收稿日期 :2008-06-02
作者简介 :孙新章 , 博士 , 副研究员 , 主要研究方向为生态系统服务功能与生态补偿研究。
3国家“ 十一五” 科技支撑计划重点项目“ 生态补偿关键技术开发与示范应用”
(2006BAC18B04 。我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策
3
孙新章周海林
(中国 21世纪议程管理中心 , 北京 100038
摘要 30但是在以人为本、构建和谐社会的主旋律下 , , 人与人和谐共处和社会经济可持续发展的必然选择。事实上 , 我国于 , 经过近 20年的发展 , 也积累了一定的经验。但是 , 总体来看 , 融资等方面 , 都还没有形成一套完整的体系与方法 , 生态补偿措施尚没有在我国的和鉴于此 , 本文在对目前生态补偿存在突出问题进行深入分析并参考相关国际经验基础上 , 提出了全面建立生态补偿制度的战略对策。即加快立法进程 , 为生态补偿制度建设保驾护航 ; 明确生态环境问题的轻重缓急 , 有序拓展生态补偿制度建设 ; 加强生态补偿关键问题研究 , 为补偿工作开展提供科技支撑 ; 建立多元化的投融资渠道 , 使生态补偿能得到持续的资金支持。
关键词生态补偿 ; 突出问题 ; 战略对策
中图分类号 X 171. 4文献标识码 A 文章编号 1002-
2104(2008 05-0139-05
生态补偿是当前我国学术界和政府较为关注的热点问题之一。生态补偿作为解决发展中引发的“ 效率” 与“ 公平” 问题比较有效的环境管制手段 , 其基本原理是当发展带来外部环境不经济时 , 从发展中获益一方应对他人造成的外部环境损害进行赔偿 ; 而当一方为了保护环境放弃发展机会时 , 他有权获取相应的补偿[1]。国外很早就开始了生态补偿的探索与实践 , 现已成为世界各国为实现可持续发展而广泛采用的政策措施。我国于 20世纪 80年代初期开始了对生态补偿的探索 , 经过近 20年的发展 , 现在也积累了一定的经验。但是 , 总体来看 , 我国在补偿主体确定、补偿标准、补偿方法、资金来源、监管措施等方面 , 都还没有形成一套完整的体系与方法 , 我国的生态补偿制度建设仍处于初步发展阶段 , 生态补偿措施尚没有在我国的可持续发展中发挥应有的作用。鉴于此 , 本文在对我国生态补偿的探索历程与存在突出问题进行深入分析基础上 , 提出了全面建立生态补偿制度的战略对策 , 以期为政府的相应政策制定提供依据。
1建立生态补偿制度客观必然性与可行性
改革开放 30年来 , 中国经济得到极快的发展 , 年均
G DP 增长 9. 7%, 至 2007年 , 中国 G DP 总量达到 24. 66万
亿元 , 稳居世界第四位。根据目前的发展趋势 , 我国 G DP 总量将在 2008年超过德国 , 在 2012年后有可能超过日本 , 从而占据世界第二位。在 2008博鳌亚洲论坛上 , 来自世界各地的政要、商界精英等用“不可思议” 、“ 中国奇迹” 、“ 历史性变化” 来形容中国的发展。但是 , 中国的这种快速发展是建立在大量消耗能源、资源和付出巨大环境代价的基础之上。据估计 , 近年来我国每年因环境污染造成的经济损失约为全国 G DP 的 10%左右。“十五” 时期 , 我国经济发展的各项指标大多超额完成 , 但环境保护的指标没有完成。长期积累的环境问题尚未解决 , 新的环境问题又在不断产生。在这样严峻的环境形势下 , 要完成中国政府确定的“ 十一五” 环境目标任务是十分艰巨的。另外 , 改革开放以来 , 我国的经济增长存在明显的“马太效应” , 社会分配不公的现象也日益严重。解决收入分配不公 , 从协调好经济发展与环境保护的角度考虑 , 就是要解决资源与环境的不公平使用问题。
我国自然资源的空间分布与我国各地区的经济发展水平错位严重 , 由此便产生了生态的跨区占用及资源跨区流动。这种流动虽然符合资源利用效率最大化的经济原则 , 但由于忽略了资源所在区优先利用的权利 , 对资源外流区未能给予足够补偿 , 致使资源的跨区流动加速了资源开发区与资源消费区的发展水平差异 , 加
?
931?中国人口?资源与环境 2008年第 18卷第 5期 CHINA POPU LATION, RESOURCES AN D ENVIR ONMENT V ol 118 N o 15 2008
剧了西部地区与东部地区发展的差距。
鉴于国内资源与环境面临的严峻形势 , 中国再也不能以进一步牺牲资源环境为代价来片面地追求经济的快速发展 , 但我们也不可能要求全国各地为了保护环境而放弃发展。这是因为 , 我国的经济总量虽然已经位居世界第四位 , 但人均 G DP 仍在 100位左右 , 我国仍属于中低收入发展中国家 , 发展经济、消除贫困、改善人民生活仍旧是当前中国政府面临的主要任务。面对如此局面 , 在经济发展中我们必须在确保经济平稳发展的同时 , 采取综合而有效的环境控制措施 , 特别是市场机制的经济措施 , 即建立生态补偿制度 , 以确保经济与环境之间、协调发展。
当前 , 保护 , 建立生态补偿制度 , 国务院的高度重视。温家宝总理在 2006年 4月召开的第六次全国环境保护大会上的重要讲话中明确指示:“ 要按照‘谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费’ 的原则 , 完善生态补偿政策 , 建立生态补偿机制。” 在十七大报告中 , 也明确提出了要“ 建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制” 。另外 , 近些年来全国人大和政协关于加强环境保护 , 建立生态补偿机制的建议和提案逐年上升 , 在 2008年两会提案中 , 关于节能
减排、生态补偿、环境保护的建议最为集中。这些建议和提案充分反映了建立生态补偿制度已经具备了广泛的社会基础。
2我国对建立生态补偿制度的探索
早在 1983年 , 针对采矿业对生态环境造成严重影响和破坏 , 云南省以昆阳磷矿为试点 , 每吨矿石征收 0. 3元 , 用于采矿区植被恢复及其他生态破坏的恢复治理[2], 这可视为我国探索生态补偿政策的开始。随后 , 又有一些省
(区陆续开始征收针对矿产开发的补偿费用。如 1989
年 , 江苏省制定并实施《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》 , 规定对集体矿山和个体采矿业开始征收矿产资源费和环境整治基金 ;1990年 , 福建省决定对国营、集体和个体煤矿征收“ 生态环境保护费” ;1992年广西壮族自治区开始对乡镇集体矿山和个体采矿企业实行排污费征收制度 ;1993年国务院批准在晋陕蒙接壤地区的能源基地试行生态环境补偿政策等 [3]。
对森林生态效益的补偿是我国较早开始探索的另一种生态补偿形式。基于对森林生态效益认识的逐步加深 , 在 1989年四川乐山的一次学术研讨会上 , 森林生态效益补偿的政策思路被正式提出。到 1995年 , 该思路写入了《林业经济体制改革总体纲要》 ,1995-1997年 , 在经过林业部门有关人员的努力下 , 财政部和林业部向国务院呈报
了《森林生态效益补偿基金征收管理暂行办法》 ,1998年森林生态效益补偿基金正式写入了《森林法》 , 从而为开展森林生态效益补偿制度奠定了法律基础[4]。
进入 20世纪 90年代中期以来 , 由于长期偏重经济发展而带来的生态环境问题日渐突出 , 并导致了一系列的生态灾难 , 其中较为突出的就是 1998年长江流域的特大洪水和 2000下 , 20天 , 其涉及区域 , , 史无前例。近些年来 , 除了大型 , 我国还在其他领域开展了一系列的生态补偿计划或项目 , 如农村新能源建设、水土保
持补贴和农田保护、退田还湖、退牧还草、饮用水源地保护、自然保护区补偿等 [5]。
2005年 8月 , 浙江省政府在全国率先出台了《关于进
一步完善生态补偿机制的若干意见》 , 要求全省各地按照生态省建设的战略部署 , 进一步加大生态补偿力度。这是我国地方政府首次出台以生态补偿为主题的政策文件。
2007年 9月 , 国家环保总局印发了《关于开展生态补偿试
点工作的指导意见》。这是我国中央政府首次对开展生态补偿措施发布指导性文件。其目的是通过试点工作 , 推动相关生态补偿政策法规的制定和完善 , 为全面建立生态补偿制度奠定基础。 2008年 4月 , 海南省有关部门确定了《海南省中部地区生态补偿管理办法》和《海南生态补偿机制框架设计》并提交省政府和人大审议。一旦通过立法 , 海南省的生态补偿将真正进入可操作层面 , 从而将填补我国生态补偿制度建设缺乏立法保障的空白。
3当前我国在生态补偿制度建设中存在的
主要问题
经过近 20年的发展 , 我国在探索通过建立生态补偿机制来促进资源环境与社会经济协调发展方面积累了一定的经验。但是 , 客观地讲 , 目前我国的生态补偿制度建设仍处于初步发展阶段 , 生态补偿措施尚没有在我国的可持续发展中发挥应有的重要作用。具体来看 , 目前我国的生态补偿制度建设主要存在以下四个问题。
3. 1生态补偿政策本身存有缺陷
目前 , 我国由中央政府出台的涉及生态补偿内容的相关政策有十余项 , 但除了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》外 , 其他均不是以生态补偿为目的而设计的。这些相关政策主要是从某一种生态要素或为实现某一种生态目标而设计
的政策。如退耕还林、天然林保护、退牧还草、矿产资源补偿费等。现有的这些生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩。在实际工作中就存在了这样的
?
