私人物业公共空间_纽约与香港经验_对东莞地块包装的启示和借鉴

81摘　要：从公共空间的理论定义出发，对美国纽约

和香港的“私人物业公共空间”（POSPD）的形成和管理机制进行回顾，同时介绍东莞地块包装在开发地块内留让公共空间的探索和尝试，倡导对城市公共空间实施严格精密的规划控制，加强空间建后监管。

关键词：私人物业公共空间；地块包装；东莞市

Abstract:Based on the theoretical defi nitions

and practical use of public space, this paper reviews the history and mechanism of the Public Open Space in Private Development（POSPD） in New York City and Hong Kong. It also introduces the exploration of POSPD by Package Planning in Dongguan and suggests a more elaborate measure of planning control and better management of public space.

Keywords:public open space in private

development（POSPD）；package planning；dongguan

中图分类号：TU984.11+3文献标识码：B文章编号：1008-0422（2014）03-0081-04

1 概念何谓公共空间？过往一直强调其物质属性，即开敞空间（Open Space），有学者则强调其物权属性，即公众可达空间（Public Accessible Space）。其实公共空间有更丰富的涵义，最早将“公共空间”术语引入城市研究领域的雅各布（Jacobs，1964）在《美国大城市的死与生》中指出，公共空间是城市开发和社区建设中促进良好社会交往，恢复城市活力的关键要素。1970年代后的城市理论发展，普遍强调公共空间作为生活和社会交往场所的重要性（陈竹、叶珉，2009）[6]。理想

状态下，公共空间是公共部门提供、管理，对公众开放，容纳多元化公共用途的空间场所；但在现实中，公共空间也可以由私人（企

业）兴建并管理，在香港称为POSPD（Public Open Space in Private Development），在美国则称为POPS（Privately Owned Public Space）。近年来，由于经济发展与城市蔓延，东莞的城市建设用地日见紧张；中央商圈、中央商务区的建设以及轨道交通出现而提倡的TOD模式要求高强度开发，在高密度城市开发地块内留让公共空间是大势所趋；生活水平的提高对公共空间的品质要求也越来越高。因此，有必要对私人物业的公共空间深入探讨（由于中国城市土地的公有制，国内所谓的私人物权通常指使用权、管理权，据此英文名字应为Public Open Space in Private Development，下简称POSPD更为合适）。

2 纽约的案例POSPD在西方国家的出现，首先因为政府财政紧张，公共空间与教育、医疗、城市基础设施等逐渐转由私营部门独资或者合营来建设、管理；再有，现代城市的复杂性迫使人们追求认为相对“整洁、安全”的私人物业社会交往场所。1961年版的纽约区划（Comprehensive Zoning Plan）首次提出了容积率（FAR）概念，并将全市划分为容积率15、10、6等区域，并出台了“奖励性开敞空间”（Bonus Open Space）的规定，包括广场（Plazas）、骑楼（Arcades），盖顶步行空间（Covered Pedestrian Space）及交通广场（Open Air Concourse）等符合要求的公共空间，可以按一定比例享受容积率鼓励，如FAR15区可获得3~10倍的奖励，FAR10区和FAR6区则可以获得3~6倍和3~4倍的奖励，奖励面积上限为原开发量的20%，成为世界上最早的POPS衍生机制之一[2], [8]~ [11]。由于POPS的认定门槛低（只有基本的进深、面积和地坪高度等），具体设计和管理无须经过技术审查或行政审批，只需将POPS方案向纽约市建设局（Department of Building）备案，即可向规划局（Department of City Planning）申请容积率奖励。开发商的收益投入比高，POPS大量涌现。1961-1974年间，纽约修建了231处POPS，中心区修建的95栋写字楼中有65栋提供了“符合要求”的POPS [1]，被认为是POPS的泛滥期，出现了负面的现象：（1）缺乏设计标准和用途指引，很多POPS只是混凝土的剩余空地，冷漠而空荡，没有相关配套设施，不具备应有的公共空间品质；或者设立栅栏，变成了消费区，降低了公共空间基本的可达性（Accessibility）和公共度（Publicness）。（2）缺乏从区域公共活动和行人流线考虑，出现了大量的无休憩、停留意义的广场，或者

作者简介：黄皓彬（1981-），广东东莞人，香港大学城市设计硕士/建筑学学士，广东省东莞市城建规划设计院建筑工程师，专业方向：可持续城市设计和绿色建筑，高密度城市环境设计，城市风貌与文化。

私人物业公共空间：纽约与香港经验——对东莞地块包装的启示和借鉴 Public Space of Private Property: Experience in New York and Hong Kong——Its Revelation and Reference to Dongguan Land Plot Packing

