中国政府购买公共服务研究

●改革探索《财政研究》２０10年第1期拓展公共财政提供公共服务的途径，特别是通过契约化的形式，将公共服务外包给非营利组织，是提高公共财政的使用效率，增强公共服务供给效力的重要举措，也是现代公共财政支出发展的国际趋势。在公共财政体系中建立对公共服务的购买制度，提高民间非营利组织承担公共服务的能力，对于促进公共服务供给水平和民间非营利组织的发展都是十分必要的。一、我国政府购买公共服务的必要性国内外实践表明，政府购买公共服务有利于转变政府职能和提高政府服务效率，有利于发展社会公益事业，也有助于促进社会和谐。我国少数地区已进行了政府购买公共服务的试点工作，取得了良好效果。但总体而言，政府购买公共服务仍处于初始阶段，社会各界的认识普遍不足，市场发育不完善。同政府直接投资兴建机构和提供公共服务的传统模式相比，政府通过购买的方式特别是以竞争性购买的方式提供公共服务具有转变政府职能、节约政府开支、保障社会公平等方面的作用，因而在很大程度上代表了政府提供公共服务的基本方向。（一）政府自身生产公共服务存在不足，而且无法满足社会公众对公共服务日益增长的需求。1．政府自身生产公共服务的不足或局限性。政府自身生产公共服务存在的不足或局限性主要表现在以下几个方面：首先是公共资金的有限性。社会公众对公共服务的需求总是无限的，而政府的资金总是有限的。政府不可能满足社会公众对公共服务所有的需求，只能尽可能多地向社会公众提供公共服务。而政府购买公共服务，可以让有限的财政资金发挥更大的作用，从而为社会公众提供更多的公众服务。特别是从NGO组织那里购买公共服务更能体现出这方面的特点。政府在购买公共服务时，可以以财政资金作为杠杆，吸引更多的民营资金或NGO参与为社会公众提供公共服务。其次是政府自身生产公共服务的效率较低。无论是国际经验还是国内实践，都已经证明政府生产公共服务的效率较低甚至是无效率的。这种无效率主要是由于缺乏竞争所引起的。从经济学的角度讲，公共产品应当由政府提供，因为公共产品具有外部经济效益，私人部门不愿意提供公共产品。随着经济理论的不断发展，人们对公共产品的提供与生产进行进一步的划分，认为提供者不一定直接从事生产。就是说，将公共产品的提供者与生产者可以划分开。由此看，公共服务应当由政府来提供，但并不是一定是由政府生产。让市场（民营企业或NPO）生产公共服务才最有效率。

第三是政府生产公共

服务的成本高。由于政府部门处于垄断地位，政府公共服务的生产部门没有降低产品或服务成本的内在动力，

造成公共服务的成本居高不下。通过政府购买服务，民营部门（或NPO

）

提供的公共服务其成本较政府部门会

大大降低。民营部门（或NPO）为了实现自身利益最大化或叫成本最小化，对于降低公共服务的成本有着内在的动力。第四，政府自身生产公共服务的不足还表现为政府部门缺乏相应的专业人才。和民营部门相比，政府部门没有动力去培养和引进更多的专业人才到相关的生产部门。同时，也没有相应的激励机制去激励员工学习新知识或新技术。

2．无法满足社会对公共服务日益增长的需求。

随着经济、社会的发展，社会公众生活水平不断提高，人们对社会公共服务需求的数量不断增加，同时对公共服务质量的要求也在不断提高。例如：由于人们收入的增长，更多的人购买汽车作为代步工具，这就会要求更宽畅清洁的道路，为了保持道路的清洁，相应的会有更多的清洁工人打扫道路。随着人们生活水平的提高，人们还会需要更多的公共医疗、公共卫生等服务。随着公共服务需求的不断增多，政府不可能，也没有这么多的精力来生产这种服务。从另一方面来讲，人们在要

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9··求公共服务增加数量的同时，对公共服务的质量也要求更高。例如：随着农村收入的提高，农民生活水平也发生了很大的变化，许多农民都买机动或电动的交通工具，他们也需要有和城市一样的交通道路，也需要和城市一样的公共交通服务，同时也需要有和城市一样的公共卫生和公共医疗服务。在这种情况下，仅仅依靠传统体制下政府本身生产公共服务已经无法满足人们快速增长的需要。3．造成政府公共服务提供不足的原因。公共服务主体单一性。在传统体制下，政府将社会上许多本应由社会自身管理的事务均纳入到政府的管理范围之中。然而，政府所掌握的资源是有限的，政府成为“大政府，小社会”的管理模式下提供公共服务的唯一主体。因而，在社会公共需求不断增长的情况下，我国政府的公共服务职能显得明显不足。公共服务主体的单一性不能满足社会公共服务需求的多样性与多层次性，这就给我国政府公共服务职能带来了沉重的负担。由于社会上的其它非政府主体很难进入公共服务市场，在公共需求增加的情况下，只有在城乡建设、就业、社会保障等诸多公共服务领域广泛撒网，各级政府也依次形成公共服务“大而全、小而全”的供给体系。这种公共服务提供模式不仅没有带来人们满意的公共服务，相反增加了政府机构数量，造成了一个庞大的政府公务员队伍，最终增加了政府的财政负担。公共服务的供给缺乏制度性。首先，政府在公共服务提供过程中总是希望通过运动式的活动来完成政府公共服务的职能。有些公共服务需要长时间的人、财、物投入才能得到效果，如农村卫生、教育等问题。然而在实际生活中，一些地方政府在提供这些长期公共服务时，将其视为当地的包袱，只重视短期的可彰显政绩的公共服务，对于长期的公共服务的提供缺乏持续性。其次，由于政府公共服务职能缺乏服务责任追究制度，也就是说政府所提供的公共服务的质量、水平、效益缺乏明确的责任追究制度。许多地方政府在提供公共服务过程中给社会造成的不良影响，也是由辖区公众来“埋单”，缺乏对提供公共服务的主体及相关责任人追究责任的机制。第三，政府公共服务职能还缺乏整体性服务文化，没有从制度建设的角度来发展公共服务文化，在提供公共服务时态度较差，没有形成一种为公众服务的行政文化。第四，政府公共服务缺乏制度性的法律保障。没有一套完整的公共服务法案，政府在提供公共服务时就存在着较大的随意性。

