城乡建设用地增减挂钩政策探讨

《现代农业科技》2009年第24期

城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩是国家推

出缓解城镇用地压力、促等级、促统筹的一项重要管理措施。

如何看待并实施城乡建设用地增减挂钩政策，是全国普遍面

对的问题。

1城乡建设用地增减挂钩政策

1.1政策的由来及内涵

2000年11月30日，国土资源部在《关于加强土地管理

促进小城镇健康发展的通知》（国土资发〔2000〕337号）明确

提出：“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依

法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地

占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的

集中。”

2000年12月27日，国土资源部下发的《关于加强耕地

保护促进经济发展若干政策措施的通知》进一步明确提

出：“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标

问题……对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数

量的建设占用耕地周转指标。”

2004年10月21日，国务院在《关于深化改革严格土

地管理的决定》中，第1次明确提出：“鼓励农村建设用地整

理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”

2005年6月4日，《国务院办公厅关于转发

部关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见>的通

知》中指出：“按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少

相挂钩的要求，提出土地利用调整和推进建设用地整理的

措施”。

2005年10月11日，《关于规范城镇建设用地增加与农

村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕

207号）的通知，提出在全国部分省市部署开展“城镇建设用

地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作。

2006年4月，国土资源部确定天津市等5省（市）的9

个项目区成为第1批“城镇建设用地增加与农村建设用地

减少相挂钩试点”。

2007年7月13日，《关于进一步规范城乡建设用地增

减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号），进一步

规范就挂钩试点工作的有关问题。

2008年6月27日，国土资源部印发《城乡建设用地增

减挂钩试点管理办法》，明确挂钩内涵：“本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总

体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块

（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等

面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建

新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地

面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕

地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的

目标。”

1.2增减挂钩运作模式

1.2.1政府主导模式。指由政府来组织和管理城乡建设用

地系统的协调运行，从规划执行到验收都由政府来组织控

制，政府作为组织策划者，负责项目选址立项、编制划设

计方案、筹措资金、监督工程执行情况，承担项目运行风

险；企业是政府意志的具体行者，负责安置公寓的建设和原

农村居民点的复垦整理工程的实施，保障项目的最终竣工

验收。

1.2.2市场主导模式。指通过发展和完善城乡土地市场建

设，运用市场机制，按照需求来组织农村居民点建新和复垦

工作，实现资金筹集运作与政府脱钩，通过政府政策引导

与活跃市场、调节价格、降低风险以及有效管理来规范市场

秩序、确保工程质量；政府主要起到监督、引导、协调的作

用，不直接参与项目的具体运作，实现项目运作的市场化、

企业化。

1.2.3村集体自主型城乡建设用地协调互动运作模式。指

建新复垦的整个过程主要由集体土地所有者控制的一种运

作模式。采用该类模式的地区一般集体经济实力比较雄厚，

支付能力较强，当地农民生活水平较高，农民进城入城镇

或者对居住环境改善的愿望相当强烈。

2研究进展

从目前收集的文献资料看，在挂钩中存在问题和意义

方面，胡传景等[1]，陈桂玲等[2]，王伟宏等[3]，吕寒[4]，郭若成等[5]

分别结合调研或实践，提出挂钩中尚需解决的问题及实施

挂钩的意义，共性较大。胡建生[6]就“城乡建设用地增减挂

钩”模式的法律问题，农用地转用审批、用途变更登记问题，

挂钩中的土地征收和出让或划拨问题、审批权限的变化及

影响进行了解释。苏高华等[7]针对农村居民点如何建设发展

提出相应对策，认为农村居民点建设理论及实践必须纳入

到区域城乡整体框架内考虑，要根据区域经济实际适时、适

度逐步推进，农村居民点建设要注意体现“共性”和“个性”特征，需要制定一系列具体的、针对性强的国家以及地方相作者简介朱琳（1986-），女，江苏徐州人，在读硕士。研究方向：国土资源管理与区域开发。*通讯作者收稿日期2009-11-03城乡建设用地增减挂钩政策探讨

朱琳1贾庆雄2廖和平1*李晓华3

（1西南大学地理科学学院，重庆400715；2金网络置业（华东）无锡分公司；3重庆市第二十三中学）

摘要城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩是国家推出缓解城镇建设用地压力、促集约、促统筹的一项重要管理措施。介绍了城乡建设用地增减挂钩政策，对其研究进展进行总结，提出存在的局限性，并作出新的内涵解释，以期指导其未来的发展方向。关键词城乡建设用地；增减挂钩政策；研究进展；局限性；内涵创新中图分类号F321.1；F291.3文献标识码A文章编号1007-5739（2009）24-0384-02农村经济学

