关于加强国土资源执法监察的思考国土资源是人类生存和社会可持续发展的物质基础 , 是国计民生的根本依托 , 随着人口增长、社会经济发展和科学技术进步 , 人类社会对自然资源的需求规模、开发利用深度不断扩大 , 在自然资源开发利用中呈现出来的各种矛盾日趋激烈、尖锐和严重。
国土资源行政管理在现代国家管理中的地位日益重要。
中共十八大报告从优化国土空间开发格局、珍惜每寸国土、节约集约利用资源、严守耕地保护红线等方面对国土资源管理利用提出了新的更高的要求, 而执法监察工作, 既是保障国土资源管理各项工作正常开展的基础, 也是党的十八大关于国土资源工作的新要求能否落到实处的关键。
基层国土资源监察部门处于土地违法行为的最前沿 , 面对极其复杂多变的执法环境 , 执法难度较大 , 执法效果较差。
作为全国国土资源执法监察体系的重要组成部分 , 解决好基层国土资源执法监察的问题 , 不仅对基层国土资源管理有所裨益 , 对全市、全省乃至更大范围内国土的科学化管理也起到举足轻重的作用。
一、当前国土资源执法监察形势严峻当前, 我国的经济发展已经驶入快车道。
经济的快速发展必然带来用地需求的急剧增长, 经济发展和资源保护的矛盾异常尖锐, 国土资源执法监察工作面临的形势非常严峻, 任务也十分繁重和艰巨,如执法环境不优、执法手段不硬、执法体制不顺、部分法律法规太过原则,操作性不强,还有地方保护、违法用地者“狡兔三窟” 、规避制裁等诸多的内外因素困扰着基层国土资源执法监察工作的健康有序开展, 造成国土资源管理执法难、难执法和法难执的被动局面。
在当前这种内外交困的形势下, 保护资源与保障发展之间的矛盾十分尖锐。
一方面, 中央为了确保国家的粮食安全和可持续发展, 将“十分珍惜和合理利用土地, 切实保护耕地” 作为我国必须长期坚持的一项基本国策, 实行世界上最严格的耕地保护制度和土地供应计划指标制度。
近年来,中央采取了一系列宏观调控政策,紧缩地根,严把土地供应闸门,并在全国范围内开展了“土地市场治理整顿” 、“查处土地违法违规案件专项行动” 、“土地执法百日行动”和土地卫片执法检查等专项土地执法行动,严守 18亿亩耕地红线。
另一方面, 地方政府为了快速发展经济, 加速工业化和城市化进程,实现 GDP高增长率的需要,在土地供应计划指标不足、土地征、供地程序复杂、手续繁琐、时间较长以及征、供地费用高昂的情况下, 不惜违反国家土地管理法律法规和政策, 采取“以租代征” 、未批先用、少批多用、边报边用、征而未供等各种形式违法用地,甚至占用基本农田进行违法建设。
由于中央和地方政府在保护资源与保障发展两个方面的认识不一致, 今后很长一段时期将是我国土地供需矛盾的凸显期和土地违法行为的高发期, 各级国土资源部门, 特别是土地执法监察部门将不得不面临异常严峻的执法形势和前所未有的执法困难。
二、当前国土资源执法监察存在的问题(一国土资源执法监察缺乏必要的保障1. 国土资源执法监察队伍力量薄弱受编制数额限制, 各级土地执法监察队伍人数与所承担的任务极不相称。
基层国土资源监察部门承担着整个区域土地卫片执法检查、土地变更调查、动态巡查、信访举报案件等多项工作, 人员编制的匮乏使国土资源执法监察工作者力不从心。
此外, 执法监察人员的政治、业务学习还不够深入, 思想理论水平还需进一步加强, 整体执法素质还有待提高, 工作方法还有很多需要改进的地方。
2.国土资源执法监察队伍缺乏必要的装备受经费所限, 各级土地执法监察队伍长期在执法车辆、摄影摄像器材、手持GPS 定位仪等执法装备上严重不足, 很大程度上制约了执法的时效性和准确性。
