美国教育券制度及其蕴含的公平意义
姚文峰
（河南师范大学教育科学学院）
教育公平问题是２０世纪６０年代以来国际上教育改革领域的重要论题，也是我国２０世纪八九十年代以来教育改革的重要论题。
它既涉及公民教育权利的保障问题，也涉及社会教育资源的公平分配问题，与今天所倡导的全民教育、终身教育、回归教育、补偿教育、特殊教育、成人教育等许多教育改革与发展的重要内容息息相关，已经成为世界各国政府和人民所关心的重要问题。
本文通过对西方教育券制度及其所蕴含的公平意义分析，希望能为促进我国教育公平的实现提供有益的启示与借鉴。
一、教育券制简述
１．教育券制的缘起与弗里德曼计划
教育券起源于美国，是在教育领域中试行的一种代币券。
二战后，西方国家从恢复和发展经济、建立民主政治体制的目标等因素出发，都十分关注公共教育体系的扩展。
由于公立学校的质量每况愈下，历次改革均不能令人满意，就有人从市场经济的角度来考察公立学校制度。
其中，芝加哥经济学派的带头人，１９７６年诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼（ＭｉｌｔｏｎＦｒｉｅｄｍａｎ）于１９５５年首先提出了教育券的概念。
在《资本主义与自由》（ＣａｐｉｔａｌｉｓｍＦｒｅｅｄｏｍ）一书中，弗里德曼详细解释了教育券的定义：“为了对政府所规定的最低限度学校教育提供经费，政府可以发给家长们票证。
如果孩子进人‘被批准的’教育机关，这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费的最大数量的金钱。
这样，家长们就能自由地使用这种票证，再加上他们所自愿添增的金额向他们所选择的‘被批准的’教育机关购买教育劳务。
教育劳务可以由以营利为目的的私营教育机关或非营利的教育机关所提供。
”他提出的教育券理论就是他力图解决教育质量和效率问题的对策，总结起来，核心问题有四个：（１）资助：教育兼具有私人利益和社会利益，政府应该资助教育（受教育者本人可添加）；（２）办学：政府和私人都可以办学，但需达到政府所规定标准，以保证实现政府要求的教育的社会利益；（３）教育券（ｖｏｕｃｈｅｒｍｅｃｈａｎｉｓｍ也译为“学票”）：学生用政府发放的学券，再加上他们所愿添增的金额，向他们所选择的经政府认可的教育机构购买教育劳务；（４）竞争：通过这样的设计，教育机构间为争取学生（客户）而进行竞争，建立选择机制，建立教育选择市场，提高效率，激励创新。
２．詹克斯教育凭证（ＶｏｕｃｈＰｌａｎ）与教育券制的发展
弗里德曼提出的教育券政策是纯“无排富性”模式，所有适龄儿童可以获得等面额的教育券，自由选择不同收费标准的学校，不足的部分由学生家长自己支付，以促成自由的教育市场。
弗里德曼的教育券理论被认为是全无限制的制度，由于涉及当时社会的既得利益与偏见问题，难以在实际中被采纳。
并且，这种全无限制的凭证制度有可能使那些处境不利群体儿童条件趋于恶化，加剧教育机会的人种分化和阶层分化，导致更为严重的教育不平等。
美国学者詹克斯（Ｊｅｎｃｋｓ，Ｃ）认为，如果对教育券制度予以适当限制，就可能使之成为开创美国学校改革新时代的制度。
于是，他从保障处境不利群体的利益出发，提出了一种有限制的教育凭证（教育券）制度，也称“排富性”模式。
他主要观点是教育券应该有选择地提供给那些失败的公立学校，并更偏向于资助那些相当贫困的家长。
他所提倡的模型主要有三个特征：（１）在教育提供者之间他支持市场和竞争，但是市场竞争应该受到规制而变得有效。
（２）引入补偿要素以避免经济的、宗教的及种族的障碍。
（３）促进班级间的社会流动性。
詹克斯的教育券计划对教育经费起到更加公平地配置的作用。