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关指导制度、法律法规、技术标准支撑体系，农村居民点建

设要采取多元化参与的运作模式。李旺君等[8]提出在增减挂

钩项目实施过程中，应该协调好城乡关系，注意保护好农村

利益，同时避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数

量而忽视耕地质量保护现象发生。

在实践研究方面，徐卫东等[9]结合新一轮土地利用总体

规划中城乡建设用地控制指标，提出全省可用于挂钩的农

村建设用地整理潜力，并采用双因素分级法，提出城乡建设

用地增减挂钩的重点区域。甘立彩等[10]研究了在城乡建设用

地增减挂钩下的农村建设用地整理“三效益”，特别通过层

次分析法研究经济效益。袁敏等[11]对地处丘陵地区的重庆市

北碚区静观城乡建设用地增减相挂钩项目区的可行性进行

研究。买晓森等[12]以重庆市沙坪坝区为例，对城乡建设用地

增减挂钩的潜力进行了测算，提出了促进城乡建设用地增

减挂钩的对策和建议。赵婷婷等[13]以行政村为单位，构建“土

地自然生产能力评价体系”和“区域经济发展潜力评价体

系”，并应用ArcGIS6.5和SPSS11.5的分析功能，将2套评

价结果空间叠加，生成高生产能力高发展潜力、高生产能力

低发展潜力、低生产能力高发展潜力和低生产能力低发展

潜力的4个类型区域，并分别提出城乡建设用地指标的配

置方向。

在挂钩交易的研究方面，胡传景[14]提出应取消政府配置

城乡用地增减指标规定，全面建立出让城乡用地增减指标

制度，显化市场配置资源的主体地位。罗溢[15]介绍了成都市

建立的“挂钩项目信息管理系统”，并投入运行，在全国开展

挂钩试点的省市中属首创，填补了挂钩项目无法运用计算

机系统进行统一审批、管理的空白，但该系统仍需要进一步

完善，同时做好与部、省挂钩工作的衔接，进一步开发相关

模块，力求提高运用效率和运用范围。

从文献参阅可以看出，目前的研究多针对城乡建设用

地增减挂钩项目实证分析、挂钩效益、农村居民点整理潜力

及挂钩实施中的问题，而对制度建设方面的研究不多。另

外，从作者单位看出，专家学者针对此发表学术文章的并不

多，而地方国土部门人员讨论较为热烈。

3局限性

从目前城乡建设用地增减挂钩内涵及研究现状来看，

笔者认为其存在一定的局限性，限制了有效市场竞争。

3.1区域局限性

城乡建设用地增减挂钩的内涵中提到，通过建新拆旧

和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平

衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、

节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。即

拆旧地块和建新地块提前捆绑在一起且在同区域要求面

积相等，不利于跨行政区的操作，在空间上存在一定的局

限性。

3.2市场局限性

目前，增减挂钩试点的实施均以建新拆旧项目形式开

展，即拆旧地块和建新地块一对一固定，反映不出拆旧地块

的潜在价值，也剥夺了农村建设用地进入城乡统一市场的权利，不利于农民增加集体建设用地的收入，限制了市场机制运行范围。

4内涵创新

从统筹城乡建设用地空间布局和统一城乡建设用地

市场2个角度，阐述城乡建设用地增减挂钩的涵义，笔者

将其内涵定义为：“依据土地利用总体规划，将若干拟复垦

为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇

建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下

简称项目区），或将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块

（即拆旧地块）扣除安置村民用地后的指标，通过城乡建设

用地统一市场交易，用于城镇建设的地块（即建新地块），

通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各

类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、

提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更

合理的目标。”

5结语

在总结城乡建设用地增减挂钩研究现状基础上提出新

的内涵，从形式上可以通过项目区进行同一地区内挂钩，也

可以通过指标交易进行远距离、大范围的城乡建设用地增

减挂钩。一是可以在保证农用地特别是耕地不减少、甚至增

加的前提下，增加城镇建设用地；二是在城乡建设用地总面

积不增加的前提下，实现城乡建设用地的布局优化；三是将

分散的农村集体建设用地相对集中利用，在提高土地利用

效率的同时，提高农村基础设施、公益设施利用效率；四是

通过交易所内市场化的流转，体现指标货币化的价值，增加

农民收入，具有创新意义和指引作用。

6参考文献

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