政府购买社会服务的第三方评估

政府购买社会服务的第三方评估党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确指出：“创新社会治理体制，需要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。

”不难看出，随着政府与社会关系的进一步调整，我国社会组织将更广泛地参与社会体制改革进程之中，成为社会治理的核心主体，积极发挥提供社会服务、反映社会诉求、规范社会行为、追寻社会公正等功能，逐步实现政社分工与协作，与政府、市场等主体协同推进和谐社会建设①。

但是，实践中，政府购买社会服务的体制机制并不健全、社会组织参与政府购买服务的绩效并不明显、政府购买社会服务实践中的政社关系依然存在控制与依附的现况，社会组织如何更好地胜任政府转移的职能？政府如何加深对社会组织的信任？社会组织的公信力如何提升，以扩大社会组织参与社会建设的社会认可和社会承认？这些问题都是当前政府购买社会服务中未被有效关注的重要问题。

本文将系统检视当前我国政府购买社会服务“第三方评估”方式中蕴含的理论逻辑和现实必要性，揭示其实践中存在的多元化困境，并尝试寻求超越这些困境的可能路径。

一、问题提出近年来，从中央到地方在政府职能转移和政府购买社会服务方面做出了积极的探索，逐渐迈向政社合作的政府购买社会服务模式与实践②。

2012年中央财政首次向社会组织拨款2亿元，用于支持社会组织开展各类社会服务，且已持续三年③。

不少地方政府也在购买服务方面迈出了大步伐。

例如，广州市2012年投入了2.6亿元在全市132个街镇开展社会工作服务，每个投入200万元④。

另据相关数据显示，近5年来，广东全省累计投入到社会工作服务的财政资金达19.17亿元⑤。

全国很多省市，如北京、上海、江苏等地的政府购买社会服务亦日益受到重视，以社会工作人才队伍为主体、以专业社会组织为载体的专业服务力量成为当前政府购买社会服务的重要实践主体。

上述举措，一方面体现了我国长期以来“政社不分”的结构性体制的演变，已经开始向“政社分工与合作”的治理格局转变；另一方面，也反映了政府在职能转移、管理创新方面的突破与创新。

但是，这种改变在很多情境下并不是彻底的，政社分工与合作治理的成熟格局也远未实现。

我们需要从一个更为直观的视角去分析一系列问题背后的深层次原因。

即，如何衡量政府购买社会服务的经费是否物有所值？如何评价绩效？很多地方政府还未真正购买社会服务，除了因资金限制，更重要的原因是不是源于对社会力量的不信任？事实上，确有不少基层政府官员对政府购买社会服务经费的使用效益表示质疑：“政府投数百万去购买社工组织的服务，究竟值不值？”⑥换句话说，政府部门作为购买方，对于其花钱购买的社会服务项目，其效果如何，心里是没有明确答案的。

这表明，当前政府与社会组织之间的桥梁和疏通机制仍然缺乏，而这种机制恰是造成目前政社关系仍不顺畅、信任程度不高的重要原因。

本文认为，“第三方评估”有助于对上述疑问回应和解决。

也就是说，“第三方评估”机制的建立与有效实践，是考察政府购买社会服务绩效的重要抓手，是加强社会组织公信力的重要手段，也是创建政府与社会组织之间相互信任关系的重要条件。

那么，“第三方评估”的这种制度化作用是如何可能的呢？这就需要从政府购买社会服务“第三方评估”的社会动因出发，对其进行发生学的机制阐释；同时，要对其实践逻辑及其困境进行反思，并寻求可能的破解之道。

二、寻根问底：政府购买社会服务“第三方评估”的社会动因从传统上看，评估是政府部门的重要行政工作之一。

随着政府购买服务（Purchase of Services）自二十世纪六十年代起在西方世界的兴起，“第三方评估”逐渐走向前台。

由于“第三方”与其他两方（第一方即被评对象；第二方即服务使用者）既不具有隶属关系，也不产生利益关系，所以也可称“独立第三方”。

就国际视野来看，政府购买社会服务“第三方评估”具有较为成熟的理论基础和实践诉求。

第三方评估成为政府购买社会服务中“约定俗成”的一个“广为接受的事实”，以至于受到政府、社会力量、社会公众等多元主体的高度重视。

可以说，第三方评估已成为一种“制度化的事实”成为现代社会服务体系的有机组成部分⑦。

“第三方”的评估方式常被认为是保证评估结果公正的起点，而“第三方”的专业性则被认为是保证评估结果具有公正性的基础⑧。

可见，“第三方”因不受相关主体的意志约束而具有独立性、因具有专门的“专家系统”属性而体现出权威性和可信赖性。

这种“第三方评估”的上述特性（公正性、专业性、权威性和可信赖性）是如何获得的呢？这需要对政府购买社会服务“第三方评估”的社会动因进行理论阐释。

（一）专家系统：“第三方评估”之于现代社会服务体制创新的理论内核“专家系统”是指“有技术成就和专业队伍所组成的体系，是现代社会重要的治理技术手段。

正是这些体系编制着我们生活与其中的物质和社会环境……融专业知识于其中的这些体系却以连续不断的方式影响着我们行动的方方面面……从而，人们信赖专家所使用的专门知识的可靠性，这是某种我们通常不可能去详尽验证的专业知识。

”⑨这也就是说，对于社会公众（非专业人士）来说，他们既不依赖于完全参与其中，也不依赖于精通专家们所拥有的专业知识，他们通过对专家系统的信任基础上，认为相关经验通常都会像专家系统所预期的那样运行。

