的法定义务而在程序上消极不为的状态；是指行政主体依行政相对人的合法申请，应当履行也有可能履行相应的法定职责，却不履行或者拖延履行的行为方式。
上述观点具有一些共同点：行政机关是主要的行为主体，行为主体负有法定义务而没有履行该义务；第三种观点将行政职责等同于作为义务；第四种观点以相对人的合法申请作为构成行政不作为的唯一条件，忽略了行政机关依职权这一情形。
对上述观点的分析有助于正确界定行政不作为的涵义。
笔者认为，行政不作为是指行政主体有积极实施法定行政作为的义务，并且在法定期间内能够履行而未履行（包括没有正确履行）的行为。
行政不作为包括以下几层含义：二、行政不作为的行为主体行政不作为是对行政主体的不作为状态的否定性评价，因此行政不作为的主体只能是行政主体。
江苏广播电视大学人才培养模式改革与开放教育试点法学专业专科题目浅谈行政不作为违法国家赔偿责任学生姓名学校专业学号指导教师职称提交日期毕业日期江苏广播电视大学目录摘要┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅1 前言┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅1一、行政不作为违法涵义的界定┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅1二、行政不作为国家赔偿责任的构成要件┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅3 （一）行政不作为客观存在┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅3 （二）公民、法人和其他组织的合法权益受到损害┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅4 （三）行政不作为与损害结果之间存在“因果关系”┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅5 1．学术界关于行政不作为与损害结果之间“因果关系”的几种观点及分析┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅5 2．行政不作为与损害结果之间“因果关系”的认定┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅6 三、行政不作为国家赔偿责任的归责原则┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅8（一）行政相对人如何求偿的问题┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅9 （二）赔偿数额的确定问题┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅10 结论┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅11 参考文献┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅┅11摘要行政不作为侵害公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，国家应当承担赔偿责任。
行政不作为被确认违法、合法权益的损害和因果关系是行政不作为国家赔偿责任的构成要件。
行政不作为与损害结果之间的因果关系具有不同于行政作为行为的特殊性，应准确把握。
前言行政主体的行政行为，从方式上表现为行政作为与行政不作为。
行政不作为是相对于行政作为的，在行政行为理论体系中与行政作为具有同等重要的法律意义。
行政不作为以不履行行政作为义务为主要特征。
由于行政主体以不作为方式表现出来的违法行政行为在行政管理活动中已以相当明显的态势凸显出来，因此由行政不作为引起的国家赔偿责任也成为近年来行政法学界和司法实践中较为关注的问题之一。
