摘要：现代信息技术的快速进步推动了新业态的迭代发展，数字经济在成为重要经济现象的同时，也对政府治理的传统制度框架产生了冲击，并具体外化为“倒逼”“错位”“重新定位”三个方面。导致治理挑战的根本原因在于，建立在分散决策基础上的规模经济作为先进生产力的代表，与形成于机器大生产时代的政府治理传统制度框架的旧生产关系之间存在内在张力。为释放数字经济时代的人类创造力，研究提出公开准入、平等接入、平台共治三方面的制度创新，以推动适应数字经济发展要求的政府治理变革进程，从而更好地推动数字经济的高质量发展。
关键词：数字经济；政府治理；制度创新；公开准入；平等接入；平台共治
“纵观世界文明史，人类先后经历了农业革命、工业革命、信息革命。每一次产业技术革命，都给人类生产生活带来巨大而深刻的影响。现在，以互联网为代表的信息技术日新月异，引领了社会生产新变革，创造了人类生活新空间，拓展了国家治理新领域，极大提高了人类认识世界、改造世界的能力。”习近平总书记2015年12月在第二届世界互联网大会上的这一论述，高度概括了我们当前所处时代的变革性。不仅人类个体的日常生活已经被数字科技所包围，人类社会的主要经济活动也正在受到数字科技的重要影响：社交网络不仅仅只是网上聊天的场所，其已经演化为移动支付、电子商务的基础性平台；智能手机不仅仅只是移动通信的工具，其已经演化为出行、住宿、外卖的集成性服务平台；更不用说大数据、人工智能、区块链等诸多“奇点”技术的迭代发展，使得自动驾驶、无人超市等经济新形态快速走向成熟——我们正在全面进入数字经济时代。另一方面，当我们积极拥抱新一轮技术革命和产业革命的到来的同时，其对政府治理也带来了新的挑战。以新业态监管为例，外卖平台的食品安全隐患、网约车的安全风险、移动支付行业的数据保护漏洞、P2P网贷的“庞氏骗局”，无一不构成对数字经济时代政府治理的挑战。在此背景下，如何推进政府治理变革以应对挑战，便成为当前的紧迫议题。[1]近年来，我国正在积极实施大数据战略和网络强国战略，努力将
数字经济作为经济发展新动能以推动供给侧结构性改革。从《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，到《促进大数据行动发展纲要》，再到《新一代人工智能发展规划》，国家层面的战略规划在加速数字经济发展的同时，也注意到了伴随而来的政府治理挑战。各界都在积极探索数字经济背景下的政府治理创新。已有研究在注意到数字经济作为经济发展新动能重要性的同时，对数字经济发展引发的治理挑战进行了梳理，并从反垄断[2]、劳动者保护[3]、新兴技术风险[4]等方面做出了总结；此外，针对这些治理挑战，相关研究提出了包括敏捷治理[5]、精准治理[6]、整体治理[7]在内的诸多解决思路，并最终集中于数字政府[8]、数字治理[9]作为核心概念的理论建构与改革路径。综合已有研究来看，相关的梳理与思考尚未深入到生产力发展与生产关系变革的层面，尤其是未能从数字经济发展的基本规律入手，分析作为生产关系变革的政府治理创新的方向和目标。具体而言，数字经济发展的本质特征是什么，其对于以政府治理创新为重点的生产关系变革的基本要求是什么，这种变革的目的又是什么？如果我们将数字经济作为“最先进生产力”的代表，那这一“最先进生产力”的内涵是什么，其对于生产关系变革的要求又是什么？已有研究对于上述问题回答的不充分仍然限制了我们对于所处时代的理解以及未来改革的认知。我们认为，无论是“新业态的监管空白”[10]、“平台垄断与市场竞争的平衡维护”[2]，或者是“技术创新与公民权利保护的两难选择”[11]，事实上都只是政府治理挑战的外在表现，其本质则是数字经济形态下，建立在分散决策基础上的规模经济作为先进生产力的代表，与形成于工业化时代的政府治理传统制度框架的旧生产关系之间的内在冲突。