3.国土资源联合执法机制形同虚设尽管为了适应土地执法形势的需要, 一些地方政府出台了土地联合执法的文件, 要求纪检监察、公安、法院、检察院、发改、规划、建设、城管、工商、税务等职能部门,电力、供水、供气等公用企业和相关金融机构共同配合, 形成执法合力。
但在实际运作中, 其他部门和单位往往以这样那样的理由进行推诿, 不予配合,致使国土部门在查处违法用地中孤军奋战。
(二国土资源执法周期长、执法监察力度不够根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律法规的有关规定, 土地违法案件必须经过立案、调查、告知、听证告知、处罚、执行等法定程序, 案件办理需要一定的周期。
如果土地违法行为人不配合, 或者故意阻挠调查工作,案件办理时间还会相应延长。
所以,在案件办理周期内,违法行为人往往加快施工进度,造成既成事实。
等到送达《行政处罚决定书》时,非法占地建筑物早已建成并投入使用。
如果国土部门需要强制执行, 必须依法向人民法院提出申请。
但由于方方面面的原因, 人民法院对强制执行的土地违法案件往往久拖不决,甚至拒绝受理,使得违法用地状态无法消除,这也助长了违法用地行为的发生。
久而久之,违法用地越积越多,呈蔓延态势。
(三国土资源执法监察难以履职到位现行法律赋予国土部门的执法权力和手段十分有限, 没有赋予任何切实可行的强制执行权。
即使个别条款所规定的制止权和执行权, 也都缺乏实际的可操作性。
如《土地管理法》第八十三条规定:“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施的, 建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。
”但是行使制止权的手段和措施,法律却没有明文规定。
再比如, 《土地管理法》对非法占用土地的处罚是限期拆除或没收非法占地新建的建筑物和其他设施, 可以并处罚款。
但是对于拆除或没收的方法、途径与具体实施人,法律却没有明确的规定。
国土部门依法处罚, 如果违法当事人拒不执行, 国土部门既没有强制执行的法律依据,又没有强制执行的手段,结果往往是以罚代法,收取罚款结案了事。
这也在一定程度上使土地违法行为人产生了只要缴纳罚款就算代替办理合法用地手续的错误观念。
(四相关法律法规宣传力度不大执法监察及国土资源相关法律法规的宣传力度还不够大, 涉及面还不够广,并没有覆盖到城乡各个角落,存在着宣传的死角死面,全民节约用地、保护耕地和合理利用资源的意识有待于进一步加强。
三、当前国土资源执法监察存在问题的原因分析(一片面追求经济发展近几年, 随着社会和经济建设的快速发展, 尤其是城镇化进程的进一步加速,我国面临大发展、大跨越、超常规发展的历史机遇期,基础设施工程建设此消彼长。
地方政府抢抓机遇,招商引资, 投资项目增多, 但因用地审批时间过长和受用指标的限制, 随着土地供应计划指标的收紧, 当前和今后很长一段时间, 将会是土地供需矛盾的凸显期。
企业急于让项目落地生根, 在短时间内产生效益,造成未批先用、以租代征等违法用地现象,导致土地违法案件增多。
各级国土资源执法监察部门,身处矛盾焦点, 面临的形势相当严峻。
(二群众法律意识淡薄近年来, 随着法律知识的普及, 广大群众法律意识较之以前有了很大的提高,也知道运用“法律武器”保护自己的合法权益不受侵害。
但实际办案过程中发现, 对牵扯到自己违法的情况时,往往百般阻挠，拒不接受国土资源执法监察部门下达的《责令停止违法行为通知书》，拒不停止土地违法行为，不配合国土资源执法监察部门的工作，这也增加了执法工作人员的调查取证难度。