然而，我们很难从我国的几个基本的行政法律中找到对行政不作为的涵义的准确界定及对其国家赔偿责任具体而明确的规定，在一定程度上阻碍了行政不作为国家赔偿责任制度的建立，同时也导致在司法实践中，对于究竟什么是行政不作为、行政不作为给权利主体造成的损害，国家应否赔偿、如何赔偿，成为法无明文，使得行政赔偿理论不够完善。
尽管在行政法学界，已有很多学者主张国家应对行政不作为造成的损害承担赔偿责任，但在理论上，对于行政不作为的界定、行政不作为国家赔偿责任的构成要件等方面的阐释还显得不够。
一、行政不作为违法涵义的界定研究行政不作为违法的国家赔偿责任问题，首先，应从法学理论上对行政不作为违法的涵义加以界定。
目前理论界对于行政不作为违法的问题研究较少，所持观点也不一致，大多数学者只在论述行政行为种类时或在论述行政行为的司法审查时谈到行政不作为，而且没有直接表述为行政不作为违法。
他们所要表达的意思已包含有本文所用的“行政不作为违法”一词的一部分意思，但不准确、全面。
具体是：“第一种表述：行政不作为是指行政主体依公民、法人或其他组织的合法申请，应当履行相应的法定职责，却不履行或者拖延履行的一种行为方式。
〔1〕第二种表述：行政不作为是指行政主体依行政相对人的合法申请，应当履行也有可能履行相应的法定职责，但却不履行或者拖延履行的行为形式。
〔2〕第三种表述：行政不作为是行政机关不履行法定职责的行为。
〔3〕第四种表述：行政不作为是行政主体负有作为的法定义务而在程序上消极的不为状态。
”〔4〕这些对行政不作为的界定。
对我们界定行政不作为违法的含义有参考和借鉴意义。
目前，在理论界直接将行政不作为违法加以界定的主要有两种观点：第一种观点，行政不作为违法是指行政机关在方式或内容上有积极作为的义务，但其不为的状态。
〔5〕第二种观点：行政不作为违法是指行政主体（通过其工作人员）有积极实施法定行政作为义务，并且能够履行而未履行（包括没有正确履行）的状态。
〔6〕经过对以上行政不作为表述和行政不作为违法的定义分析，笔者认为，在界定行政不作为违法的含义时必须考虑到以下几个问题：首先，必须正确界定行政不作为违法主体。
在我国，履行行政作为义务的主体主要是行政机关，但法律、法规也把部分行政权授予非行政机关的组织行使，这些组织在行政公务活动中无正当理由不履行积极的法定义务的状态，同样应构成行政不作为违法。
因此，第一种关于行政不作为违法的论述主体界定上就有缺陷。
另外在界定行政不作为违法的主体时还应充分考虑到负有法定作为义务的公务员以及行政机关委托的个人的不作为违法情况。
其次，必须认识到行政不作为违法与行政不作为并非等同，因为在法学界并未约定俗成行政不作为就是指行政不作为违法，如果将两个概念等同使用必然造成概念上的混乱。
因此，在理论和实践中讨论行政主体不履行应履行的积极义务的违法行为时，最好用行政不作为违法概念。
有的学者将行政主体不履行应履行法定的积极义务的违法行为，归到行政失职一种行为，笔者认为这种理解是分类标准所致，本文在此不详述。
第三，必须正确理解法律义务有积极义务和消极义务之分（或分为作为义务与不作为义务），〔7〕因此，在界定行政不作为违法时不能简单定义为行政主体不履行法定义务。
否则，会将行政越权违法、向社会摊派等行政机关不履行消极法律义务的行为也归入行政不作为违法之例。
第四，必须认识到不履行行政作为义务的状态是否构成行政不作为违法。
在法学理论中有主客观条件之分，同样，在界定行政不作为违法时必须考虑到主客观因素，即行政主体即使有法定作为义务，但因客观条件无法履行的，并不构成行政不作为违法。
但是，这里所指客观条件不能简单来理解。
第五，不能把行政作为违法限定在行政主体必须依相对人的合法申请、有能力履行法定作为义务而不履行状态，如果这样理解，缩小了行政不作为违法的内涵。
持有这种观点的人主要是受《行政诉讼法》规定的影响。
行政机关的许多法定义务即使没有相对人申请也是客观存在并必须积极履行，有关行政机关都负有监督的义务，即没有相对人申请，该行政机关也必须积极、认真履行。
基于以上考虑，行政不作为违法是指行政主体（通过其工作人员或被委托的个人）有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行而未履行（包括没有正确履行）的状态。