也正是在此基础上，变革政府治理、推进制度创新，使之适应先进生产力的发展需要，才兼具合理性与必然性。首先本文将在结合已有研究和现实实践的基础上梳理数字经济发展带来的治理挑战，其次将分析导致相关治理挑战的根本原因并聚焦于分析数字经济时代“最先进生产力”的意义与内涵，最后则在上述分析的基础上提出相应的有针对性的治理创新建议。需要指出的是，本文所聚焦的“数字经济”和“政府治理”等概念都具有较
为宽泛的内涵。2016年G20杭州峰会发布的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》中，将“数字经济”定义为“以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动”，而这又具体包括以数字化形式存在的数字经济以及传统经济的数字化转型这两个方面。考虑到本文是从“最先进生产力”的发展需求视角分析数字经济的治理创新，因而更多聚焦能够集中体现信息技术变革特点的数字化经济新业态，而相对忽略传统产业的数字化转型所涉及的治理问题。同时，对于“政府治理”而言，尽管西方理论基础更多强调政府的企业化和政府管理的市场化，结合我国现实语境，本文更多指政府行政系统作为治理主体对于社会公共事务的治理，治理对象和基本内容则包含着政府对于自身、对于市场以及对于社会实施的公共管理活动。[12]考虑到数字经济在不同国家的发展模式尚存差异，本文更多聚焦中国政府治理创新的挑战与改革，并同时试图提出一般规律的思考与分析。一、数字经济时代政府治理的外在挑战：倒逼、错位与重新定位数字经济在快速发展的同时，其在全球范围内也引发了政府治理的诸多挑战。优步（Uber）在欧洲各国及美国本土引发的围绕“零工”司机劳动权益保障的诉讼，阿里巴巴在中国及美国引发的针对“假货”侵害中小企业知识产权的风波，以及近年来比特币引发的有关黑市交易和非法集资的争议，无不是上述冲突的具体体现，而这也自然引发对于政府治理相关制度框架进行调整乃至变革的紧迫压力。欧美修改劳动保障条例，阿里巴巴承诺加大“打假”力度，各国纷纷出台规制比特币的相关法律，均是此进程中的典型案例。就中国而言，国家层面对于新技术的积极态度以及对于由新技术而引发的新业态的宽容策略，虽然在一定时间内推迟并缓解了政府治理变革的压力，但这并不代表我们将免于此问题的困扰。事实上，庞大的国内市场体量刺激着数字经济的快速扩张，新技术裹挟着新业态，对旨在确立并调整利益格局的现有制度框架产生着强烈的冲击。虽然不同技术、不同业态的特点不同，其对政府治理不同领域的影响也不同，但总体而言，当前
的治理挑战可概括为以下三个基础性方面。第一，数字经济时代的新技术与新业态以现实存在的“正当性”突破了法律规范的“合法性”，政府治理的传统制度框架面临着被“倒逼”的压力。长久以来，政府治理遵循着“决策-执行”的二元模式：或者通过全民公决，或者通过代议制，在“厅堂议事”的决策过程中形成法律制度，并进一步成为规范各主体行为的依据与原则。决策过程的民主性保证了制度规范的合法性，而各利益主体间的相互制约关系也保证了制度演变的渐进性、稳定性与平衡性。而建立在新技术快速发展基础上的新业态，却往往以既成事实的“正当性”突破法律规范的“合法性”，并以“倒逼”方式迫使既有制度在短时间内做出重大调整。近年来“网约车”规制制度的转变便是此治理挑战的明显例证。出租车一直被视为城市公共交通的重要组成部分，并通过特许经营的方式稳定价格以满足部分居民出行的公共需求，同时控制供给总量以减少城市交通压力。