041
?中国人口?资源与环境 2008年第 5期
现象 , 即 :以部门的生态保护责任为目的进行相应的政策设计 , 并以国家有关规律法规的形式将这些部门性的政策固化 , 其结果往往会出现部门利益化和利益部门化的问题。《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》也只是部门性指导意见 , 不具有法律效力 , 中国的生态补偿制度建设缺乏有力的法律支撑。但是在国外 , 生态补偿制度已经得到了许多国家的立法支持 , 如日本、俄罗斯、瑞典、美国、法国、澳大利亚、比利时等 [6~11]。
3. 2生态补偿的范围过窄
目前我国的生态补偿主要局限于退耕还林、天然林保护、矿区植被恢复等内容 ,
,
补偿 ; 与此同时 ,
人 , 然而 , , 生态补偿的实施范围已经很广。如美国在农业、自然环境保护、采掘业、流域水管理、环境污染防治等领域广泛建立了补偿机制 , 欧盟对有机农业、生态农业、传统水土保持措施、甚至地边田梗生物多样性的保护措施等 , 日本在造林、水污染防治、自然保护区、农业等领域建立生态补偿机制 , 哥斯达黎加为保护森林和减轻温室气体排放而建立的可确认贸易补偿制度 (Certified T radable O ffsets , CT Os , 巴西、奥地利、瑞典、丹麦、荷兰和德国等国将收入税向危害环境税或生态税转移等 [8~15]。
3. 3生态补偿标准制定不合理
我国目前生态服务定价机制很不完善 , 主要是政府的行政定价 , 补偿标准过于单一。以生态公益林补偿为例 , 目前在各个试点省采用了统一的补偿标准 (5元 /亩 , 这不能充分反映各地的经济、社会和生态区位条件的差异。在退耕还林中 , 全国也仅采用了南、北两个标准。政府尽管考虑到了南北两地退耕还林存在着机会成本的差异 , 但这个标准过于粗略 , 远不能反映南北地区内部各区域之间退耕还林的机会成本差异 , 其结果是 , 对一些北方地区 , 补偿标准偏高 , 而对一些南方地区 , 补偿标准则偏低 , 使过度补偿与补偿不足现象并存 , 这不仅耗费了宝贵的财政资源 , 而且大大弱化了生态补偿的激励作用。在生态补偿标准的制定方面 , 国外有一些
经验可以借鉴。以美国的环保休耕计划 (C onservation Reserve Programme , CRP 为例 [10], 政府并不统一规定一个补偿标准 , 而只是根据不同地方耕地生产条件和土地特征 , 确定每一类型耕地的单位年最高补偿金额。然后 , 美国政府借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的补偿标准。这种方式确定的补偿标准实际上是农户与政府博弈后的结果 , 化解了许多潜在的矛盾。
3. 4融资渠道单一
我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式。其中 ,
财政转移支付是最为主要的生态补偿资金来源。从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看 , 纵向转移支付占绝对主导地位 , 即中央对地方的转移支付 , 而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。目前我国这
种主要依靠中央对地方转移支付的生态补偿融资方式 , 大大限制了生态补偿的持
续开展。对比来看 , , 实
, ,
例如 , 在 M ittelfranken 地区 , 环境保护的政策措施及资金来源是由一个农民协会来负责 ; 法国的 Perrier 公司为了能获得持续的清洁水源 , 给上游地区的森林所有者提供了一定数量的补偿金。类似的补偿方式在哥斯达黎加、哥伦比亚、澳大利亚、美国、巴西等国家和地区均广泛实施 [1]。这种多元化的补偿方式使得补偿资金不再单纯由政府负担 , 既减轻了政府的财政压力 , 又体现了社会公平。
4促进我国生态补偿制度建设的重大战略对策
4. 1加快立法进程 , 为生态补偿制度建设保驾护航要全面建立生态补偿机制 , 首先必须建立并完善生态补偿的政策、法律、法规等保障机制。目前 , 生态补偿的立法已成为当务之急 , 急需以法律形式将补偿范围、对象、方式、补偿标准等的制定和实施确立下来。考虑到法律出台的程序性和生态补偿工作的急需程度 ,
生态补偿立法可考虑分两步走 :一是在环保总局《关于开展生态补偿试点工作的
指导意见》的基础上 , 结合地方的一些试点情况 , 研究制定以国务院名义下发的关于生态补偿的政策性文件 , 如可考虑出台《关于进一步完善生态补偿制度的若干
意见》 , 进一步明确生态补偿对于生态保护和建设的意义与近期需要重点开展的领域和地区 ; 二是在目前工作的基础上 , 不断完善各部门的工作 , 争取出台《生态补偿法》 , 使生态补偿制度建设能得到法律的有力保障。
4. 2明确生态环境问题的轻重缓急 , 有序开展生态补偿制度建设
西方发达国家的生态补偿范围很广 , 特别是在欧盟 , 几乎囊括了所有对环境友好的生产措施。但欧盟的这种补偿政策是与其强大的经济实力所密切相关
的。从中国的经济实力看 , 我国当前还不具备全面实施生态补偿的条件。从目前情况看 , 我国在实施生态补偿时重点不突出的问题比较严重。为此 , 在今后的工作
中应首先对我国的生态环境问题状况进行全面的评估 , 明确轻重缓急 , 根据评? 1 4 1
?
孙新章等 :
我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策
估结果确定补偿的优先序 , 使有限的补偿资金用到刀刃上 , 提高补偿资金利用效率。初步的设想是将全国的生态补偿划分为三个级别 :
第一 , 优先补偿项目。对于一些已经非常突出的生态环境问题 , 或者不及时制止将可能导致极其严重生态环境后果的行为 , 进行优先补偿。第二 , 重点补偿项目。对于一些生态问题较为严重的地区或对生态环境具有显著影响作用的行为 , 进行重点补偿。第三 , 拓展性补偿项目。对于一些在一定程度上有利于生态环境建设的行为或措施 , 进行补偿 (见表 1 。
表 1 T ab. 1 com 级别
建议补偿方式优先补偿项目
1. 三江源、京津风沙源等重要
生态功能区保护补偿 2. 长江、黄河、珠江、海河、淮河等跨省区流域补偿3. 南水北调、西气东输、北煤南运等重大跨区资源配置补偿…… 以中央直接投
资为主 , 地方配套为辅
重点补偿项目
1. 能源、矿产资源开发区补偿
2. 区域性水源地保护补偿
3. 工业性污染物排放补偿……
以产业间或区
域间补偿为主 , 中央政府补偿为辅拓展性
补偿项目
1. 秸秆、牲畜粪便等农业废弃
物资源化利用补偿 2. 农业节水、水土保持措施建设补偿
3. 农业面源污染控制与绿色农业生产补偿以政策性补偿或市场补偿为主
4. 3加强生态补偿关键问题研究 , 为补偿工作开展提供
科技支撑
补偿主体划分 (即谁补给谁与补偿标准 (即补多少制定是实施生态补偿最为核心的内容 , 同时也是最难确定的内容。由于生态环境服务或产品属于公共物品 , 不仅在我国 , 甚至在西方发达国家也存在着产权界定困难的问题。在产权不明晰的情况下 , 补偿主体的划分工作将可能引起区域间或产业间相互扯皮 , 乃至无
休止的争吵。进一步完善所有权制度 , 改变目前生态环境服务所有权“虚拟” 、产权不明晰的状况 , 是科技攻关的一个重要方向。对于生态补偿标准的制定问题 , 由于我国各地气候与自然资源状况千差万别 , 这使区域之间生态环境服务功能差异很大。另外 , 生态环境服务功能也与特定的经济社会条件息息相关。因此 , 应结合优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的划分工作 , 深入开展全国层面的生态环境服务功能与跨区占用研究 , 摸清我国不同类型区
究竟给人类提供多少生态环境服务 , 以及流域之间、区域之间的相互利用关系 , 为生态补偿标准的制定提供必要的科技支撑。
4. 4建立多元化的投融资渠道 , 使生态补偿能得到持续
的资金支持
能否得到持续的资金支持是生态补偿项目能否启动 , 的原则。参考国际经 , 制转变 , 拓宽生态环境保护与建设投入渠道。例如 , 可考虑根据地区经济发展水平及流域上下游位置 , 开征一种有差别的生态环境建设税 , 培育和发展生态资本市场 , 等等。另外 , 加强对外合作交流 , 争取国际性金融机构优惠贷款和民间社团组织及个人捐款 , 进行生态环境建设。
(编辑 :王兴杰
参考文献 (References
[1]中国 21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组 . 生态补偿 :国
际经验与中国实践 [M ].北京 :社会科学文献出版社 , 2007.