自由市场途径及政策途径的提倡者都关注教育消费者的权利和教育经费使用的效率，但是詹克斯这样的社会途径的倡导者更侧重于教育券资助对象的分配的实现上。
可见，弗里德曼的教育券模型似乎更关注效率问题而较少考虑那些涉及入学机会的公平问题。
而詹克斯的教育券模型则更多地强调将教育机会均等作为社会的政策目标。
３．教育券的实质
由上述可以看出，不论弗里德曼还是詹克斯的教育券理论，其实质在于把市场经济中有益于组织优化、服务优化和效益优化的游戏规则引入教育经济与管理，并通过在这种背景下对教育资源的优化配置，最终优化整个教育系统，培养更高质量的人才。
具体而言，要解决的问题主要有两个方面：一是弗里德曼的“无排富性”教育券模型主要是为了促进教育选择，引入市场竞争，推动基础教育改革，让公立学校和私立学校能够平等地竞争，使市场在教育资源的配置中发挥主导作用，从而提高教育效率，进而提高教育效益和教育质量；二是詹克斯的“排富性”教育券模型主要
比较教育研究
２００６年第９期上半月刊当代教育论坛
是为了解决教育公平问题，让贫困家庭子女持教育券进入私立和公立中小学是为了达成受教育的机会的公平性。
所以，在中小学实施教育券制度可以促进教育机会公平、效益和自由三个方面和谐与平衡的实现。
二、教育券制度蕴含的公平意义
１．没有效率就没有公平，教育公平与提高效率是教育券的核心观点
美国的教育券实际上就是要使学生和家长真正成为教育上的自主消费者，使学校和教师真正成为教育的自主生产者，打破国家对教育的垄断和公、私立学校之间的限度性分割，促进学校之间的公平竞争、优胜劣汰，从而确保国民受教育权，全面提高教育质量与效率。
因而，教育券最关键、最核心的东西是效益与公平。
教育券思想的发展历程使我们有理由认为，效率的对立面是成本而不是公平，公平的对立面是偏私而不是效率。
通过市场竞争可以降低成本，从而提高效率。
在提高效率的过程中可能带来公平失衡等负效应，但并不一定必须以牺牲公平为代价。
对于市场机制带来的不公平等负效应可以通过公共政策加以调整，政府应尽的责任正在其中。
惟此，要提升“教育券”的有效性就要提高“教育券”政策的科学性，使其成为促进教育均衡发展的重要资源。
２．教育券体现了教育民主化，保障了学生与学校的公平待遇
（１）学生的公平待遇。
教育券制度增加了教育选择的机会，体现了教育民主化原则，尤其为那些低收入者、少数民族、有特殊能力但没有经济实力的人提供了机会。
在美国，私立学校通常质量较高。
但由于其收费高和入学资格严格而使许多低收入家庭学生望而却步。
具有选择性的教育券相当于给低收入家庭学生一定的资助，使他们获得进入私立学校的机会。
例如，从参与教育券的家庭收入来看，学券方式充分体现了公平，为低收入人群创造了教育选择的机会。
在Ｍｉｌｗａｕｋｅｅ，２０世纪９０年代初期参与学券的家庭平均年收入为１１６００美元；在Ｃｌｅｖｅｌａｎｄ，１９９８－９９年参与学票的家庭平均年收入为１８７５０美元，７０％为单亲妈妈；在Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，１９９８－９９年参与学券的家庭平均年收入为１８７５０美元，７５％为单亲妈妈。
（２）学校的公平待遇。
教育券制优化了教育投资环境，不同体制的学校一视同仁，民办学校开始享受“国民待遇”，能够吸引更多的民间资本流入教育领域。
“政府在教育资源分配时，用教育券的方法，即不论学校好坏，经费按学生数平均分配，同时按其努力程度和效率大小追加投入，既能保证公平性又能调动学校、教师和学生的积极性。
”
３．扩大学校选择的机会，有利于教育的公平