“网约车”的出现彻底改变了这一市场格局。受益于移动互联网技术的成熟，建立在手机定位和调度算法匹配基础上的新业态在短时间内创造了几近无限的供给，每一辆车都具备了成为出行市场供给方的可能性，以特许经营抑制市场供给的行政管制方式由此丧失了效用；随之释放的居民需求进一步使得“网约车”出行市场在事实上受到了全民认可，并反过来对既有规制制度形成改革压力，且最终推动了“网约车”的合法化进程。尽管政府治理传统制度框架的保守性屡遭诟病，但同样不可否认，依赖于民主协商的决策过程能够最大可能地照顾多方利益，并平衡短期和中长期利益；相比之下，裹挟着现实正当性的新业态，尽管往往代表着经济学意义上交易效率的提升，但其同样存在失之偏颇的弊端。[13]如何面对新业态的“倒逼”压力，以兼顾发展需求和各方利益的平衡需求，是数字经济时代政府治理不得不面对的首要挑战。第二，虚拟世界与现实世界的融合带来了数字经济的监管灰色地带，政府治理既有制度框架面临着“错位”压力。20世纪末，“网络自由主义者”以极高的热情盛赞并呼吁着一个不受现实世界法律规制的“网络乌托邦”的存在。但事实上，虽然分散性的网络结构与基于地理位置的国家主权存在冲突，这也并不代表虚拟
世界和现实世界就能够被一分为二。哈佛大学法学院教授莱辛格的转折性研究不仅证明了两个世界的紧密性，更指出了政府涉入以制衡商业公司垄断虚拟世界规则制定权的必要性和重要性。不过，伴随着数字经济的崛起，当前我们所面临的却是两个世界的全面融合，这不仅体现为现实世界对于虚拟世界的深刻影响，其同样也体现为虚拟世界对于现实世界的全面扩张。以近年来兴起的“O2O”新业态为例。线上预订服务，线下享受服务，再回到线上进行评价，闭环回路的商业模式不仅提高了经济效率，同时还缓解了信息不对称所导致的市场失灵现象。但不可忽视的是，线上、线下的融合并不简单意味着效率的提升，其同时也带来了治理挑战。一方面，网络平台作为私人主体，缺乏监管相关市场行为的权力和动力，而建立在用户评价基础上的声誉机制却因为买卖双方合谋、平台诱导乃至虚假“刷分”行为而丧失了效用；另一方面，与网约车类似，线上开店的“零”门槛特性同样创造了几近无限的供给，政府主管部门根本无力沿袭线下监管的“发证”思维以应对线上监管对象的庞大规模，监管灰色地带由此产生。面对这一挑战，无论是强调“政府-平台”合作监管的治理理念[14]，还是政府单方面投入更多的监管资源，都不能从根本上加以解决。前者忽略了商户交易数据作为平台商业资产的重要性，后者则轻视了虚拟世界对于现实世界的改造程度。既有制度框架与新业态治理挑战的“错位”由此成为数字经济时代政府治理面临的又一个挑战。第三，技术发展和商业创新的快速迭代提供了更有效率的公共服务，政府治理的既有制度框架面临被“重新定位”的任务。伴随着信息革命的深入，“服务型政府”一度被视为政府与社会、市场边界划分的关键指引，而信息技术支撑下的服务整合、协同治理则成为实现这一改革目标的具体路径。“一站式”窗口服务、政府网上服务大厅、大数据技术应用等都成了“服务型政府”建设的热点议题。但政府治理的数字化转向并不代表政府就能够主导或垄断公共服务的供给，数字经济的全面到来意味着更多主体能够参与公共服务的供给过程，并通过更有效率的新业态满足居民需求且同时获得相应收益。以当前正蓬勃发展的“共享单车”产业为例，“随处停放、随时取用”的