[Sustainable Development S trategy Research G roup of The Adm inistrative Center for China ’ s Agenda 21. Ecological C om pensation :International Experiences and China ’ s Practices [M ].Beijing :S ocial Sciences Academ ic Press , 2007. ]
[2]庄国泰 , 高鹏 , 王学军 . 中国生态环境补偿费的理论与实践 [J].
中国环境科学 , 1995, 15(6 :413~418. [Zhang G uotai , G ao Peng ,
W ang Xuejun. The Theory and Practice of Chinese Eco 2environment C om pensation Levy [J].Chinese Environmental Sciences , 1995,15(6 :413~418. ]
[3]万军 , 张惠远 , 王金南等 . 中国生态补偿政策评估与框架初探 [J].环境科学研究 , 2005, 18(2 :1~8. [W an Jun , Zhang Huiyuan , W ang Jinnan et al. A Primary S tudy on P olicy and Framew ork of Ecological C om pensation in China [J ].Research of Environment Sciences , 2005, 18(2 :1~8. ]
[4]陈根长 . 中国森林生态补偿制度的建立与完善 [J].林业科技管
理 , 2002, (3 :1~4. [Chen G enchang. Establishing and Perfecting of
Ecological C om pensation System for F orest in China [J].M anagement of F orestry Sciences , 2002, (3 :1~4. ]
[5]孙新章 , 谢高地 , 张其仔等 . 中国生态补偿的实践及其政策取向 [J].资源科学 , 2006,28(4 :25~30. [Sun X inzhang , X ie G aodi , Zhang Qizi et al. Ecological C om pensation in China and P olicy Advice for Perfecting It [J].Res ources Sciences , 2006,28(4 :25~30. ][6]中国驻俄罗斯使馆科技处 . 俄罗斯节能减排与生态补偿机制概
述 [R].2007. [Adm inistration for Science &T echnology , Embassy of
the
People ’
s Republic of China in Russia. Energy 2saving and Ecological com pensation M echanism in Russia [R].2007. ]
[7]中国生态补偿机制与政策研究课题组 . 中国生态补偿机制与政
?
241?中国人口?资源与环境 2008年第 5期
策研究 [M ].北京 :科学出版社 , 2007. [T ask F orce on Eco 2
com pensation M echanisms and P olicies. Eco 2com pensation M echanisms and P olicies in China[M].Beijing :Science Press , 2007. ]
[8]中国驻比利时使馆科技处 . 生态补偿机制在比利时 [R ].2007.
[Administration for Science &T echnology , Embassy of the People ’ s Republic of China in Belgium. Ecological C om pensation M echanism in Belgium [R].2007. ]
[9]中国驻日本使馆科技处 . 日本的生态保护政策与补偿机制浅析 [R].2007. [Adm inistration for Science &T echnology , Embassy of the People ’ s Republic of China in Japan. A Primary Analysis on the Ecological Protection P olicies and C om pensation M echanism in Japan[2007. ]
[10]中国驻美国使馆科技处. 2007. [Adm inistration , Embassy of the People ’ s Republic of United tates of America. Ecological C om pensation M echanism in U. S. A and Their Experiences[R].2007. ][11]中国驻欧盟使团科技处 . 欧盟农业政策中的生态补偿措施及其
启示 [R].2007. [Administration for Science &T echnology , M ission of
the People ’ s Republic of China to the European Union. Ecological C om pensation M easures in E U ’ s Agricultural P olicies[R].2007. ][12]Department of the En vironment and W ater Res ources of Australian
G overnment. Draft P olicy S tatement :Use of Environmental O ffsets Under the Environment Protection and Biodiversity C onservation Act 1999[R].2007.
[13]CastroRene. The C osta Rican with M arket Instruments to
M itigate Climate Change and Biodiversity [R ].The G lobal on ference on K for in the In formation Age. :25.
, , A. G. . Piepers. Ecological C om pensation of
of a R oad [J].Ecological Engineering , 1996, (7 :327~349.
[15]龚亚真 . 世界各国实施生态补偿的经验对中国的启示 [J].林业
科技管理 , 2002, (3 :19~22. [G ong Y azhen. Experiences of
Ecological C om pensation in the W orld and Their Uses for Reference to
China[J].M anagement of F orestry Sciences , 2002, (3 :19~22. ]
K ey Problems of E co 2compensation System Building in China
and Strategies for R esolving Them
SUN Xin 2zhang ZHOU Hai 2lin
(The Administrative Center for China ’ s Agenda 21, Beijing 100038, China
Abstract The Chinese economy is developing rapidly since the reform and opening 2up policy in 1978. H owever , China paid heavy environmental costs for its economy booming , and a series of s ocial problems als o been induced during the last three decades , especially regional inequlity. At present , building a harm onious s ociety is the main objective of Chinese g overnment , and we should make great efforts to prom ote harm onious development between people and nature as well as people and people. Im plementing eco 2com pensation has been proven effective for achieving the objective. In fact , Chinese g overnment has begun exploring for establishing eco 2com pensation system since the beginning of 1980’ s and has accumulated s ome experiences until to now. But eco 2com pensation system in China is still unper fected and hasn ’ t played an im portant role in building a harm onious s ociety and prom oting sustainable development. An integrated and effective methodology system is still not formed and there are still many problems in Chinese eco 2com pensation system at present. The eco 2com pensation policies are defectiveness , the com pensation scope is too narrow , the
com pensation level is unreas onable , and the funds mainly come from central g overnment and little funds provided by public. Based on these problems and experiences from other countries , this article gave s ome suggestions to per fect Chinese eco 2com pensation system :develop eco 2com pensation under the umbrella of laws ; make an im plementing order of eco 2com pensation based on Chinese economic development and eco 2environment situation ; strengthen scientific researches on key problems restricted eco 2com pensation system building ; establish multiple fund collecting channels , for instance , im posing environmental tax , and develop ecological product market and s o on.
K ey w ords eco 2com pensation ; key problems ; strategy
?
