城乡空间统筹在乡镇总体规划

15

SANJIANG FORUM发展探索

▲

[摘要] 本文结合新一轮黄坛镇总体规划的编制，根据镇域发展实际，以统筹城乡发展为原则，从镇域空

间结构、镇域空间管制、镇区发展方向、产业发展布局等四方面分析黄坛镇在此轮乡镇总体规划中如何贯彻

与宁海县城、周边乡镇及农村的统筹协调发展，进一步实现城乡空间统筹。

[关键词] 城乡空间统筹 乡镇总体规划 实践 黄坛镇

作者陈玉飞，宁波市规划设计研究院，城市规划师，硕士；毛勇龙，宁波市规划设计研究院，城市规划

师。（浙江宁波315042）陈玉飞 毛勇龙

一、引言宁波市委市政府高度重视城乡统筹发展，2014年市政府工作报告明确提出“着力以规划引领城乡统筹发展、区域布局优化、发展空间拓展和城市功能提升，构筑城乡一体化格局。”新时期宁海县将深化推进城镇化建设的洋溪北岸地块城市设计、下盈坑安置小区的控制性详规设计、产业集聚园区扩建工程、镇区综合商业街区等“十个一”工程作为统筹城乡发展的主载体和主抓手，全面推进城乡统筹工作上档进位。

“统筹城乡发展”突破了传统的就农村论农村、就

城市论城市的局限，把城市和乡村看作一个完整系统，

优化配置系统资源，促进城乡间协调和可持续发展。其

中城乡空间统筹是实现各种统筹的重要物质平台，城乡[1]规划中的各项内容都需要在空间上给予落实。在我

国，县城、建制镇、乡和村构成了最基本的城乡完整单[2]元。很多学者从县城或小城镇层面做了很多关于城乡

统筹的研究，内容主要围绕城镇产业布局、基础设施布[3][4]局等对乡村的辐射带动，也有涉及对传统小城镇总体[5]规划编制方法的反思，并从传统的只重视镇区规划转[6]变为镇区规划和镇域规划并重。然而，很少有学者从