新业态在极短时间内替代了政府供给公共自行车的传统模式，“绿色出行”这一倡导多年的理念在互联网企业的强势介入下也终成现实。究其原因，互联网企业的市场敏锐性固然值得肯定，但政府与市场主体运行逻辑的不同才是根本：前者不得不面对财政、人才、机构、利润率等多重限制，而后者在风险投资的支持下却存在广泛的实验空间与相对较少的行为边界。不仅“共享单车”如此，支付宝中绑定的越来越多的公共服务职能，滴滴打车在城市拥堵期对交通流量的调控，在线教育网站提供的多种类型的免费公开课程，无一不是数字经济时代“私主体”代替政府提供公共服务职能的具体体现。在此转变进程中，“服务型政府”的职能面临重新定位的任务，大包大揽、政府垄断的供给式公共服务在当前更多体现为相关数据的开放与共享、相关主体的激励与协调等其他方面。需要指出的是，“私主体”供给公共服务职能的高效率并不意味着其没有社会成本，无序竞争同样可能造成社会福利的损失，共享单车企业过度投放自行车并由此造成新的城市污染和资源浪费便是例证。因此，公共服务供给领域政府作用的“重新定位”并不代表政府职责的消减，反而是意味着又一次治理转型窗口的出现。“倒逼、错位、重新定位”概括了数字经济时代政府治理面临的三个方面挑战，但其更多是对于现象的总结而非原因分析。我们认为，上述三方面挑战实质都反映了新的生产力发展与旧的生产关系之间的内在张力。在数字经济形态下，建立在分散决策基础上的规模经济作为更先进生产力的代表，已经不适应形成于工业化时代的既有制度框架，由此形成政府治理面临的诸多挑战，并同时在客观上要求政府治理变革的制度创新。二、政府治理挑战的内在原因：数字经济与既有制度框架的张力在马克思主义政治经济学的经典描述中，生产力和生产关系的内在张力构成了推动社会形态不断演变的动力。不同的技术基础会形成不同的社会形态，因而“手推磨产生的是封建主的社会，蒸汽磨产生的是工业资本家的社会”。当越来越多的学者开始将数字经济时代视为“后工业社会”“第四次工业革命”的代名词之时，生产关系的变革便自然成为题中之意。但尚存的问题在于，作为当前时代先进生产力的代表，数字经济
的本质特征是什么，其为何不同于之前的生产模式并因而与现有的生产关系产生冲突？哥伦比亚大学法学院教授Tamara Lothian在2017年出版的《法律与国家财富》一书中对此问题做出了回答。在她看来，每一个历史时期的“最先进生产力”并非是生产效率最高的生产模式，即其能用最小的资源消耗生产最多的产品或服务；反过来，“最先进生产力”指的是能够最大限度地释放人类创造力，并不断超越其既有模式从而能够持续提升生产效率且增加产出的生产模式。[15]在亚当?斯密时代，这具体体现为建立在技术分工基础上的流程式生产（例如“别针工厂”）；而在我们当前时代，这便具体指数字经济。虽然“数字经济”这一概念近年来才引发越来越多的关注，但其理论沿袭可追溯至美国社会学家丹尼尔?贝尔1973年出版的《后工业社会的来临》一书。在该书中他提到，以知识和信息为基础的“服务业”正超过传统工业成为美国经济的主要部门；这一概念随后被未来学家阿尔金?托夫勒在其1980年出版的《第三次浪潮》中得到更为通俗的演绎与解读。尽管贝尔和托夫勒描绘的经济形态并不完全以数字形式表现出来，但其却极大地启迪了后来者的想象空间。此后，以彼得?德鲁克1993年出版的《后资本主义社会》和“经济合作与发展组织（OECD）”1996年出版的“以知识为基础的经济”系列报告为代表，明确提出了“知识经济”的概念并与农业经济、工业经济视为等同的经济形态，进而开始探讨其对企业边界、产权安排、组织模式等重大制度问题的影响。随后的研究从不同角度对这一问题展开了分析，后福特主义、网络社会、创新2.0、开放创新等重要概念相继提出并产生了深远影响。上述研究虽然源自不同领域、取自不同视角，且集中于互联网诞生之后所发生的经济、社会形态转变，但它们所描绘的现象直到数字经济崛起之后才得到了全面的释放与展现，其核心特征便是数字经济真正实现了“（分散化的）人的创造力的发挥成为经济增长（或创新）的根本源泉”[16]——而这便正是Tamara Lothian定义“最先进生产力”的核心特征。那么，数字经济究竟如何释放了个体创造力并持续推动了生产进步？哈佛大学法学院教授Yochai Benkler在其2006年出版的《网络的财富》（The Wealth