341?孙新章等 :
我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策
生态补偿制度基本理论问题 一、概念 生态补偿制度是以防止生态环境破坏、增强和促进生态系统良性发展为目的，以从事对生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发、利用者为对象，以生态环境整治及恢复为主要内容，以经济调节为手段，以法律为保障的新型环境管理制度。 具体而言 广义的生态补偿制度包括对污染环境的补偿和对生态功能的补偿。 狭义的生态补偿制度，则专指对生态功能或生态价值的补偿，包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿；对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能、或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。这是建设资源节约型、环境友好型社会，最终实现和谐社会目标的重要组成部分，也是我们建立生态补偿制度的出发点。 二、生态补偿的特点 1、生态补偿具有生态和法学双重目的性 首先，生态补偿的生态目的是恢复和重建生态系统的生态价值，创造生态效益。其次，生态补偿具有法学目的性。 其次，生态补偿的法学目的性是实现环境公平。环境公平包括代内公平、代际公平和权利公平。 2．生态补偿具有工具性 首先，生态补偿是一种经济调节手段。它通过公平地分配环境成本和费用，提高人们恢复和重建生态环境的积极性，抑制破坏生态平衡的行为。 其次，生态补偿是“外部性内部化”的工具。生态补偿通过环境损害的致害者向生态建设者支付恢复和重建生态系统的费用，使外部不经济性内部化。
第三，生态补偿是可持续发展战略实施的有效工具。生态补偿的目的是恢复和重建生态系统，维持或者提供环境功能和环境资源的自然存在，保护人类赖以生存和发展的生态环境基础，所以它是实施可持续发展的有效手段。 3．生态补偿具有经济补偿性 在市场经济条件下，基于人们对货币的强烈认识，谈到补偿，人们首先想到的是货币给付。对于生态环境的补偿，我们没有办法直接向大自然支付货币，但这也不排除生态补偿给付物质和货币的经济补偿性。因为引起生态补偿的原因是生态建设，即生态系统的恢复和重建活动。而恢复和重建生态系统要采取一定的经济、技术措施，要投入一定的财物和劳务，如植树造林，投入了树种和劳务，通过树种和劳务补偿森林的生态价值。这正是人造资本和自然资本可以互相转化、互相补充。环境资源保护就是要求人造资本回归自然，补偿自然资本；补偿的结果往往是为了获得更好的生态价值和生态效益。所以生态补偿总是表现为一定的经济投入，表现为一定的物质和劳务的消耗，这些物质和劳务就是生态补偿的成本费。这正是我们征收生态补偿费、建立生态补偿基金的原则。 4．生态补偿在实质上是对物(生态)的补偿。但在法律形式上表现为对人的补偿 生态补偿是国家和社会投入一定的物力和劳务对因生态系统失衡而导致的环境功能减损和资源存量减少的综合补偿过程，其实质是人对物(生态)的一种补偿过程，是生态系统的恢复和重建过程。然而这种补偿过程在环境法上反映出的是一种人对人的补偿过程，往往表现为：(1)环境损害者、资源消耗者、因生态系统的恢复和重建的受益者补偿环境治理者、生态建设者恢复和重建生态系统的成本费用。这符合法律公平原则，并且可以调动环境治理者和生态建设者的积极性。例如，防沙治沙活动是由一定的防沙治沙企业进行的，防沙治沙企业付出了一定的成本费用，这些成本费用由造成土地沙化的人或者防沙治沙的受益人予以补偿；(2)环境治理或者生态建设的受损者和丧失发展机会者的损失也应该作为环境治理和生态建设的成本费用，由治理者、建设者或受益者给予补偿。例如自然保护区的移民补偿、长江中上游地区封山育林而失去发展机会的补偿。但是，生态补偿虽然在环境法上表现为人对人的补偿，但生态补偿是基于恢复和重建生态系统而发生的，而且，所补偿的费用的最终归宿是生态系统，所以我们说生态
*实用文库汇编之借鉴国际经验，完善生态补偿机制* 一、我国生态补偿存在的问题及国际经验借鉴 1、生态补偿模式单一。目前我国在生态补偿过程中，更多采用政府补偿模式，而市场补偿模式采用较少。在补偿方式上以政府主导的纵向补偿为主；区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向补偿较少。借鉴国外经验，首先要拓展政府主导生态补偿模式，形成政府直接补偿、建立生态补偿基金、征收生态补偿税“三驾齐驱”；其次要推进绿色偿付、配额交易、生态标签认证、排放许可证交易、国际碳汇交易等多种市场补偿模式，建立多元化融资渠道。 2、生态补偿范围单一。即生态补偿主要局限于退耕还林、天然林保护、水源保护等大型环保项目方面。从补偿领域来看主要集中在森林、流域水资源、矿产资源涵养水源、净化水质、防风固沙等生态功能（服务）。借鉴国外经验，应逐步探索碳汇、生物多样性、景观等生态功能（服务）的补偿机制，尤其是顺应低碳经济的发展，积极扶持碳汇林业、环境友好型生产方式减排固碳参与CDM项目，寻求生态补偿国际资金和技术融资的新渠道。 3、生态补偿标准单一。不同区域的自然地理、气候、收入水平、物价及经济结构等均有较大差异，但在目前各地各类生态补偿标准测算中，往往出现定价机制过于简单，生态补偿标准“一刀切”的现象。借鉴国外经验，首先应考虑补偿的差异性，充分考虑受偿方所在区域的社会经济特点和补偿对象的生态特征；其次应体现补偿的动态性，探索基本补偿阶段、产业结构调整补偿阶段、外溢补偿阶段的补偿标准和补偿方式动态调整机制。 4、生态补偿方式单一。在生态补偿过程中,“输血型”补偿过多，“造血型”补偿偏少。以致实施生态保护政策后，除了政府给予的补贴外，缺乏新的长期稳定的收入来源，这也导致后期生态保护地区居民慢慢回归传统的生活、生产方式上，影响生态保护的成效。借鉴国外经验，应以“技物结合”作为主要补偿方式，加大产业扶持力度，保障生态补偿机制的长效性。 二、完善生态补偿机制：六大实施途径 1、财政转移支付。一是推荐“因素法”作为转移支付分配的主要方法，使财政资金获得多少与该地区承担的生态环境保护和建设任务多少以及重要性挂钩；二是以项目运作作为主要补偿载体，加强地方专项资金配套和横向财政转移支付，优化财政补助结构；三是丰富公共支付体系的实现形式，重视产业扶持型转移支付、技术支持型转移支付、认证培训型转移支付等“造血型”补偿方式。 2、生态补偿基金。一是在现有水权交易模式下，围绕建立流域补偿基金理事会和加强流域补偿基金监督机制两大环节，探索建立流域生态补偿基金制度；二是借鉴中国绿色碳基金运行模式，成立地方碳基金管理委员会，结合地区低碳经济发展规划，若某市（县）的碳源总量高于碳汇总量，就要对超出部分进行现金支付，直接缴入地方碳基金；碳源总量低于碳汇总量的地区则可获得生态补偿。
十八届五中全会精神解读之七——完善生态文明制度体系建设推进十三五绿色发展战略(上)60分卷 一、单选 ( 共 4 小题，总分: 40 分) 1. 根据本讲，生态文明建设的重点是（） A.以绿色发展为中心 B.以节能发展为中心 C.以社会发展为中心 D.以环境发展为中心 2. （）指出建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。 A.十五大报告 B.十六大报告 C.十七大报告 D.十八大报告 3. 环境污染的主要源头是能源消耗，而工业的能耗又占能源消耗的左右 A.60% B.70% C.80% D.90% 4. 根据本讲，生态文明是人类文明发展的（） A.低级阶段 B.中级阶段
C.中高级阶段 D.高级阶段 二、多选 ( 共 2 小题，总分: 20 分) 1. 根据本讲，（）可以纳入到交通体系的范畴里。 A.铁路、公运 B.水运、航空 C.管道 D.邮政 2. 根据本讲，以下关于中国的能源消耗说法正确的是（） A.煤炭占总量的近2/3 B.石油消耗占总量的近2/3 C.石油消耗占总量的1/4左右 D.煤炭占总量的1/4左右 三、判断 ( 共 4 小题，总分: 40 分) 1. 目前，我国石油对外依赖度已经超过90%。 正确 错误 2. 生态文明发展体现了人类文明发展的客观规律。 正确 错误 3. 《关于制定国民经济社会发展第十三个五年规划的建议》，这是迄今为止中央文件里创新性提法最多的文件，也是亮点最多的文件。 正确
错误 4. 《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》绘出了我国“十三五”时期生态文明建设的行动路线图，是指导未来五年全国生态文明建设的行动纲领。 正确 错误