此定义主要有以下几层意思：第一，行政不作为违法必须以行政主体及其工作人员，以及被委托的个人有法定的义务为前提。
这种法定义务是法律上的行政作为义务，不是其他义务；第二，行政不作为违法以行政主体及其工作人员，以及被委托的人没有履行法定作为义务为必要条件；第三，“没有履行”不是行政主体因客观原因如地震等，而是有履行能力，但它故意未履行、延迟履行、因疏忽未履行或者因认识上的错误而未履行。
第四，行政不作为违法是一种状态，它可能表现为整个行政行为处于一种不作为违法的情形，也可能仅表现为某个行政行为的某处或几处呈行政不作为违法的情况。
二、行政不作为国家赔偿责任的构成要件并非所有的行政不作为最终都在实际上引起国家赔偿责任，在德国，“联邦最高法院在这方面划定的基准相当高，致使违反裁量权的、有过错的不作为而产生的违背公职义务行为迄今为止只在明显失职的极端案例里才予以认定；”在日本，“因不作为而产生的赔偿请求，从反射利益论和自由裁量论角度来看，有的不予承认。
”对行政不作为国家赔偿责任的认定也应有严格的限制，只有具备一定的构成要件，国家才承担赔偿责任，这是行政不作为国家赔偿责任的核心问题。
笔者认为，行政不作为导致国家赔偿的构成要件主要可以从以下方面论述：（一）行政不作为客观存在行政不作为客观存在是行政不作为国家赔偿责任的前提要件，行政不作为被行政复议机关的复议决定和人民法院的行政判决确认违法是国家承担赔偿责任的首要条件。
行政不作为在现实中的表现形式可能不尽相同，但若是给相对人的利益造成了损害，并且之间有因果关系，那么在相应的范围内要承担一定的责任，还要件和其他要件共同构成行政不作为国家赔偿责任的构成要件，是相互联系，不可分割的。
（二）公民、法人和其他组织的合法权益受到损害根据《国家赔偿法》的规定及相关法理，这里所指的“损害”应当符合以下条件：首先，这种“损害”作为行政不作为产生的一种法律后果，是一种客观的损害，不仅包括已经发生并实际存在的既得利益的“直接损失”，也应当包括现在还未发生但将来不可避免要发生的可得利益的“间接损失”。
对一定范围内的“间接损失”予以赔偿，是世界大多数国家赔偿法公认的原则，确定该范围的依据，就是侵权行为与间接损失之间的“因果关系”。
如韩国《国家赔偿法》第三条第四款规定“因生命、身体之侵害及物品之减失、毁损等，致生直接损害以外其他损害时，在不法行为与之有相当因果关系之范围内，得赔偿之”。
对于行政不作为导致的将来可能发生亦可能不发生的不确定状态的“损害”，不属于客观的“损害”，国家不应承担赔偿责任。
其次，行政不作为导致的“损害”必须针对公民、法人和其他组织的“合法权益”而发生。
非法利益不受法律保护，无所谓“损害”的发生，更谈不上国家赔偿责任。
此外，笔者认为，虽然学界对于行政复议的范围扩大到一切具体行政行为以及行政诉讼的受案范围已不局限于侵犯人身权、财产权的具体行政行为已形成一致看法，但国家赔偿在目前仍受《国家赔偿法》和法治发展阶段的限制，即对于行政不作为引起的国家赔偿责任，仍限于侵犯人身权、财产权的行政不作为，而不包括侵犯政治权利、受教育权利等其他权利的行政不作为，并且“人身权”亦仅包括人身自由与生命健康权，而不包括姓名权、名誉权、荣誉权等其他人身权。
再次，“损害”必须是特定的损害，即针对特定的公民、法人和其他组织发生，而非一般人所共有。
因为“行政不作为”这一概念中所指的“行政作为义务”是行政主体就某一或某些相对人的申请或危险状态所负有的现实的、特定的行政作为义务，区别于法律层面的、对整个国家和社会所负的抽象的、一般的行政作为义务，因此，因行政不作为造成的损害亦必须为特定的公民、法人和其他组织所有，才可能引起国家赔偿责任。
国家赔偿责任仅适用于损害特定相对人合法权益而非损害公共利益的行政不作为。
（三）行政不作为与损害结果之间存在“因果关系”一定的因果关系，是任何一种归责原则下都应具备的赔偿责任的构成要件，如果既有行政不作为的违法事实存在，又有合法权益损害的发生，而二者之间并无因果关系，则并不产生国家赔偿责任。
因此，行政不作为与损害结果之间是否存在因果关系，是认定行政不作为国家赔偿责任的决定性条件。
国家赔偿责任中“因果关系”的认定是一个重要而又十分复杂的问题，然而学界却着墨甚少，仅有的几种观点亦未对此问题作深入的阐述。