of Networks）一书中所提出的“大众生产模式（Peer Production）”对此作出了很好的回答。Yochai Benkler指出，互联网推动人类社会进入了网络信息时代，其突出特征是个体参与生产的门槛被大大降低，且多元化的个体需求（不仅仅只是经济利益）开始成为参与生产的主要动力，并在此基础上形成了动态的、大范围的规模经济。开源软件、维基百科都是大众生产模式的典型代表，每个个体都可以参与其中（编写程序或词条），并最终形成最为普及的软件产品和最大规模的百科全书。大众生产模式的例证还不止于此。创新2.0理论的核心要义是以用户为中心的大众创新、共同创新与开放创新[17]，政府开放数据的最高目标是促进更多社会主体（或个人）应用数据并以此提升政府治理水平和治理能力[18]，以滴滴打车为代表的“共享经济”（或“平台经济”）旨在发动更多私人主体参与市场产品或服务的供给[19]，它们都从不同领域体现了大众生产模式的特点，并因此释放了分散化个体的生产力且形成了规模经济。不过，应注意理论上的先进性并不代表实践的必然性。在拥抱数字经济的今天，我们却不得不同时面对随之而来的治理风险与挑战。一方面，数字经济本身的发展仍然存在极大障碍，其更多局限于局部地区、局部领域而并未成为普遍现象。这不仅仅是因为传统经济发展规律与数字经济存在差异，更重要的原因还在于针对传统经济制定的治理框架并未伴随着数字化进程而同步发展，旨在“最大限度地释放人类创造力”的数字经济内在需求仍然没有得到释放和满足。另一方面，数字经济发展所引发的治理风险仍然没有能够得到很好应对。更准确而言，此处所提及的“风险”并不意指可能带来危害的因素，而更多是指与传统治理框架不相符合的冲突或矛盾。如果承认“数字经济”激发分散化个体生产力并形成规模经济的一般规律，其便不同于建立在机器大生产以及相伴随的福特制组织模式基础上的传统经济规律，而围绕传统经济建立的传统治理体系自然也不一定适应数字经济的发展现实。由此，当前所面临的数字经济发展难题并不代表数字经济本身的局限性，而更多意味着既有制度环境尚未完全改革以适应数字经济的发展要求；反之，正因为既有制度环境的相对落后性，数字
经济本身所释放的能量才会对其造成剧烈冲击，并由此造成了“生产力”与“生产关系”之间的内在张力。具体而言，建立在工业时代的福特制体系以既定边界内的责、权、利对应关系为特征，而支撑此的制度环境则包括明确的产权划分、严格的准入控制，以及科层式的权力配置和以经济利益为主的分配结构，建基之上的政府治理自然继承了上述特征。正是在这些领域里，既有制度与数字经济不可避免地发生了冲突：互联网消除了个体参与生产的门槛，从而使得制度上的准入控制流于形式；分散化的个体决策成为主导，从而使得科层式的权力配置丧失了结构基础；多元化的个体需求成为激励生产的动机，从而使得经济利益回报不再是唯一标准。事实上，“倒逼”“错位”“重新定位”都源于新业态所体现的数字经济特征与政府治理既有制度框架的内在张力：网约车平台降低了私家车运营准入门槛从而冲破了出租车准入牌照的藩篱，外卖平台上“小作坊”式的行为主体极度分散从而摆脱了建立在科层结构基础上的政府监管束缚，而不同主体出于不同需求在政府开放数据基础上开发的公共产品则最终使得政府的公共服务职能面临重新定位的挑战。