生态补偿的生态服务理论基础和生态补偿模式 国际上，与生态补偿相对应的概念是环境服务付费或生态系统服务付费（Krausmann F，2009）。在国内，生态补偿被普遍认为是以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本等，运用财政、税费、市场等手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的一种制度安排（王金南等，2006；庄国泰等，1995；刘兴元，2012）。建立生态补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态服务提供者给予合理补偿，无疑对于生态资产的保护和生态服务有效供给、促进人与自然和谐发展具有重要意义。 （一）生态补偿的生态服务理论基础 作为生态补偿理论基础的生态服务理论要点可以归纳为： 1.作为自然资源的生态系统确定了产权以后，转变为自然资产。 2.作为自然资产的生态系统具有物质转换、能量流动和信息传递等功能，在生态循环过程中，生态系统为人类提供生态服务。 3.生态服务对人类具有复杂而多样化的价值。其中一部分价值通过现有经济关系得到实现，一部分价值由于没有市场或市场发育不完善而没有得到实现或补偿。 4.生态服务的价值应该得到全面的实现。需要进行生态补偿的那部分价值主要是未付费的外溢到其他区域的生态服务价值。 （二）生态补偿模式 上述理论框架虽然在解释生态补偿在逻辑上是清楚的，但是在解决问题的实践中，由于生态服务外溢比例、外溢生态服务价值中已被市场机制实现的比例的确定目前还难以准确度量，只能采取较为简单可操作方案，因此，也形成了不同的生态补偿模式。不同视角下，人们对生态补偿的类型划分内容不同。按补偿规模，生态补偿可分为全球性补偿、区际补偿、地区性补偿和项目性补偿等模式。按补偿层次，生态补偿可分为国家补偿、地区补偿、部门补偿和产业补偿等模式。按补偿付费形式，生态补偿可分为生态补偿费、生态补偿税、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷、交易体系和国内外基金等模式。按补偿运作模式，生态补偿可分为政府主导模式、市场化运作模式以及二者混合的模式。这也是
上海生态补偿机制 一、政策调研： 1、政策性文件 （1）《关于上海市建立健全生态补偿机制的若干意见》 （2）《生态补偿转移支付办法》》（沪财预﹝2009﹞108号） （3）《上海市饮用水水源保护条例》（沪府发〔2010〕1号） （4）《上海市公益林生态补偿转移支付转移支付考核实施细则》 （5）《上海市碳排放管理试行办法》（沪府令〔2013〕10号） （6）《上海市人民政府关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见》（沪府发〔2012〕64号）2、上海市生态补偿机制发展进程 2009年，由市委副书记、市长韩正主持召开的上海市政府常务会议，原则同意《关于上 海市建立健全生态补偿机制的若干意见》和《生态补偿转移支付办法》两个文件。会议要求， 要通过建立和完善生态补偿转移支付的办法，形成导向明确、公平合理的激励机制，提高区 县进一步开展生态建设和保护工作的积极性，进一步优化全市生态环境。 上海市在建立健全生态补偿机制工作过程中，先从建立基本农田、公益林、水源地的生 态补偿机制入手，逐步扩大范围、完善方式、健全机制。市政府印发的《关于上海市建立健 全生态补偿机制的若干意见》包括公共财政投入、扶持产业发展、市场运作和相关制度保障 4个方面内容，明确了生态补偿“政府为主、市场为辅”的基本原则，提出了“综合运用行 政、法律、市场等手段，建立相应的生态补偿机制，调整相关各方的利益关系，促进生态保 护地区健康、协调、可持续发展”的目标。 上海市财政局、市发改委、市环保局等部门联合制定的《生态补偿转移支付办法》，注 重体现区县贡献和政策导向，注重发挥主管部门作用和转移支付整体效用，内容包括转移支 付分配因素、资金使用和管理3个方面。 自本市生态补偿机制建立以来，上海市在饮用水水源地、公益林、碳排放交易生他补偿 等领域均有较好的成效。2009年至2012年，市级安排的生态补偿转移支付资金累计达43.9 亿元，年均增长为24.3％。2013年，本市进一步加大生态补偿力度，年初预算安排生态补偿 转移支付资金15.5亿元，比去年增长9.2％。 2015年，上海正按照“应保尽保、总量拓展”的要求，划定生态红线。由初步形成的生 态保护红线划示规划方案可以看到，红线保护区域涵盖15类生态空间，包括自然保护区、饮
我国生态文明制度建设的成就与问题分析 生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和规则的总和，其表现形式为正式制度（原则、法律、规章、条例等）和非正式制度（伦理、道德、习俗、惯例等）[1]。生态文明建设既需要通过自然科学方面的研究，解决好生态建设中的各种科学技术问题，更重要的是通过社会科学方面的研究，解决好生态文明建设中人与自然、人与社会、人与人之间的各种复杂关系问题，而解决这些关系问题则需要依靠生态文明制度建设。 一、中国特色社会主义生态文明制度建设的成就 （一）国家层面：明确生态文明制度建设的重要地位 党的十八届三中全会明确指出，建设生态文明必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，这预示着我们国家将迎来用制度保障生态文明建设的崭新局面。生态文明制度建设在国家现代化文明进程中占有重要地位，表现在以下几个方面。首先，生态文明制度能有效规范人们的生产和生活行为，降低生态文明建设过程中人为因素的干扰作用。在市场经济条件下，生产者为了追寻经济利益的最大化，往往不顾生态环境的承载力而过度利用自然资源，造成自然资源的匮乏以及生态环境的破坏。制度确立后就为人们的生产生活提供了行为依据，哪些行为是应
该做的，哪些行为是不应该做的，不是某些人的主观判断，而是法律和制度规定的。在有章可循的前提下，人们必须按照规章制度办事，否则，就会受到相应的惩罚。 其次，生态文明制度能够保障生态文明建设各项工作的稳定性和连续性。我国生态环境保护工作已经开展了很多年，但总体上来说，生态环境恶化的趋势并没有得到有效的控制。原因在于资源环境问题不仅与自然原因及社会发展阶段有关，更是与法制和体制机制等制度因素息息相关。生态文明制度是一种具有长远眼光的制度安排，具有长期性、方向性和战略性。并且，生态文明制度建设也是基于可操作的历史阶段的层面，并指向实现人与人、人与自然的和谐。此外，生态文明建设中的问题需要用制度进行公平、公正、有效的裁决与规范，以保障生态文明建设的稳定性和长期性。 最后，生态文明制度建设有助于彰显中国特色社会主义自信。作为一个发展中国家，中国一直身体力行推进环境与发展工作。从20世纪80年代至今，我国先后加入多个世界性环境保护组织，签订了多个协议，参与多个国际环境公约，在世界环境与发展领域影响不断扩大。我国是一个有着深厚马克思主义理论底蕴的社会主义国家，有责任向全世界彰显马克思主义、社会主义形象。与那些进入21世纪便发生一连串的债务危机、金融危机、能源危机、气候危机、生态环境危机的发达国家相反，中国越来越对自己的中国特色社会主义的理论、道路特别是制度充满自信。作
国内外水源地生态补偿机制的经验与启示 城市水源地对于城市居民生活和城市的可持续发展具有重要意义。为了确保水源地的水质与水量，世界各国对城市水源地周边的工业生产普遍进行了严格限制，同时对水源地居民因生态保护造成的损失进行经济补偿；国内福建、浙江等省也对构建水源地生态补偿机制进行了积极的探索。研究国内外水源地生态补偿机制的实践经验，对于我省加强生态建设具有十分重要的意义。 一、国外建立水源地生态补偿机制的成功范例 1、美国纽约市政府饮用水源补偿计划。美国是个高度崇尚市场经济的国家。为加大水源涵养地农民对水土保持的积极性，美国在水源地保护方面建立了以水权交易制度为主要手段的生态补偿机制，通过建立上下游之间或水源涵养地与清洁水使用者之间的环境产权交易市场，来解决上下游公民之间的利益矛盾。如纽约市90%的饮用水来自于离该市200公里的特拉华州的乡村，那儿有7.7万人和350多个奶牛场。1989年美国颁布了一项新的法律，规定饮用水要么经过过滤，要么实施微生物含量最小化的水域管理计划。建立新的过滤厂纽约市需要花费70至90亿美元，为了避免这笔庞大的花费，1992年纽约市政府与水源地农民和森林所有者达成