（三）中小私人企业蓬勃发展中小私人企业蓬勃发展是土地违法案件频发的重要因素。
这种企业往往经与地方政府协商后，以租赁升值随意侵占的形式占用集体土地建设库房、小厂房，虽已处罚，或责令停止违法行为，但影响极坏。
一方面，土地租金不公开，涉地人员的利益无法保证。
另一方面，因租赁价格便宜，大多数中小企业都愿意以这种形式用地，从而对正常的土地市场带来冲击，给国土资源执法监察带来一定的执法难度。
（四）联合办案机制不完善处罚落实不到位的主要原因是国土资源执法监察部门自身没有强制执行权，只有申请法院强制执行，但法院经常以种种理由不予受理。
目前，违法用地被拆除的，基本都是由当地政府牵头，组织国土资源执法监察部门、行政执法部门，国土资源分局、法院、检察院等相关部门联合执行实现的，但这仅仅占微小的一部分。
四、进一步完善国土资源执法监察的对策（一）加大国土资源动态巡查力度，促进土地和矿产开发秩序的根本好转在巡查工作中，将城乡结合部、乡村周围等违法行为多发区域作为巡查的工作重点。
在负责范围内进行动态巡回执法检查，力争从源头上防范和减少违法行为的发生。
在巡查前，统一制定好巡查路线，扩大巡查范围，做好详实的巡查记录，对违法违规行为做到早发现、早制止、早查处。
对巡查中出现的问题，及时向上级领导反馈，抓好对内的执法监察，并提出具体处理意见和建议，充分发挥监督和指导职能。
有效打击各类违反土地资源法律法规的事件，切实维护土地、矿产资源的国家所有权，从而为建立良好的国土资源管理秩序打下坚实的基础。
（二）加强国土资源执法监察，必须切实建立多部门联合执法机制国土资源行政执法是一项全方位、多层次的社会管理工程，涉及社会的各个领域和政府的各个层面，因此，行政执法不但要与司法机关密切配合，更要与相关行政机关相互配合协调。
国土资源执法监察亦是如此，可以说，当前国土资源违法现象层出不穷，违法行为屡禁不止，很大程度上是国土资源部门单打独斗、孤军奋战的结果。
因此，在执法过程中，执法监察人员应与地方政府、法院、检察院、国土资源分局、行政执法局等相关部门紧密协作，互通信息，明确责任，建立和形成一套完善的联合办案体系。
今后，针对重点案件，定期召开相关工作会议，通报该案件的查处情况，分析实际查处过程中存在的问题，研究制定执法措施，并提出相应的处理意见，做到随时沟通协调。
（三）建立矛盾纠纷排查调处机制在执法过程中，执法监察人员坚持沉下身子访民情、倾尽全力办实事，广泛听取群众的意见和呼声，耐心倾听违法当事人的陈述和申辩，严格履行行政执法程序，依法履行告知义务。
在倾听中发现和挖掘国土资源矛盾纠纷，及时进行调解查处，将违法行为消灭在萌芽状态，全力维护社会和谐稳定。
（四）大力宣传国土政策法规，增强全民保护意识宣传与执法相结合，通过多渠道、多形式、针对性的宣传，以各项法规宣传日为契机，找准切入点，大力宣传国土资源政策法规，从单纯执法或宣传向既执法又宣传或者宣传又执法转变，切实加强广大基层干部和群众依法用地、依法管理、依法保护国土资源的意识，确保国土资源管理工作深入人心。
（五）转变工作态度，增强综合执法能力国土资源执法监察人员承担大量具体工作，是国土资源管理各项政策规定的具体执行者，直接面对行政管理相对人，工作点多、线长、面广、任务重、矛盾多，工作好坏直接关系人民群众的切身利益，关系国土资源工作的成效，关系到国土资源部门的形象。
基层土地执法监察关键在人，关键在于是否有一支“素质强、业务精、水平高、作风正、敢执法、严执法”的国土资源执法监察队伍。