推行教育券的根本目的是改善学校投资体制，提高学校办学效率和教育质量，其方法则是通过市场化的方式，交由教育消费者（家长和学生）去自由择校，这样才能达到促进学校间的竞争，提高教育的质量和效率的目的。
学校选择能促进学校的多样化、教育的多样化，使教育更接近适合而平等的教育。
理由是：第一，教育券制度的实施，可以使经济实力一般的人群也有可能选择私立学校的教育，扩大了教育选择的机会，使所有的教育有可能有机会真正地向所有的人开放；第二，原有的以升学为单一价值的公立学校教育形式单一，不能满足个性多样的学生的要求，难以提供对每一个学生而言最适合、最善的教育。
真正意义上的平等要求平等与最善的结合。
依据自由与平等相均衡、选择与补偿相结合的教育公平原理，在学校选择制度的具体实施中，需要增加必要的补偿政策措施，以保障那些最不利群体的基本利益，防止现实中学校序列化产生，最终导致教育不平等加剧。
像詹克斯教育凭券，规定了凭券的金额与家庭收入成一定的比例关系，规定某类最不利人群的凭证金额可以是一般金额的两倍。
同时还规定学校入学时在招生人数中保证一定比例的少数民族学生。
这样，教育券制度下的学校选择理念与补偿教育的理念相结合，更加有利于保障教育公平。
三、教育券制中国化，促进我国教育公平实现的新途径
１．有利于调节我国教育公平与效率间的平衡
教育的公平与教育的效率是时下整个教育界所普遍关注的热点。
很多人认为，公平与效率是一种不可调和的关系。
因为教育公平所强调的是教育权利与机会均等，全体适龄儿童必须有完全平等的受教育机会，那么社会应不遗余力地扩大受教育机会。
而有限的教育资源绝对平等地分摊，势必导致教育效率的降低。
教育券的引入，恰巧能在一定程度上调节二者间的平衡。
教育券以代币形式发放到学生手中，这便给了每个适龄儿童提供了一个均等的入学机会，体现了教育公平。
与此同时，学生可凭券进行教育选择，教育券可以自由地进行流通。
那么，就把竞争机制引入了学校之间，形成了教育竞争。
各校为了自身的生存，就必须从各方面完善自己，提高教学质量和教学效率，有效地促进学生的全面发展，培养出优质人才，以此获得更多的教育券和更多的教育资源。
这就在整体上提高了已有教育资源的使用效率与效益。
由此可见，教育券的发放使得教育的公平与效率相得益彰。
２．有利于保障弱势群体的受教育权，实现我国基础教育的均衡发展。
由于我国各地区发展极不平衡，以及各种其他的原因，在我国，尤其是在中西部的贫困地区，还存在大量处境不利的儿童。
对于这类群体，各级政府、个人和社会团体及组织每年都拨出大量的专款对他们进行教育资助。
但由于资助经费在使用过程中，缺乏规范化、制度化的管理和一整套科学合理的分配方式，导致资助资金大量“流失”，并没有真正解决弱势群体的受教育问题。
针对这些问题，应借鉴教育券制度，将补助金以教育券的形式直接发给资助对象，再由资助对象交给就读学校，这样就可减少很多中间环节而
避免补助资金“流失”，使处境不利的弱势群体真正受益，使受教育权利得到实现。
３．实施教育凭证制度可促进私立学校发展
我国民办教育长期以来处于弱势地位，只能依靠学费收入进行滚动积累、自我发展。
这显然与公立普通高校依靠国家教育经费的大力支助处于一种极不公平的竞争线上。
政府不分青红皂白对所有的优劣并存的普通高校全部大包大揽，实行财政支持，实际上起到了保护落后院校，限制了优秀民办高校发展的作用。
教育券制度将政府的教育财政投入中的一部分用于支持私立学校，有利于我国民办教育与公立教育在经费起点公平基础上的竞争。
４．打破公立学校对生源的垄断，有利于促进学校
之间的公平竞争，改进教育质量
无论在中国还是在美国，义务教育阶段都施行“就近入学”的入学政策，无论学校好坏，学生都进入家庭附近的学校就读。