这为现代社会的人们对专家系统的诉求提供了依据⑩。

我们将“专家系统”思维用于分析现代性中的个人与社会关系，具有宏观性、抽象性和概括性等特征。

但是，其体现的核心理论元素对我们分析现实问题具有重要启发。

如果我们将“专家系统”思想引入政府购买社会服务“第三方评估”之中，“专家系统”可以作为“第三方评估”之于现代社会服务体制创新的理论内核，它为“第三方评估”彰显其专业性、独特性、权威性或可信赖性、公正性、客观性等特征奠定了重要的理论元素和理论依据。

也就是说，“专家系统”的思想首先体现了专业性特征，这符合“第三方评估”在社会服务评估中的专业性要求。

具有专业评估资质的人员共同组建评估团队，评估主体中的专家构成是保证评估专业性的核心。

“专家系统”体现的“信赖”特征为“第三方评估”实践赢得了可信赖性和权威性，进而保证评估过程的公正性，以及评估结果的客观性和有效性。

（二）协同治理：“第三方评估”之于政府购买社会服务的重要治理功能国内外政府将“第三方评估”机制引入政府绩效评估之中，其前提逻辑在于：政府绩效第三方评估是政府管理创新的重要组成部分，具有现代社会治理的特征和构架（11）。

同时，第三方评估又是一种有效的对非营利组织的考核工具，它对社会组织发展具有多重治理功能，因而保证其公共责任的落实（12）。

实践中，“第三方评估”参与到政府购买社会服务体系中来，独立于政府、基金会等资助主体，独立于NPO等社会服务提供主体，以及独立于社会大众等社会服务使用主体。

这种独立性体现了第三方评估作为一种重要主体，协同参与到政府社会服务治理体制中来。

目前，政府购买社会服务实践体现了政府职能的转移，将原本属于“社会”的职能交给社会组织来承担，通过扮演资金支持、制度保障、服务监督等角色创新政府治理模式；同时，这种实践是对原有社会服务领域政府“大一统”体制的变革和创新，是当前服务型政府转型和建构过程中，政社分离、政社分工与合作机制的重要实践。

而“第三方评估”机制的引入，是落实政府购买社会服务政策的重要抓手，是评价社会组织承接政府转移职能的外部制衡力量，是促成政府与社会组织在社会服务领域相互信任、科学分工、有效合作的桥梁和纽带。

“第三方评估”何以具有协同治理的功能？原因在于，第三方评估在理念、主体、方法、功能和机制等方面，与当前社会治理创新决策具有显著的同构性。

在理念上，第三方评估坚持客观、公正的原则，既不偏赖于政府，也不倾向于社会组织一方，通过中立的态度检视政府购买社会服务中的实践及其成效；在主体上，第三方评估通常坚持多主体参与评估的原则，形成政府、社会组织、服务对象、专业督导等多主体协同参与的格局；在方法上，第三方评估借助专业化评估理论、技术和工具，对社会服务进行科学的评估；在功能上，第三方评估发挥着重要的“以评促建”功能，通过评估实践，发现政府购买社会服务实践中存在的问题，及时提出改进思路和对策，并协调政府和社会组织各方就相关问题的改善达成进一步共识，促进政社合作基础上政府购买社会服务质量的提升；在机制上，第三方评估倡导建立由购买主体、服务提供主体、服务对象等多主体共同组成的综合性评估机制，对政府购买社会服务资金使用效果、社会服务绩效、服务对象满意度、社会影响力等多重维度进行考评，通过过程评估与结果评估向相关主体反馈评估结果，并确保评估结果的有效应用。

总之，“第三方评估”在政府购买社会服务实践中扮演着越来越重要的治理功能，成为创新社会治理体制的协同力量，既有助于促进政府职能转移的有效实施，又有助于提升社会组织“在做中”不断提升能力以胜任政府转移的职能，更是加快推进“政社分工与合作”治理体制的外在驱力。

三、经验反思：我国政府购买社会服务“第三方评估”的多元困境近年来，我国政府购买社会服务的实践越来越受到重视，各地争相开展政府购买社会服务，也相应地引入了相关评估主体开展评估工作，在实践中形成了由四种主体为核心的“第三方评估”模式，即专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表评估模式、民众参与评估模式（13）。

这几种模式各有利弊，本文所指的政府购买社会服务“第三方评估”，主要是指专家、社会代表以及相关利益方（资方、服务主体、服务对象）组成的综合性评估模式，这种评估模式在上海和珠三角地区政府购买社会服务实践中逐渐受到重视，并取得一些积极成效。

但是，深入分析不难发现，当前我国政府购买社会服务“第三方评估”实践中仍然存在多元化困境，导致“第三方评估”未能真正发挥“如其所是”的治理功能。

（一）合法性困境：“第三方评估”参与社会治理创新的身份限制伴随着社会组织日益参与到社会建设之中，社会组织的合法性也相应地成为学术界关注的核心议题。

在这里，合法性是指某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，这种基础可以是法律程序，也可以是特定的社会价值或共同体所沿袭的各种惯例。

一个组织是否具有合法性，取决于它能否经受某种合法秩序所包含的有效规制的检验。

当前第三方评估在参与社会治理体制创新中存在合法性困境，即是指这种第三方评估在政府购买社会服务领域还未得到有效的承认、认可或被接受，或者说，缺乏合法性基础。

在现实中，第三方评估合法性基础的缺失主要表现在如下方面：第一，法律缺失导致其法律合法性困境。

当前我国第三方专业评估组织常被纳入民办非企业单位的范畴，以《民办非企业单位登记管理暂行条例》为依据进行登记运营，缺乏与其他民办非企业单位相区别的专门法律法规，虽然具有法人地位，但在整个社会组织领域的身份仍然不清晰。