乡镇这一层面来解析城乡统筹。乡镇作为城乡联系的中

间节点，尤其是县城周边的乡镇，在统筹城乡发展过程

中起着承上启下的作用，它一方面需要承接县城功能的

扩散，另一方面也是吸纳镇域范围甚至县域范围农村富[7]余劳动力的主要场所。因此，县城周边的乡镇在城乡

统筹发展过程中，作为城乡联系的通道或节点，既有城

市的缩影，又有乡村的实景，如何在乡镇总体规划中统

筹协调好城乡空间布局，是关键所在。

本文以紧邻县城发展的乡镇宁海县黄坛镇为例，探

索总结乡镇总体规划编制中统筹城乡空间的实践。

二、黄坛镇实施城乡统筹背景条件

（一）现状及特点

黄坛镇地处中低山丘陵谷地区，地势西北高东南

低，境内主要山脉为天台山脉余脉。黄坛镇是西出宁海

城关第一镇，距离宁海县城5公里，东临宁海县城，南邻

前童、岔路两镇，西连新昌县，北接深甽镇。镇域面积

187.22平方公里，镇区面积约10.2平方公里。黄坛镇下

辖30个行政村，辖区总人口3.31万人，其中城镇常住人城乡空间统筹在乡镇总体规划中的实践

——以宁海县黄坛镇总体规划为例2015.716

三江论坛发展探索

口1.46万人，外来人口6589人。近年来随着黄坛镇社会

经济快速发展，一方面传统产业面临转型升级，另一方

面依托优良的山水生态资源发展休闲度假产业已成为其

发展的诉求。然而，建设区建筑密度高，建设用地规模

较小，难以适应城市化发展的要求，急需明确城镇的发

展规模和用地发展方向。此外，镇域发展方向也急需明

确，需进行科学的规划引导，以充分利用现有资源禀

赋，吸引多元化的投资开发。（二）城乡关系城乡的融合不仅仅表现在空间上，还涉及到社会经济的各个层面。它的发展进程是农村人口向城市集聚，再到城市的郊区化，通过基础设施建设、产业梯度转移等对农村地区进行辐射发展，最终实现城乡一体化发展。1、镇区发展逐渐向县城倾斜，镇域建设用地布局需要规划引导从近十年镇区建设用地布局情况可以看出，黄坛镇镇区建设用地主要集中在甬台温高速公路以西、洋溪以南地区，并沿高速公路逐渐向南延伸发展。近三年来，镇区建设用地扩张集中在镇区西北部，主要是宁海县城西部文具产业园的建设，使得原先位于黄坛镇区的得利集团总部搬至宁海县城范围内。近年来通过园区周边道路的建设、产业发展配套的完善，园区逐渐成熟，黄坛镇镇区发展逐渐向宁海县城接轨。黄坛镇城镇建设用地主要集中在镇区范围内，镇区工业用地主要分布在沿甬台温高速一侧和洋溪北侧区块，镇区约70公顷的工业用地创造了黄坛镇近60亿元的工业总产值。居住用地相对集中分布在镇中心区域。从镇域范围来看，明珠村和榧坑村作为中心村，其建设用地面积较基层村大。其中，盈坑村、里塘村、澄深村等高山村庄需搬迁整治。从目前城乡建设用地布局情况可知，镇区范围内工业用地、居住用地等需进一步整合，镇域范围内中心村集聚需进一步加强，村庄整治工作有待深入。2、产业发展处于工业化中期阶段，产业结构有待调整综合分析相关统计数据，黄坛镇2013年三次产业结构为1.7︰95.7︰2.6，城镇化率为44%，尚处于工业化中期阶段。该阶段产业结构调整在推动工业发展、加速经济增长方面起到核心作用。从历年社会总产值和工业总产值看，工业总产值所占比重绝对值较高；从两者增长率曲线走向关系看，工业增长的趋势必然导致社会总产值增长变化的趋势；进一步从工业生产总值和社会生产总值的相关性分析看，两者关联性程度较高。以上分析说明，黄坛镇整体产业以工业占主导地位，第一产业和第三产业实力较弱，产业结构单一，稳定性低。3、镇域山水资源丰富，开发利用尚待整合黄坛镇镇域面积约187平方公里，全镇除30余平方公里（约占六分之一）的面积是洋溪流域冲积形成的近郊平原，其他约六分之五的面积是山区森林，植被保护良好，山清水秀，谷深溪幽，风光优美，特别是拥有华东地区罕见的7平方公里原始常绿阔叶天然林，为十分难得的天然“氧吧”和“森林浴场”。双峰片还拥有大塘山村、峰山村、逐步村等保存有原始山村风貌和农耕风情的乡村。此外，黄坛镇有着县域范围内最密集的国家级登山游步道，各种主线、辅线、支线和探险路线贯联了黄坛镇镇域。然而，这些优良的山水资源、特色山村、农家乐等各种资源缺乏整合，尚未连接成串，亟需规划引导，提炼旅游精品线路，统筹开发并整合镇域优秀山水资源。三、城乡空间统筹在乡镇总体规划中的实践解析（一）统筹城乡发展特征，确定镇域空间结构统筹考虑黄坛镇与宁海县、黄坛镇与周边乡镇及其与镇域农村的关系，结合镇域自然山水空间格局、生产力布局、道路交通系统、居民点聚居体系，确定黄坛镇镇域空间形成“两轴两片一廊”的规划结构（见图1）。