公立学校垄断了大部分生源，不论学校办学质量如何，都能获得一定的教育资金。
教育券制度实行后，打破了学生的地域限制，学生可以随意选择自己喜欢的学校，而不再受地域的限制。
公立学校不再有稳定的生源，为吸引更多的学生和获取更多的教育经费，公立学校必然会争相提高教育质量。
总之，教育券制中国化，平衡了学生及其家长权利，将教育选择权真正还给家长，使学生获得更多的真正自主平等的教育机会，这将使学生的受教育机会更趋公平。
一、美国高校学生贷款的起源及发展
第二次世界大战临近结束的１９４４年，美国联邦政府为了鼓励和奖偿军人为国家服务，总统罗斯福签署了《退伍军人法》（ＧｌＢｉｌｌ）。
这部法案中规定了退伍军人进高校由联邦政府资助其全部学费，这是美国联邦政府最早的高校资助办法。
１９５７年１０月，前苏联成功发射第一颗人造地球卫星，引起美国政府的高度警觉和恐慌，从而决心加快高等教育的发展，加速人才培养的速度。
但当时美国社会多数家庭的收入不足以支付昂贵的学费，特别是私立大学的学费。
于是，联邦政府于１９５８年通过了第一部有关大学学生贷款法案《国防学生贷款》法案，很快本法案名称进一步规范成《国家直接学生贷款》法案，又称“帕金斯法案”（ＰｅｒｋｉｎｓＬｏａｎ）。
此贷款主要针对低收入家庭，要求学生学习自然科学专业。
以本法案为依据，联邦政府直接向学生贷款或向其学生家庭贷款正式开始。
１９６４年、１９６５年又分别制定了《经济机会法案》和《教育机会辅助金》以及《学生贷款保障》等法案。
这些法案主要指校内勤工俭学办法和联邦政府保障贷款办法，使美国高校学生贷款制度进一步完善，并把这些法案纳入到美国的《高等教育法案》中。
１９９３年，美国联邦政府对《高等教育法》进行了修订，进一步明确和规范了“联邦直接贷款项目”和“家庭教育贷款项目”，以帮助中、低收入家庭学生接受高等教育，形成了比较完整的美国高校学生贷款管理体系。
２０世纪９０年代后，虽然美国国民经济高速发展，但是美国大学费用高于美国国民家庭收入的增长。
据美
国国家学生资助联合会（ＮＡＳＦＡＡ）统计，过去的１０年里，美国国民家庭收入平均增长为３５％，而大学费用平均增长为７０％。
由于学费上涨，学生家庭负担明显增加，使得低收入家庭的学生难以上大学，在这种情况下，美国联邦政府加大了资助力度和学生贷款力度。
据美国联邦政府２００３年年度财政统计：仅联邦政府直接贷款和联邦政府家庭教育贷款两个项目共向学生发放４５８亿美元的贷款，保证了低收入家庭学生上得起大学。
二、美国高校参加联邦学生贷款应具备的条件和发
放学生贷款的主要形式
１．应具备的条件
法律规定，申请联邦学生贷款，其申请者或申请者的子女必须在合格的高等学校就读。
所谓合格的高校是指符合以下三个条件的学校：
①得到由教育部认可的认证机构的认证；
②得到其所在的州的授权可以开展高等教育活动；
③得到教育部的认可，允许参与贷款项目。
有资格参加联邦学生贷款项目的学校包括公、私立大学、社区学院以及营利、非营利职业技术学院。
２．贷款的主要形式
目前，美国联邦政府学生贷款主要有四种形式：
（１）直接贷款。
分为“福特联邦辅助直接贷款”（ＦｏｒｄＦｅｄｅｒａｌＤｉｒｅｃｔＳｕｂｓｉｄｉｚｅｄＬｏａｎ）和“福特联邦非辅助直接贷款”（ＦｏｒｄＦｅｄｅｒａｌＤｉｒｅｃｔＵｎｓｕｂｓｉｄｉｚｅｄＬｏａｎ）。
“福特联邦辅助直接贷款”这种贷款主要是由联邦政府直接向学生发放贷款，发放对象是低收入家庭的本科学生和研究生、博士生。
读书期间的利息全部由联邦政府
美国高校学生贷款政策与管理工作探析
刘桃初
（湖南省学生贷款管理中心主任）
比较教育研究。