由此，缓解并应对数字经济时代政府治理挑战的必然路径便是调整“上层建筑”、重构既有制度框架，以适应生产力变化的客观要求。公开准入、平等接入、平台共治应成为数字经济时代政府治理变革的主要内容。三、政府治理变革的制度创新：公开准入、平等接入与平台共治数字经济的崛起已经在各个领域引发了普遍的治理挑战。无论是网约车、O2O，还是共享单车、开放数据，针对不同议题、秉持不同理念的改革措施不断出台，并引发了人们的重点关注。在此背景下，如何整体理解当前所处治理变革进程并提出综合性的制度创新分析框架，是本部分阐述的重点。基于前文分析，公开准入、平等接入、平台共治应作为制度创新的主要内容，以有效应对数字经济时代的政府治理挑战。第一，公开准入应成为数字经济时代的新常态，以最大范围地将更多主体纳入经济体系，推进并不断完善实验主义治理模式的形成。本文反复强调的核心观点是，数字经济作为先进生产力的代表，其本质在于消除了个体参与生产的门槛，使得建立在分散个体决
策基础上的规模经济得以成为可能。在此背景下，传统的基于准入控制的政府治理制度框架已不合时宜，经济活动的公开准入应成为客观要求，以给予不同社会主体参与机会。需要指出的是，公开准入并不简单意味着毫无限制地完全放开，其更多要求变革基于严格的准入控制、科层式的权力配置、教条式的规则依循来实现目标管控的传统制度框架，而变革的方向之一便是形成实验主义的治理模式。实验主义治理是学者基于欧盟治理经验所提炼出的治理理论，即在一个较为模糊的治理目标指引下，要求给予一线治理机构以更大的自由裁量权，并通过同行比较不断提升治理绩效，且在此过程中允许渐进性地调整治理目标，以最终保持更为灵活、更为开放的制度创新能力。[20]实验主义治理并不依赖标准化的治理规则，其旨在发展实验性并因而具有竞争性的治理方案，并从中因地制宜地择优选择。以网约车治理为例，一方面，数字平台组织下网约车的大量出现倒逼政府承认其现实合理性，一定条件下的放开准入已经成为共识；另一方面，中央政府并未对放开条件作出明确规定，为地方政府出台体现不同特点和偏好的管理细则提供了实验空间，由此体现了实验主义治理的特征。然而，缺少同行比较的约束性条件却使得地方政府欠缺不断调整并推进制度创新的动力，从而也在一定程度上影响了制度变革的治理绩效。类似的情况还包括近年来引发重点关注的自动驾驶汽车路测议题。在北京、上海、重庆出台管理细则后，地方政府开始有条件地放开自动驾驶汽车上路测试，而三部委也在此之后出台管理规范，并同样为地方政府留出了实验空间。第二，平等接入各类生产资源应成为更加主要的政策关注点，其旨在通过更为包容的体系建设，培育不同社会主体参与经济活动的能力，满足其多元化的参与动机并保障其平等分享发展成果的权利。具体而言，这又包括三个层次。首先，平等接入要求创新社会保障制度，以更有效的方式解决贫困、失业同现代福利国家庞大官僚体系之间的矛盾，为每一个人平等参与经济活动提供基础性保障。伴随着人工智能第三次浪潮的来临，近年来全球范围内兴起的围绕基本收入政策的探索性实践便是典型。[21]其次，平等接入要求改革收入分配体系，以在更
为灵活的劳动关系下保障劳动者的平等收益。数字经济在消除个体参与生产门槛的同时，也深刻改变了工业化时代建立在稳定雇佣关系基础上的收入分配体系。数字经济一方面能够充分调动全球分散化的劳动力资源，另一方面也使得不稳定的劳动者在劳资关系中处于不利局面，如网约车司机在网约车平台制定的收益分成机制中便没有任何话语权。在劳动者难以通过集体谈判获得平等收益的情况下，政府有必要直接干预收入分配体系以确保数字经济发展成果的平等共享。最后，平等接入要求政府提升公共资源供给能力和供给水平，以为不同社会主体平等参与经济活动提供基础资源，具体包括基础设施资源、数据资源、金融资源、教育资源等。