生态补偿协议。协议规定，采用最佳生产模式（不破坏水源水质）的奶农和森林经营者可以获得400万美元的补偿金，而这些钱足以弥补他们的额外生产成本；同时，纽约市政府还向改进和重建城市污水处理厂、改进供水设备或者大坝的人支付4.7亿美元的补偿。尽管这是一个自愿参加的协议，但由于较好地考虑了水源保护者的利益，因此超过85%的农民和水源环境相关方参加该计划并领取了补偿金，使该计划取得了全面成功。 2、法国威泰尔矿泉水公司水源地保护项目。20世纪80年代，位于法国东北部的莱茵河-默兹河流域水源质量受到当地农业活动的严重威胁，依赖该地区干净水源制作天然矿泉水的公司不得不做出选择，要么设立过滤工厂，要么迁移到新的水源地，而威泰尔矿泉水公司采取了保护原有水源地的方法来减少成本。威泰尔公司通过向农民支付费用，要求农民改进农业生产方式，包括减少和改进奶牛养殖业、改进对牲畜粪便的处理方法、放弃种植谷物和使用农药化肥以及在流域内植树造林等措施，以确保水源质量不被影响。为了实现这一目标，威泰尔公司投资约900万美元在水源区以高于市场的价格购买了1500公顷农业土地，将土地使用权无偿返还给那些愿意改进土地经营措施的农户；与40多个愿意转变生产经营方式的农场主（总土地面积为1万公顷）以每公顷土地320美元（连续7年）的价格签订18～30年的
建立生态补偿机制 建立生态补偿机制的思考与建议 ——国外生态补偿机制对我国的启发 摘要:现阶段我国经济发展与环境问题之间的矛盾日益突出，给生产生活的各个领域带来不同程度的影响，通过对德国、美国以及一些西方国家生态补偿机制的研究，总结了它们成功的经验与失败的教训，结合我国国情，提出自己的建议，认为应当重视法律法规的制定，建立环境税收制度，实施生态补偿保证金制度，充分发挥政府和市场的互补作用，从而促进社会的和谐发展。关键词:生态补偿环境问题环境税收和谐社会政府与市场 引言 随着经济的快速发展，生态环境也在不断恶化。21世纪以来，人类社会的观念开始从一味利用自然资源向与自然界协调发展转变。改革开放后，我国一直处在经济迅速发展的过程当中，而这样的态势一方面使得我国综合实力增强、世界政治地位提高;但另一方面，经济增长过快给生态环境也带来了巨大损害。据统计，我国生产1美元国内生产总值的单位能源消耗是日本的11.5倍、法国和德国的7.7倍、英国的5.3倍、美国的4倍以上。而这样高的能源消耗必然给我国带来生态环境极度破坏，例如土地沙化现象严重、林地退化等。 在这样的情况下，国家提出了建设资源节约型和环境友好型社会的口号，这说明对环境的保护和资源的再生利用已经刻不容缓。所以，在切实了解我国的历史、地理和当今政策等一系列国情的基础上，借鉴西方发达国家在生态补偿机制方面的成功经验，做到取长补短，从而进一步完善我国现有的生态机制，是十分必要的。 一、生态补偿的概念
生态补偿在目前并没有统一的界定，狭义来看，生态补偿是指对人类行为产生的生态与环境所给予的补偿，国外通常称为生态服务付费(paymentforecosys teservice，PES)[1]。而国内大多学者则从政治、生态、法理等角度对生态补偿进行广义的界定，认为生态补偿不仅仅由生态环境的受益者对环境进行补偿，相对应的环境破坏者也应承担责任，其中包括对于生态环境的补偿;对破坏生态行为的活动给予惩罚，将经济活动外部的部分逐渐内部化;对局部生态进行保护。例如:对放弃个人利益以及发展机会的行为予以奖励或补偿;对具有重大生态价值和意义的区域进行保护性投入[2];对开采和使用一次性资源的行为予以限制;对发展循环济和完善环保产业等资源节约型和环境友好型发展式等经济活动予以鼓励等。 因此，根据国内外学者的研究并结合我国的实际情况，我们认为:生态补偿是 以保护和持续利用生态系统为目的，以经济手段为主，调节相互利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是为了保护生态环境，促进人与自然的和谐发展，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。 二、国外生态补偿模式 (一) 政府作为唯一补偿主体模式 政府作为唯一补偿主体模式，主要是指对于自然原因或人为原因造成的损失由政府财政作为唯一的补偿。其中德国就是一个非常典型的例子，作为欧洲开展生态补偿比较早的国家之一，德国的补偿机制根据其具体的地理以及历史发展环境，具有鲜明的特点，而最重要的，是资金到位、核算公平，资金运转的方式以横向转移为主。所谓“横向转移”[3]，就是根据一定标准对转移资金量进行复杂的运算，由富裕地区向贫困地区转移支付。也就是说通过横向转移改变不同区域间既得利益格局，实现区域间公共服务水平的平衡。横向转移支付中的资金主要由两部分组成:一部分是扣除了划归各州的销售税的25%后，余下的根据各州居民人数分配;另一
关于健全生态保护补偿机制的实施意见 为进一步健全我市生态保护补偿机制，确保严守生态保护红线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，全面践行绿色发展理念，加快推进生态文明建设，根据上级有关文件精神，结合我市实际，提出如下实施意见。 一、明确总体要求 （一）目标。到2020年，实现森林、湿地、水流、耕地等重点领域以及重点横向补偿类型、重要区域生态保护补偿全覆盖，确保补偿水平与我市经济社会发展状况相适应，初步建立多元化生态补偿机制，基本建立公平合理、运作规范、相互衔接、积极有效的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。 （二）基本原则。 1.权责统一，合理补偿。按照“谁受益、谁补偿”的原则，科学界定生态保护者与受益者的权利义务，根据我市经济发展水平，合理确定补偿标准，加快形成损害者赔偿、受益者付费、保护者得到补偿的机制。 2.统筹兼顾，协调发展。将生态保护补偿与主体功能区规划、生态保护、泉水保护、推进城乡基础设施建设和公共服务均等化、精准扶贫等紧密结合，逐步实现重点领域和重要区域生态保护补偿全覆盖，促进绿色协调发展。 3.突出重点，分类推进。着眼于解决当前紧要的实际问题，在重点区域开展试点，稳步推进不同领域、区域间的生态保护补偿机制建设，逐步形成完善的生态保护补偿体系。 4.政府主导，多方参与。发挥政府对生态环境保护的主导作
用，完善政策措施，创新体制机制，拓宽补偿渠道，加大政府购买服务力度，引导社会公众积极参与。 二、落实重点任务 （一）重点领域。 1.森林生态保护补偿。建立完善破坏森林资源责任制度。严格执行森林采伐限额制度、凭证运输制度、凭证经营加工制度和建设项目使用林地许可管理制度，加快推进森林资源管理体系建设，遏制毁林开山和乱占林地行为，杜绝林地非法流失。继续实施国家、省、市级重点公益林营造、抚育、保护和管理的生态效益补偿。完善以政府购买服务为主的公益林管护机制，探索建立重点生态公益林补偿标准动态调整机制和以森林植被碳储量为切入点的市场化生态保护补偿机制。（市林业和城乡绿化局会同市财政局、市发改委负责） 2.湿地生态保护补偿。落实国家、省湿地生态效益补偿和退耕还湿试点政策，研究制定我市湿地生态效益补偿办法。在济西湿地、黄河玫瑰湖湿地、白云湖湿地等国家级湿地公园开展生态保护补偿试点，并逐步在市级及以上湿地公园推广。（市林业和城乡绿化局会同市财政局、市城乡水务局、市环保局、市农业局负责） 3.水流生态保护补偿。开展城镇集中式饮用水水源地生态保护补偿。实施锦绣川、卧虎山、狼猫山等城乡地表水集中式饮用水水源地流域面源污染治理补偿和饮用水水源地二级保护区内区域生态保护补偿，重点支持水源涵养林、污染治理、水土保持、退耕还林还草等生态保护工程建设。鼓励村民科学施肥，使用低毒、低残留易降解农药。（市城乡水务局会同市环保局、市农业局、市财政局、市发改委负责）