两轴即甬临线和城淞线。其中，甬临线为城镇一级

2015.7图1 黄坛镇镇域空间结构示意图17

SANJIANG FORUM发展探索

发展轴线，通过这条轴线接受宁海、宁波、临海等大中城市的辐射，将镇域东部地区融入到城市区域中，使之形成与县域中心城市整体发展的条件。城淞线为二级发展轴，将城镇的社会经济辐射至镇域中西部各村庄，带动全镇经济的发展。两片即镇区城乡统筹片和双峰生态文明片。双峰片区自身自然条件优越，但由于山区的阻隔，受镇区辐射带动能力较小，因此将双峰片区单独划分为一个片区，并在其中设置榧坑村作为中心村，进行集聚发展。生态绿廊以东区域，基本受镇区辐射带动，城乡一体化发展趋势相对明显。通过上述镇域空间结构的分析和判定，未来黄坛镇各区域发展方向明确，各片区各司其职，集聚发展。其中黄坛镇镇区一方面应加强对周边农村的辐射带动，另一方面也要注重与宁海县城、周边乡镇（前童镇）的对接，实现真正意义上的城乡统筹。即以黄坛镇为城乡统筹的中间节点，使得宁海县能更好地阶梯式辐射带动周边农村发展。（二）统筹城乡空间管制，合理规划居民点布局统筹镇域范围，综合考虑地形地势因子、基本农田因子、生态保护因子及大型基础设施布局等的影响因素，通过GIS叠加分析，最终得出黄坛镇镇域的空间管制分区，为镇区发展方向及发展规模提供参考依据，并为镇域村庄的布局及高山移民政策的制定提供科学依据。从镇域空间管制分区分析，黄坛镇西部双峰片区基本属于禁建区和限建区的范围，适建区则位于镇区附近。根据上述分析，结合黄坛镇各个乡村的自身特点，本次乡镇总规中提出城镇整理型、保留整治型、逐步搬迁型和集聚发展型四种村庄发展类型。其中，城镇整理型主要位于黄坛镇镇区范围内，均属于适建区范围；明珠村和榧坑村两个中心村属于集聚发展型，它们将集聚周边自然村，扩大自身规模，并进一步辐射带动镇区周边乡村和双峰片乡村；保留整治型村庄基本位于适建区或限建区，属于有一定规模尚且能维持自身发展的乡村；逐步搬迁型主要指位于禁建区范围内，在高山或山腰上，村民生活不便且规模相对较小的村庄，将其搬至中心村或镇区附近的集中居住区。（三）统筹城乡建设用地布局，明确镇区发展方向根据黄坛镇镇区近10年来建设用地布局逐渐向宁海县城倾斜；工业用地主要沿甬台温高速向南延伸，且随着西北部文具产业园的建设，工业用地呈现两头发展；建成区建筑密度高，建设用地规模较小，难以适应城市化发展的要求等现状，急需明确城镇的发展规模和用地发展方向。结合黄坛镇镇区范围用地适宜性分析，从而确定黄坛镇镇区“一心、二带、四组团”的城镇发展空间结构。1、“一心”即镇区综合服务中心根据到建成区建筑密度高、可利用建设用地规模小的现状，以提升黄坛镇区中心品质为目标，在镇区北部区域建设新的镇区中心。在镇区新中心区域规划建设新的品质住宅，向山体及老镇区轴线布局公园广场、行政办公以及新的邻里商业中心，构建现代化的活力中心。2、“二带”即镇中路城镇发展带和洋溪景观发展带镇中路城镇发展带，以黄坛镇镇中路为依托，北部跨洋溪向新镇区延伸，南部打通与产业发展组团的通道，形成镇区横向的功能轴，连接镇区的行政、教育、商业等功能，体现城镇多功能复合的发展特点。洋溪景观发展带，以洋溪两岸景观整治为重点，以搏动“水”脉活跃古镇历史人文气息，通过贯河、湿地、拓溪、筑堰等措施来实现“显山露水”的景观发展格局。3、“四组团”即镇区中心组团、产业发展组团、统筹发展组团和旅游度假组团镇区中心组团：两岸互动，功能提升。由规划的新镇区和现有老镇区共同形成镇区中心组团，实现两岸互动、一体发展。产业发展组团：控制规模，适度隔离（集中）。整合现有产业用地，完善组团道路，形成现代化、集聚化的高效产业园区。统筹发展组团：共建共享，承接外溢。在省道东侧统筹协调宁海县城南部的空间布局，并科学配套各类设施，实现基础设施及公共服务设施的共建共享，使黄坛镇融入宁海县中心城发展的整体格局；旅游度假组团：都市山林，休闲健身。在洋溪上游，结合凤凰山山体，规划旅游度假组团，承接镇域旅游服务功能，布局公交枢纽站、旅游服务中心、精品酒店、美食广场等旅游服务设施。（四）统筹城乡产业发展布局，确定产业转型发展思路产业是黄坛镇的根本，是城乡统筹的生命线，而黄坛镇要保持自身在产业上的可持续竞争力，必须实现产业结构高级化、产业布局合理化，而打造产业体系的关键是在产业选择的基础上使产业发展充分整合各种资源2015.718