公共服务的总体水平不高。首先，在公共服务的手段上，对于行政手段比较偏爱，而对于经济和法律手段不太重视。行政手段具有自上而下、层级控制的特征，这就决定了公共服务渗透了很强的权力特征。公共服务演变成了似乎是政府对公众的关心或施舍，偏离了政府自身存在的主要目的。因而，在公共服务过程中就会出现“门难进、脸难看、事难办”的现象。公共服务不是由政府主动提供，而是由公众乞求而得到。第二，政府在提供公共服务时所使用的方法仍然比较落后，造成在公共信息服务等活动中的滞后性，新的快捷的公共服务方式在很多地方没有得到应用，公共服务效率低下。第三，政府在提供公共服务时缺乏一个良好的公共服务行政机构。行政机构重叠，办事环节多，大量精力不是用来为社会公众服务而是用于应付行政组织自身问题。这种低水平总体表现为技术低、质量低、效率低，最终导致供给水平低。

（二）政府购买公共服务有利于改善公共服务的质量和效率。

1．专业化服务，提供高质量的公共服务产品。

政府购买公共服务无非从两个渠道进行，一是从营利性公司；一是从非营利性组织。无论是营利性公司还是非营利性组织，他们都是公共服务的专业生产者，有着强大的、高素质的专业人才。同时，他们身处市场之中，对于社会公众所需要的公共服务有着畅通的信息渠道。为了市场竞争的需要，他们还会定期对员工进行培训、教育，使专业技术保持一定的领先优势。另外，专业化的公司所提供的服务有多种多样可供政府部门选择，

政府部门会根据社会公众的需求，选择不同的服务向社会公众提供。这种多样化、差异化的公共服务，政府本身很难做到。美国民营化专家萨瓦斯认为：政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差。问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的服务方面，

竞争往往优于垄断，而大多数政府活动又毫无疑问以垄断的方式组织和运营。因此，政府购买服务不仅仅可以得到高质量的服务，同时还可以得到多样化、差异化的服务来向社会公众提供。

2．专业化的管理人员，提高管理效率。

由政府生产公共产品或服务是无效率的，这已经是多数人共同的认识。萨瓦斯从竞争与垄断的角度说明了10··政府生产公共服务的无效率性。在这里，我们将从更微观的视角来分析政府购买公共服务的高效性。专业化的管理人员是指生产者所拥有的除生产技术人员以外的管理人才。当政府从市场上购买公共服务时，作为公共服务的生产者，一定通过现代企业管理制度和采用多种多样的激励机制（如股权激励等），吸引优秀的管理人才使之为企业服务。专业技术人员和专业化的管理人员一起会使生产的效率达到较高的水平。生产者之所以引进管理人才和专业人才而提高效率，其目的是为了在参与政府购买公共服务的招标过程中取得优势，达到中标的目的。和政府部门的生产效率相比，私人部门的效率总是高的。通过政府购买公共服务，政府将自己生产的公共服务转化为由私人部门生产，由此达到提高管理效率的目的。（三）促进公共财政体系建设，转变政府角色和职能。公共财政，就是与市场经济相适应的财政体制，以市场失效作为财政职能定位的经济依据，以公共需要为财政支出的前提。在市场经济体制下，财政职能应建立在对市场经济运行的分析基础上，从市场机制的成功和失败出发，确定公共财政的职能定位。西方经济学家认为，在以市场为资源配置主体的经济社会中，只有在市场失效的领域，政府部门的介入才是必要的，政府的职能主要是克服市场失效的问题，财政则是支持政府行使这些职能的主要手段。财政的职能应以市场失效为标准，从纠正和克服市场失效出发进行界定。财政所要解决的只能是市场不能解决的问题，或者通过市场解决得不能令人满意的问题。依据财政理论，所有社会产品可划分为三大类：私人产品、公众产品和准公共产品。其中私人产品具有效用的可分割性、消费的竞争性、受益的排他性，市场能有效提供。相反，公共产品则具有不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性，不能通过市场提供。还有一些产品，在性质上介于公共产品和私人产品之间，被称为准公共产品或混合产品。其中，有的可完全由市场提供，有的可由政府与市场一起提供。在公共财政体制下，财政支出只能是那些公共产品或部分准公共产品，对于私人产品应完全由市场提供。而政府购买公共服务正是将那些部分可由政府提供的公共服务交由市场来提供，将政府的职能转为纠正市场失灵的领域之中。

政府购买公共服务，并不是说所有的公共服务都可以通过政府购买来实现。政府购买的公共服务一般是那些准公共产品，就是说，如果由政府直接生产其效率不高或供给不足，这时才可以采用政府购买的方式，让私人部门来提供。当然，随着科学技术的发展，所谓纯公共产品越来越少，更多的是准公共产品，也就是说政府能够购买的公共服务是越来越多。由于政府购买的增多，