2013公务员考试时政热点：十八大之生态文明制度建设生态文明建设是在党的十七大报告中在经济部分首次提出来的，这是对科学发展观理论的高度阐释和全面升华。这次总书记在十八大报告中特别强调，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，并将生态文明建设列为独立章节，这是对人和自然关系认识的进一步升华，也足以说明生态文明的重要性以及国家对生态文明建设的重视程度。 十八大报告与十七大报告中关于生态文明建设部分总体来看并没有太大的变化，都涵盖了节约能源资源、保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式以及制度建设等方面，但是仔细分析会发现其中有几个变化与亮点值得我们注意。 【报告摘要】 十八大报告中指出：要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。 【解读】 生态文明制度建设是首次提出，一个根本性的保障。 首先在段落字数上看，十七大报告用了一句话来说明法律建设，并未提到制度；而十八大报告用了一个段落来说明制度建设。这足以说明十八大报告对于生态文明制度建设的细化程度。 从具体内容看，十七大报告从节约能源资源和生态环境保护的法律政策两个方面来阐述，概括面比较笼统。而十八大报告的方向更加明确、全面，从考核办法，奖惩机制、生态补偿制度、耕地保护、水资源保护、资源性产品价格改革、税费改革、生态环境保护责任追究制度到环境损害赔偿制度等名词都被列入到十八大报告的具体内容，这些都是针对近年来我国生态建设过程中遇到的问题及挑战而准备完善或出台的新政，这些对我国建设生态宜居城市、人与自然均衡发展提供了强有力的保障，从而实现生态安全这个终极目标。 [存在问题] 生态文明是人类文明发展的必然趋势，是社会主义文明体系的基础。社会主义的物质文明、政治文明和精神文明离不开生态文明。我国之所以要完善生态文明制度，跟我国当前的具体情况分不开。 当前我国生态文明体制方面存在的问题有： 第一，环境产权制度不明晰，环境经济政策体系不完善。 一是排污权、碳排放权交易制度刚起步，相关法律制度尚未确立，使得交易的合法性成为问题，即交易后合
生态补偿机制改革成效及做法 近年来，**市立足市情，以机制体制创新和市场运作有机结合为抓手，突出“生态功能区调整改革创新、山区农民大转移改革创新和集体林权制度改革创新”三大机制创新，积极探索在新的历史时期生态补偿新模式，努力实现生态环境保护与经济社会发展的“双赢”。从XX年到XX年，全市生产总值由185.1亿元增加到505.68亿元，年均增长13.9 %，人均生产总值达3175美元；三次产业比重从XX年的20.30∶40.30∶39.40调整到XX年10.9:48.6:40.5。与此同时，国家环境监测总站的监测数据表明，**XX年生态环境状况指数为99.4，远高于全省平均值82.8，有5个县进入全省前10位，生态环境质量多年来一直位居全省首位、全国前列。其主要做法： 一、构建生态补偿政策体系。近年来，**市相继出台实施《关于推进循环经济发展加快建设资源节约型社会的若干意见》、《关于进一步推进生态县生态乡镇生态村建设工作的意见》、《**市推进农业产业化考核办法》、《农业产业化发展考核办法》、《关于加快市直工业又好又快发展的若干政策意见》等一系列带有生态补偿性质的政策文件，努力克服财力薄弱困难，采取财政奖励、财政补助、以奖代补、
财政贴息等多种形式，在省级生态乡镇创建、节能减排重点工程项目、高效生态农业和工业循环经济发展等方面予以政策倾斜和扶持。市本级从XX年开始，每年从收取的水费中归集专项资金80万元用于市区黄村水库饮用水源地周边村庄的环境污染整治；从XX年起，每年安排农家乐休闲旅游发展资金100万元。龙泉等地对水源地和库区乡镇以生态补偿名义进行了财政补助。庆元县在《XX年全县目标管理责任制考核实施办法》中，取消了13个东部乡镇在工业生产、工业税收和招商引资方面的考核指标，考核的重点放在生态保护和生态高效农业发展等方面。 二、推进异地开发生态补偿。着眼于科学保护和持续利用生态环境功能，编制了《**市生态环境功能区规划》，实施生态移民。对高山人口搬迁实行补偿，以人口异地转移推进生态恢复、生态保护。到目前，已有11.5万农民走出大山，有效减轻水系源头地区的环境压力。XX年8月，发布了《**市十万农民异地转移规划》，计划到XX年，全市累计搬迁41473户146456人。同时，考虑景宁畲族自治县的生态区域功能定位，其县域范围内应限制发展工业，而县域经济发展又离不开工业经济的支撑，**市借鉴金磐开发区生态补偿模式的成功实践经验，积极筹划在市区**经济开发区增挂国家民委扶贫试验区，并在东扩区块内设立面积为3.8平方公里的景宁经济开发区。把景宁制造业转到**，把开发区
借鉴国际经验，完善生态补偿机制 一、我国生态补偿存在的问题及国际经验借鉴 1、生态补偿模式单一。目前我国在生态补偿过程中，更多采用政府补偿模式，而市场补偿模式采用较少。在补偿方式上以政府主导的纵向补偿为主；区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向补偿较少。借鉴国外经验，首先要拓展政府主导生态补偿模式，形成政府直接补偿、建立生态补偿基金、征收生态补偿税“三驾齐驱”；其次要推进绿色偿付、配额交易、生态标签认证、排放许可证交易、国际碳汇交易等多种市场补偿模式，建立多元化融资渠道。 2、生态补偿范围单一。即生态补偿主要局限于退耕还林、天然林保护、水源保护等大型环保项目方面。从补偿领域来看主要集中在森林、流域水资源、矿产资源涵养水源、净化水质、防风固沙等生态功能（服务）。借鉴国外经验，应逐步探索碳汇、生物多样性、景观等生态功能（服务）的补偿机制，尤其是顺应低碳经济的发展，积极扶持碳汇林业、环境友好型生产方式减排固碳参与CDM项目，寻求生态补偿国际资金和技术融资的新渠道。 3、生态补偿标准单一。不同区域的自然地理、气候、收入水平、物价及经济结构等均有较大差异，但在目前各地各类生态补偿标准测算中，往往出现定价机制过于简单，生态补偿标准“一刀切”的现象。借鉴国外经验，首先应考虑补偿的差异性，充分考虑受偿方所在区域的社会经济特点和补偿对象的生态特征；其次应体现补偿的动态性，探索基本补偿阶段、产业结构调整补偿阶段、外溢补偿阶段的补偿标准和补偿方式动态调整机制。 4、生态补偿方式单一。在生态补偿过程中,“输血型”补偿过多，“造血型”补偿偏少。以致实施生态保护政策后，除了政府给予的补贴外，缺乏新的长期稳定的收入来源，这也导致后期生态保护地区居民慢慢回归传统的生活、生产方式上，影响生态保护的成效。借鉴国外经验，应以“技物结合”作为主要补偿方式，加大产业扶持力度，保障生态补偿机制的长效性。 二、完善生态补偿机制：六大实施途径 1、财政转移支付。一是推荐“因素法”作为转移支付分配的主要方法，使财政资金获得多少与该地区承担的生态环境保护和建设任务多少以及重要性挂钩；二是以项目运作作为主要补偿载体，加强地方专项资金配套和横向财政转移支付，优化财政补助结构；三是丰富公共支付体系的实现形式，重视产业扶持型转移支付、技术支持型转移支付、认证培训型转移支付等“造血型”补偿方式。 2、生态补偿基金。一是在现有水权交易模式下，围绕建立流域补偿基金理事会和加强流域补偿基金监督机制两大环节，探索建立流域生态补偿基金制度；二是借鉴中国绿色碳基金运行模式，成立地方碳基金管理委员会，结合地区低碳经济发展规划，若某市（县）的碳源总量高于碳汇总量，就要对超出部分进行现金支付，直接缴入地方碳基金；碳源总量低于碳汇总量的地区则可获得生态补偿。 3、生态补偿税费。可先以大中型水库、水利发电厂、自来水厂、旅游区等经营单位和个人作为生态税课税对象，系统设计税基、税率以及税收优惠、减免等生态税征收办法。在生态税出台之前，可以考虑先推出类似城建税或教育费附加形式的生态附加税，附在三种主
能源生态补偿制度-----以矿产资源为例 一、生态补偿相关理论 （一）生态补偿的含义 广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要指前者。 单从生态学视角来看，生态补偿是自然生态系统所具有的自我恢复和补偿能力，强调的是生态系统自身的补偿功能。在法学领域，生态补偿是指国家或社会主体在公平的基础上，对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益，转移到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体的过程。强调生态补偿是一种合法、合理的利益调整机制，国家与社会主体之间的公平是生态补偿的前提。在经济学领域，生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。 （二）生态补偿的理论基础 1.生态伦理学基础—环境正义论 环境正义是对环境权利与责任的合理公正的分配，是实现社会公平的重要内容。环境正义既强调应该消除破坏环境的行为，有保障人类的生存权，以合理性、合法性为基础，公平地分配社会主体的环境权利义务。环境正义的实质是基于人的差异性与同一性相统一的社会正义，是环境权利与环境义务的对等化。环境正义理论可以为能源生态补偿调节利益冲突和权利义务的不对等，平衡相关利益主体的得失，最终实现分配正义和社会公平。 2.经济学基础 生态经济学---生态环境价值论 长期以来，资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动的各个领域。随着生态环境破坏的加剧和生态系统服务功能的研究，认识到生态环境应包括3方面的价值：一是固有的自然资源价值，即未经人类劳动参与而天然产生的那部分价值，它取决于各个自然要素的有用性和稀缺性；二是固有的生态环境价值，即自然要素对生态系统的功能性价值，包括