黄皓彬Huang Haobin

图1-左图：著名的麦迪逊大道IBM总部中庭（来源：APOPS[5]）；右图：纽约市的POPS分布[1]82违背出行和使用要求的消极空间。（3）缺乏后续管理，许多空间沦为毒品交易、拉皮条和涂鸦的场所，也有开发商得到奖励后即将广场、骑楼用于卸货、停车等用途。1970年代后期开始，应对上述问题，纽约市对POPS进行了修订，主要包括：第一，细化了设计指引（方位、数量、形状、比例和可达性等）和配套设施标准（家具、绿化、小品、标识、铺装和卫生间等）。第二，修改了审批程序，开发商必须向规划局报送POPS设计方案，经审查后授予许可证方可向建设局申请施工。第三，总体容积率的奖励上限从20%降低到6%。第四，为防止POPS变为犯罪滋生场所，在阐明处于公众安全和保护设施的前提下，可以申请夜间关闭。修订实施后，1975年到2007年，纽约中心区只新增了98处POPS，规划管理经历了一个从粗放宽松到精细严格的过程，POPS建设归于理性。3 香港的案例香港是世界上人口密度最高的城市，也是建设POSPD较成功的地方之一。POSPD属于被指定为“在私人发展项目内提供公众设施①”中的一个分类，按有关的地契②或公用契约③的条款规定，一些公众设施在落成后会交回相关政府部门，另一些则由私人发展商或业主继续管理及保养，在以下情况，发展商会在其私人发展项目内提供公众设施：（1）拍卖土地时决策部门可建议包括这类设施，以应公众需求。（2）批地和私人发展、重新发展如涉及规划许可及契约修订、换地的，决策部门可建议包括这类设施，以应公众需求。值得注意的是，发展商可能在向城市规划委员会(城规会)提交的规划申请书中建议提供这类设施，城规会在批准规划申请时最终

① 私人发展项目内的公众设施可分为这几类：(a) 政府、机构或社区设施，如社区会堂、老人中心等；(b) 公众休憩空间；(c) 行人／车辆通道，例如行人道、天桥和公共通道；以及(d) 公共交通总站。详见香港特别行政区发展局「在私人发展项目内提供公众设施」（http://www.devb.gov.hk/tc/issues_in_focus/provision_of_public_facilities/index.html）② 地契（Land Lease），地契又称土地租契，香港的土地差不多全部由香港特别行政区租出，或以其他方式批出，所以土地承租人与政府之间有合约约束，并须根据地契所指明的用途使用土地，有关条款由地政总署负责。根据政府的土地租契，所有物业业权人均有责任缴纳地税。相当于国内的土地出让合同。③ 公用契约（Deed of Dedication），全称为《拨出私有地方供公众使用的契约》，契约就私人项目内的公众设施加以规范，条款着重合约双方在设施的建造、使用、管理、维修和保养各方面的权利和责任，并列明土地的用途及于违规下政府的执法行动。

图2-纽约市的POPS类型 [4]图3-被认为空间品质差的POPS（来源：Department of Planning，City of New York[2]）

图4-纽约市新版区划对公共空间的设计标准[2]图5-纽约POPS的铭牌[2]83可把上述规定列为规划条件。在“综合发展区”（CDA）④地带内的发展项目，发展商须以总纲发展蓝图（Master Layout Plan）⑤的形式向城规会提出规划申请。城规会会在审批有关蓝图时加入这类条件。如可行的话，这类规定可成为土地契约条款(例如发展项目涉及新契约或修订契约)。地契和公用契约确定的POSPD分别由路政署和屋宇署组织管理和监督⑥。提供POSPD的楼宇，包括中庭作公共用途、拓宽街道、提供穿越建筑物的通道等，可获得楼面面积宽免或奖励，奖励面积的法定上限为总楼面的20%[12]~ [14]。香港的POSPD也

经历过从粗放到精细化的管理过程，尤其经历了铜锣湾时代广场事件后⑦，社会上开始重视POSPD的建设标准与品质，以及业主与公众利益的冲突问题。2008年开始，发展局委托高等院校和设计机构编制了《私人发展公众休息空间设计及管理指引》[7]，限定了POSPD的商业活动和消费区域比例，并逐步公报POSPD的图则和信息⑥，以便公众更好地使用和监督。4 东莞地块包装对POSPD的探索和尝试东莞在中央商圈、中央商务区和轨道交通建设当中，以及土地集约、节约利用的大趋势下，必定会产生很多高密度的城市空间，也需要规划手段去明确公共空间的建设范围和标准。而地块包装是东莞市规划部门为实现阳光审批、提高工作效率、加强土地竞投的公平竞争和实现多方共赢，在借鉴先进城市规划管理经验的基础上，借助精细化规划管理保障公共利益，土地出让前实施的规划设计条件研究制度[17]。

④ 设立综合发展区（CDA，Comprehensive Development Area）的目标是促使市区重建及重整土地用途，和其他地带不同，所有发展需要作出规划申请及提交总纲发展蓝图，获得城市规划委员会批准后开可以进行发展，另外，整个「综合发展区」地带内的土地必需一并发展，善用土地的发展潜力。此地带土地用途多数以住宅或商业发展为主，而发展区内亦会一同提供政府、机构或小区设施、运输及公共交通设施和休憩用地，该地带发展完成后，将会根据已发展用途，改划为「住宅（甲类）」或「商业」地带等。⑤ 详细蓝图（Layout Plan）是非法定的政府内部图则，根据法定规划和上位规划而制订，作为规划部门决策时的参考指引，并更详尽具体地显示发展计划的内容，如地盘界线、出入口和行人天桥的位置，以及特定种类的政府或社区用途。详细蓝图一旦获得城规会批准，便会对政府起约束力，指导计划及管制发展、协调各项公共工程、预留土地作特定用途、卖地及批发政府土地等事宜。⑥ 屋宇署组织管理有关私人物业范围内根据公用契约拨出供公众使用的地方，路政署组织管理根据地契要求向公众提供设施或休憩空间的私人发展项目，详见官方网站。⑦ 根据发展商跟屋宇署签订的公用契约，原来须在广场开放3,017m2给公众作为公共通道、静态消遣及展览用途，以换取增加约2.1万m2的楼面面积，该公共用地由时代广场业主拥有业权及管理，香港