数字经济时代的生产过程更多体现为知识密集而非工业化时代的资本密集或劳动力密集，因而其所依赖的生产资料更多取决于社会整体公共资源的供给。网络基础设施的普及，政府数据的开放，普惠金融的实现，在线教育资源的丰富，都是可以寻求突破的政策着力点，以助推更多社会主体被纳入经济体系。第三，推进平台共治应成为数字经济时代政府治理变革的重要内容，创新公私合作治理制度框架以更有效地构建数字经济时代新秩序。建立在数字信息技术基础上的虚拟世界，并没有如“互联网例外主义”者所担忧的那样，受到政府权力的全面管辖；反而是互联网平台的崛起在极大推动虚拟世界繁荣的同时，带来了更为复杂的治理挑战。互联网设计者的初衷是通过端对端的结构体系实现信息网络的扁平化，然而信息生产、信息检索、信息传播的网络效应使得互联网平台成为更受欢迎的商业模式，并主导了当前数字经济时代的发展方向。出于促进创新、保护言论自由等价值考量，互联网平台长期以来都受益于“技术中立”的庇护而免于治理责任的负担；但伴随着数字经济的进一步成熟，平台已经不再是单纯的信息展示者、信息服务撮合的中介者，而成为了信息的生产者、传播者，并进而成为影响治理秩序的中心节点。相比于政府，平台不仅具有信息优势，其同时还掌握更有效的治理工具，推动平台共治由此成为必然的政策选择。就具体的改革思路而言，以合同治理的方式强化互联网平台作为“信托”主体的治理责任，是可能的改革路径之一：
互联网平台的核心商业逻辑是收集用户数据并进而为其提供相关的线上或线下服务，平台由此可被视为消费者数据的信托主体并因而承担保护数据不被滥用、保证提供诚实服务等治理责任；相比之下，政府的治理职责则转变为监督平台以确保其信托主体责任的落实，而非直接针对分散化的具体经营者。[22]近年来，网约车治理由直接惩罚司机向惩罚平台的转变即可被视为此种改革思路的具体体现。倒逼、错位与重新定位治理挑战，根本原因在于数字经济作为“最先进生产力”的代表对于分散个体创造力最大限度的释放并在此基础上形成的规模经济，与以明确边界、准入控制、科层结构为特征的传统治理框架的冲突。公开准入、平等接入、平台共治正是针对这一内在冲突，改变传统治理框架进而解决前述治理挑战的三方面治理创新，其共性都是在接受分散化个体生产促成规模经济的前提下探索推进政府治理变革以平衡发展与监管的可能性。四、结语1997年，尼葛洛庞帝（Nicholas Negroponte）所著的《数字化生存》一书在中国出版，其描绘了数字信息技术对于人类生活带来的各种变化，但却并未预料到伴随数字经济发展而可能出现的政府治理挑战，也没有对如何推进政府治理变革指明方向。20余年后的今天，当数字经济成为重要的经济现象并在各方面引发政府治理挑战的时候，探索制度变革之路便成为摆在当前的紧迫要求。本文从“最先进生产力”的理论内涵入手，分析了导致“倒逼、错位”与“重新定位”治理挑战的根本原因在于以明确边界、准入控制、科层结构为特征的传统治理框架，束缚了数字经济旨在“最大限度释放人类创造力”并利用分散创新实现规模经济的基本发展需求和规律，并提出了公开准入、平等接入、平台共治三方面制度变革与创新建议。考虑到所讨论主题的宏大性与重要性，本文可被视为在已有研究基础上推动相关理论讨论的努力，而在研究案例和国内外比较分析方面的不足仍然需要未来更细致研究的完善与补充。本文所作出的分析仍然表明，我们对于数字经济时代政府治理变革的理解，需要从现象的梳理与总结深入到生产力和生产关系层面，揭示数字经济发展背后的基本规律及其对于生产关系调整的基本需求。只有在此基础上，我们才能更有
针对性地明确改革的方向与意义。