河南省区域经济政策的发展轨迹与演化特征研究

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 河南省区域经济政策的发展轨迹与演化特征研究 作者：杨 波 来源：《商业时代》2010年第25期

◆ 中图分类号:F062.9 文献标识码:A 内容摘要:本文通过对河南省区域经济政策的系统梳理与客观比较,可以清晰地看出河南省已经基本实现了从侧重政治目标到指导经济社会全面发展、从紧密跟随中央政策到自主决策发挥后发优势、从非均衡发展到协调发展的重大突破与特征转变。此外,针对河南省提出区域政策的时间较为短暂,独立自主的实践经验匮乏的现实状况,本文还提出了若干可资借鉴的对策建议。

关键词:河南省 区域经济政策 发展轨迹 演化特征

河南省区域经济政策的发展轨迹

(一)初步探索阶段:1978-2002年 改革开放以来,在国家宏观政策的引导下,河南省地方性的区域经济政策开始起步,尤其是1994年实行分税制后,根据河南省的发展现状和优势资源陆续出台了一系列专项政策,逐步形成了独立自主、初具成效的政策轮廓。

产业政策:在《90年代国家产业政策纲要》的指导下,河南省相继发布了《河南省造纸产业政策》(1997)、《河南省机电产品出口推进计划实施意见》(1999)、《关于加快我省小麦加工转化工作的意见》(1999)等产业政策,不断优化产业结构和组织形式,在传统产业继续保持发展优势的情况下,机电、化工、轻纺、食品、建材行业的影响力不断提高,逐步成为支撑河南经济发展的五大支柱产业。

对外开放政策:1993年河南省确定了“开放带动”的经济发展主战略,1997年颁布的《对外开放工作意见的通知》,对外贸出口、利用外资、创汇农业、对外承包工程等对外开放的形式做出了较为具体安排。正是得益于这种“大经贸”战略,河南省的对外开放规模不断扩大,1986-1995年,全省进出口总值年均增长17.9%,外商直接投资年均增长52.9%。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 城市化政策:根据1980年国家《城市规划法》的规定,河南省确立了“优先发展小城镇”的政策,并于1983年以后实行地市合并、撤地建市和以市带县的新体制,先后新建了卫辉、济源、巩义、荥阳、新郑、登封、林州、灵宝、长葛、项城等小城市。20世纪90年代,河南省的城市化建设进入了快速推进时期,不仅在大中城市的间隙处增设新市,而且在省际边缘、特别是经济水平较高的豫北广大乡村中设置了新市,如汝州、新密、鹤壁、濮阳、义马等(覃成林,2008)。

环境保护政策:1984-1991年,河南省先后召开了三次环境保护会议,确定了环境保护政策的基本框架。后来根据《国务院关于印发全国生态环境建设规划的通知》的精神,制定了《河南省生态环境建设规划》(1999)、《河南省环境污染防治设施监督管理办法》(2001),为河南省的生态环境建设提供了政策指南和实施依据。

(二)创新发展阶段:2003年至今 进入21世纪,河南省的区域经济政策也步入了新的发展时期,一个既延续了河南经济社会发展的必然逻辑,又具有鲜明的创新精神和时代特征的政策体系处于不断充实与深化中。

1.区域布局政策:2003年颁布的《河南省全面建设小康社会规划纲要》,为实现经济社会的全面发展、奋力实现中原崛起描绘了宏伟蓝图和总体目标。此后,《河南省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(2006)、《河南省人民政府关于促进产业结构调整的实施意见》(2006)、《河南省知识产权战略纲要的通知》(2008)等政策的相继出台,为加快河南省向经济强省、文化强省的跨越作出了具体规划。

2.区域分工政策:河南省先后批准实施了《关于推进农业现代化建设的意见》(2004)、《关于加快发展服务业的若干意见》(2007)以及《关于促进百户重点工业企业和50户高成长型高新技术企业加快发展的意见》(2008)等政策措施。在这些产业政策的干预和引导下,河南省顺利完成了产业结构升级进程,形成了以传统农业、一般重化工业为主的大工业以及高科技产业为代表的知识经济产业为支撑的发展模式。城市化方面:2003年做出了实施区域性中心城市带动战略、加快中原城市群经济隆起带发展的重大决策,2006年出台的《关于实施中原城市群总体发展规划纲要的通知》,对城市群内各城市的功能定位、产业布局、重大交通基础设施等进行了统筹规划。对外开放方面:相继出台了《加快发展开放型经济的若干意见》(2004)、《河南省加快实施开放带动主战略指导意见》(2006)、《关于进一步加强招商引资工作的意见》(2008)等政策。截至目前,已经确定了53个县(市)作为对外开放的重点县(市),全省进出口总值也于2007年首次跨过百亿元大关。

3.区域组织政策:从2006年起,河南省连续三年印发了《河南省整顿和规范市场经济秩序工作要点》,加强市场监管。产业结构调整方面:出台的《关于大力发展农民专业合作组织的意见》(2005)、《河南省农产品批发市场建设规划(2006-2010年)》(2007)等政策,有利于实现小生产与大市场的有效对接, 提高农民的组织化程度和农业产业化经营水平。特别是为应对经济危机,提出的《关于积极承接产业转移加快开放型经济发展的指导意见》(2009)以及相关产业的调整振兴规划,为积极承接境内外产业转移,促进河南省内产业结构优化升级发挥了良好的政策导龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 向和支撑作用。环境保护方面:先后实施了《关于加快发展循环经济的实施意见》(2006)、《河南省环境保护“十一五”规划》(2006)等政策,着重推进重点流域、重点区域、重点城市的环境治理和生态保护。2007年在全国率先颁布并实施了《河南林业生态省建设规划》,促进了生态效益和社会效益的大幅提高。人才引进方面:出台了《关于促进人才柔性流动的实施意见》(2006)、《关于引进海外高层次人才的意见》(2009)等措施,有力地推动了中原人才高地的形成。