三江论坛发展探索

并能创新各种资源，这是工业经济发展到一定阶段的必然趋势，也是黄坛镇产业转型升级的必由之路和有效途径。本次总规结合黄坛镇现有产业基础，围绕“转型升级”的发展要求，在产业体系设计上，创新了基于先进制造业、休闲旅游业和特色农林产业“三轮驱动”的发展模式，以构建适合黄坛镇产业可持续发展的产业生态体系。主要包括：1、产业动力引擎：采取多元投入、集聚联动的发展策略以高科技含量、高附加值、低能耗、低污染、有自主创新能力的产业群为核心支持企业技术创新，通过新产品研发和产品认定，延长基础产业产业链，以产业链引领集聚效应。在“创新引擎”的强力驱动下，实现文具、五金机械、模具等传统制造业的转型升级，并汇聚资源和政策优势，积极拓展高技术新兴产业、科技研发及文化创意等新兴业态领域的发展壮大。2、产业中坚力量：发展休闲旅游业和特色农林产业采取加大投资、重点突破的发展模式，重点发展依托镇域山水生态资源和特色农林经济的休闲旅游业和特色农林产业。并进一步结合市场需求，发展度假疗养、养老、节庆会展等高附加值产业。将黄坛镇域尤其是双峰片现有丰富的旅游资源串点成线，进行资源优化配置。3、产业基础支撑：打造产业支撑体系和产业外部环境以“产城共荣的产业综合服务体系”为保障面，以技术、人才、资本、信息等高效运转的产业辅助系统为支撑，以环境优美、基础设施完备、社会保障有力、市场秩序良好为依托，采取产城一体、环境优先的发展模式，促使现代商贸业、现代物流业、金融服务业、社区服务业、生态农业、生态渔业产业向高端化、低碳化方向发展，提升城镇功能和区域协调互补能力。四、结语由于山体、水库等自然因素的阻隔，黄坛镇镇域范围以黄坛水库为界，整体空间一分为二，黄坛镇区片和双峰片社会经济发展自成体系。本次乡镇总规本着尊重现状、统筹城乡的原则，在城镇空间结构上突出“东进西联，联动发展”，在统筹城乡产业发展上强调“优二强三，内聚外联”。规划以甬台温高速公路串联黄坛镇与周边乡镇的协调发展，确立东部黄坛镇区城乡统筹片区与宁海县城对接，西部双峰发展片区在自身集聚发展的基础上，通过镇域旅游产业的开发和基础设施的建设，一方面与周边深甽镇和前童镇在旅游上形成区域联动发展，另一方面在基础设施上实现与镇区的对接，并能更好地接受县城甚至宁波大市的辐射带动。（见图2）黄坛镇作为紧邻县城的乡镇，为宁海县实现城乡统筹的中间节点，它一方面承接宁海县甚至宁波市的辐射带动，另一方面通过镇区的发展带动镇域范围内双峰片区农村的发展，使得宁海县城（城市）与双峰片（农村）之间取得间接联系，双峰片受到宁海县城的阶梯式辐射带动，从而实现真正意义上的城乡统筹。