生态补偿机制运行调研报告 生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、基于“受益及破坏者付费原则”的环境经济政策。 党的十*大将生态文明建设纳入五位一体总体布局，为加快建立健全生态补偿机制提供了良好契机。20XX年，中央财政设立国家重点生态功能区转移支付资金，几年来，转移支付范围不断扩大，金额不断增加，但实践中还存在补偿不规范、补偿形式单一、补偿主体对象不明确等问题，特别是县级生态补偿仍处于探索阶段。__县作为国家生态县，在生态补偿制度方面做了一些有益的探索。 20XX年，县政府召集环保、财政等部门，共同会商出台了系列生态补偿文件。（1）出台《__县生态红线区域保护规划》，明确__生态红线区域保护的指导思想、基本原则、总体目标，全县共划定6类（自然保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、重要湿地、清水通道维护区、特殊物种保护区）生态红线区域，总面积233.25平方公里，实施分级分类管控措施。（2）出台《__县20XX年度生态红线区域保护实施方案》和《__县生态红线区域保护监督管理暂行办法》，提出了严格保护运西自然保护区、自然恢复与修补射阳
湖湿地等特殊生态产业区、生态重建与恢复饮用水水源保护区等工作任务，采取了建立协调机制、落实生态补偿等六条措施。（3）出台《__县生态红线区域保护资金管理办法》，明确生态补偿资金补助原则、范围、分配因素等。 20XX年初，县财政局会同县环保局根据__县生态红线区域保护实施方案，以补助河道、河塘清淤项目为重点对象，拟定了__ 县20XX年度生态补偿资金使用方案，并以宝财预〔20XX〕9号文件予以明确，安排资金2XXX万元，其中20XX年度省级转移支付生态补偿资金1XXX万元，县级财政预算内安排1XXX万元，专项用于河道、河塘清淤项目。20XX年6月10日，财政通过结算往来拨付预付资金1XXX万元。 目前__已实施或即将实施的生态经济补偿的项目有：（1）开展湿地保护工程，完成__湖水环境状况调查。（2）开展生态中心建设工程，建设__运西湿地森林生态中心。（3）开展有机、绿色食品建设工程，建设有机食品基地面积、绿色食品基地1万亩以上。（4）开展大气污染整治工程，实施在生态红线区内的燃煤锅炉改用清洁能源或停用。（5）开展畜禽养殖废弃物综合利用及污染防治工程，建设规模化养殖场沼气治理工程。（6）开展碧水工程，疏浚河道。（7）开展饮用水水源保护工程，关闭或搬迁自来水厂周围的厂家、住户等污染源。（8）开展环保监控能力建设工程，建成潼河水厂水质监测站。
我国国家生态补偿机制研究 目前,我国正处于既强烈要求发展经济又迫切需要保护生态环境的关键时期。虽然政府为实现保护环境的目标付出了艰巨努力,动用公共财政恢复生态的各项工程举世瞩目,但粗放的经济增长方式使得资源利用效率低,环境本身亦存在破 坏容易、恢复难的特点,即使有了退耕还林、退耕还草、退耕还湖等生态补偿的实践,然而生态补偿的理论研究还是落后于可持续发展战略实施的紧迫需要。尤其在自然生态保护或区域生态环境保护方面,面临着政策结构性缺位的挑战,相 关的环境经济政策严重短缺,无法解决诸如国家重要生态功能区、流域和矿产资源开发等领域的生态环境保护问题,从而在经济社会快速发展的同时,付出了环 境污染和生态恶化的沉重代价。生态补偿是运用经济手段保护生态环境的重要措施,旨在从源头上调控各个利益群体之间的经济利益关系,合理分配自然环境资源,指引人们自觉合理地利用和保护生态环境,实现我国经济社会发展与生态环 境保护的双赢。 目前,我国的生态补偿工作还没有形成适合于不同层次和类型的生态补偿制度。鉴于此,本论文以国家生态补偿机制的建构和完善为研究对象,界定和分析生态补偿机制的内涵和主要经济学理论基础,并对国内外生态补偿实践和相关政策进行实证研究,融汇经济学、资源科学、环境科学、生态学、管理学、法学等多门学科的理论,从理论上为我国建立、健全国家生态补偿机制提出一些建议,指导下一步的实践工作。文章通过研究得出的基本结论是：(1)现有的研究和探索实践为回答“什么是生态补偿机制?为什么要建立生态补偿机制?怎样建立生态补偿机制?”这三个问题准备了良好的基础,但尚未达到较系统和较科学的程度,与国家的相关决策需要仍有较大距离。(2)生态补偿机制是调整相关主体的环境及其经济利益的分配关系,内化相关活动的外部成本,恢复、维护和改善生态系统功能的一种制度安排。 生态补偿机制的基本要素是确定的,应当包括生态补偿原则、补偿主体、补偿客体、补偿对象、补偿标准、补偿运行机制、补偿途径和补偿保障机制,另外还涉及到补偿机制运行效果的评价、补偿机制的完善与创新等。(3)我国的生态补偿政策在经历了孕育、试点探讨和逐步推广后,正在走向完善,但从目前生态补偿的具体实践来看,尚未建立一套相对完整的生态补偿政策体系,并且缺乏专门
建立生态补偿制度的实践意义 编辑:admin 时间:2013-12-8 21:09:00 党的十八届三中全会提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。”这为进一步建立完善我国生态补偿制度指明了方向。从实践的角度看，作为我国生态文明制度体系的重要组成部分，建立生态补偿制度意义重大。 有利于维护社会公平正义 效率与公平是经济社会发展中的核心关系问题，是迄今为止人类社会还没有真正解决的一对矛盾。国际经验表明，效率低下、经济停滞，发展进程就会被迫中断；公平缺失、社会分化，发展进程也会遭遇不同程度的干扰。“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”。建立生态补偿制度正是维护公平正义、促进社会和谐的重要举措。作为经济管制手段，生态补偿能够比较有效地解决发展中的“效率”与“公平”问题。其基本原理是，当发展带来外部环境不经济时，从发展中获益的一方应该对他人造成的外部环境损害予以赔偿；而当一方为了保护环境放弃发展机会时，他有权获得相应的补偿。 美国哈佛大学教授约翰·罗尔斯在《正义论》一书中指出：“财富和权力的不平等，只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。” 环境，就像一块公地，很容易酿成“公地的悲剧”。作为人类共同享有的自然环境，如何改变其“公地的悲剧”命运，是人类面临的迫切问题。我们必须坚持生态正义原则，实行生态补偿。 党的十八届三中全会提出建立自然资源资产产权制度，主要目的是为了明确其权属。当前，由于我国自然资源没有明晰的权属关系，往往陷入“公地的悲剧”，造成自然资源被过度使用或浪费的现象大量存在。因此，要通过明晰自然资源的所有权、使用权及收益权来明确其所有人、使用者和保护者，增加自然资源的利用效率，进而达到可持续利用的目的。 另外，我国的城市和农村也存在生态不公的问题，不仅环境保护设施和环境管理服务主要集中在城市，而且存在城市工业污染向农村转移的趋势。作为环境弱势一方，农村应该得到相应的补偿。通过工业反哺农业，发达地区援助和补偿落后地区，维护生态安全。总之，生态需求已成为我国经济社会发展的重要需求，从制度上对生态进行补偿，维护社会公平正义，加快生态建设步伐，是实现人与自然、人与人、人与社会和谐发展的必然选择。 有利于加快转变经济发展方式 就世界历史来说，在各国的工业化进程中，发展初期技术水平低，主要依靠资源投入来提高产量。当工业化进入一定阶段、经济总量达到一定规模、经济发展明显受到资源供给约束时，就必然要求转变经济增长方式，这是一种客观规律。我国加快转变经济发展方式的重大决策，也是在这样一种背景下作出的。为此，党的十八大报告强调：“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。” 从资源环境角度讲，加快经济发展方式转变是有效突破资源环境制约、提高可持续发展水平的迫切要求。主要依靠物质投入的传统经济发展方式使我国单位国内生产总值能耗明显高于世界平均水平。