4.区域特殊、补偿政策:河南省2005年出台了《进一步加快经济技术开发区发展的若干意见》,进一步扩大了开发区的行政管理权限,并给予信贷、投融资、价格、进出口等政策支持。2009年开始实施的《关于加快产业集聚区科学发展若干政策(试行)》,提供了土地、税收、人才引进等方面的25条优惠措施。区域补偿政策更加注重通过转移支付、公共投资、补贴等措施加大对落后地区的扶持力度,按照《河南省农村扶贫开发规划(2003-2010年)》的安排,2005年以来共安排涉及农村民生项目的支出达90.8亿元,累计增长18.5倍,有效地改善了贫困地区群众的生产生活条件,为经济欠发达地区的发展增强了后劲。

5.区域法规政策:河南省先后通过了《河南省口岸管理办法》(2004)、《河南省节约能源条例》(2006)以及《河南省传统工艺美术保护办法》(2008)等一系列法律法规,已获批准实施的《河南省人民政府2009年度立法计划》,涵盖了资源开发、知识产权保护、产业发展、环境治理等方面,以立法的形式确保了区域经济政策的战略目标和实施方案。此外,对不符合区域发展要求的地方性法规、规章和决定等依法予以清理,2005年、2008年相继做出了关于第六批、第七批取消和调整行政审批项目的决定,为优化政策环境,推动区域经济协调可持续发展提供了切实保障。

河南省区域经济政策的演化特征

(一)克服了以政治目标为首位的传统模式,基本上适应了经济社会的发展 新中国成立初期的区域经济政策,尤其是从“二五”计划时期开始追求区域自成体系直至“三线建设”时期,基本上来说都是沿着国防目标或政治目标而展开的。由于用靠山、进洞、分散的指导规范来约束和限定项目布局,严重忽略了河南省作为平原大省以及交通枢纽的地理优势和区位优势,再加之国家在探索过程中出现的曲折和失误,导致河南经济建设经历了一段高积累、高消耗、低收入的发展时期。1978年后随着国家发展思路的转换,从整体上看,河南省的区域经济政策已经克服了过去片面服从于政治需要的盲目性,已经着重将发展的重心转向了寻求经济社会的全面进步和区域之间的协同共进的方向。而且经过近些年的实践和积累,目前河南省在对中央区域政策的把握和延伸方面已经取得一定成效,具备和拥有了政策的目标指向应与国家龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 的宏观规划和地域实际相结合、政策的具体运作应与市场需求和资源禀赋相统一的意识和概念,正在逐渐步入符合区域经济发展规律的道路。

(二)摆脱对中央政策的“跟随性”,结合地域特色自主决策寻找后发优势 在计划经济体制下,中央政府作为直接的经营管理者,具有对经济社会进行设计与规划的权力,地方政府则主要作为经济计划的实施者,自主性较弱,因此这一时期河南省的区域经济发展主要是服从于中央政府的统一安排,表现为典型的中央政府主导型。后来随着财政分开体制的改革和市场经济的逐步建立,中央政府与地方政府之间展开了一系列“放权让利”活动。作为更贴近地方发展的组织者以及制度的供给者,地方政府被赋予了更大的自由与权力,逐渐成为主导区域发展的主要推动力量。正是基于此,在中央政府的政策框架范围内,河南省的地方性区域经济政策逐渐实现了从无到有,从亦步亦趋到自主创新,从非均衡发展到协调发展的突破。“中原崛起”就是河南省发挥后发优势,独立自主寻找到的一条符合自己特色的区域发展路径,从其提出和推进过程,明显地展示了地方政府增强自主权,寻求地方积极性的转变。

(三)改变整体推进式的发展战略,分类指导的效益和作用正在显现 从新中国成立初期直至改革开放前相当长的时段内,区域经济政策的行政计划特点使其更多地服从于整体建设的需要,忽略了地方发展的多样性,从而降低了政策的边际效益,造成了一刀切和经济结构严重趋同等不良后果。此后,由于发展本地经济、增加财政收入和地区间竞争压力增大等原因,已经初步萌发且具有相对独立性的地方性区域经济政策开始注重区域优势和特色发展,逐步推行差异化的发展战略。如在河南省现行的区域分工政策中,就将原有的区域按照地理连片、经济社会发展类似和生产力合理布局的要求重新加以组合,把全省划分为中原城市群、豫北地区、豫西豫西南地区和黄淮地区四个经济区,根据各区域自身的比较优势,因地制宜,制订不同的发展战略和发展目标,进而形成区域经济增长极,辐射和带动周边其它地区发展。这是河南区域经济发展史上前所未有的创举,为各区域经济发展提供了明确的政策导向和发展愿景。

(四)相关的政策体系和配套措施日趋完善,整体功效较为突出 过去中央政府传统的区域经济政策安排,使得发展重点主要集中在工业化布局以及与此密切相关的城市建设方面,调控手段也以单一的指令性命令为主,由此造成了河南省内区域经济发展的不平衡,突出表现在城乡二元经济结构显著,产业关系严重失衡以及经济社会矛盾频发等方面。改革开放以来,在吸取历史经验教训的基础上,河南省不断调整和优化地方性的区域经济政策,目前已经形成了区域布局政策、分工政策、调控政策、组织政策、法规政策等比较完备的内容体系,手段方式也趋于多样化,更多地倚重于经济、法律、行政等形式,政策的调控能力和协调能力正在不断增强,经济发展和社会进步取得显著成效。