战略环境评价的概念构架研究

２０１０年第３期　环境与可持续发展　

ＥＮＶＩＲＯＮＭＥＮＴ　ＡＮＤ　ＳＵＳＴＡＩＮＡＢＬＥ　ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ　Ｎｏ．３，２０１０　

我国推进战略环境评价的障碍分析和对策探讨　

王超　曾玉香　

（１．天津市环境保护科学研究院天津３００１９１；　

２．天津渤海职业技术学院环境工程系天津３００４０２）　

【摘要】战略环境评价是环境影响评价在战略层次（包括政策、计划和规划）上的应用，是我国　

科学决策和实现可持续发展战略的重要工具。本文简要介绍了战略环境评价的提出以及在我国的　发展现状和探索性实践，总结并分析了当前我国推进战略环境评价过程中存在的主要障碍，有针对　

性地探讨了克服困难的对策。　

【关键词】战略环境评价；决策；障碍；对策　

中图分类号：Ｘ８２０　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７３—２８８Ｘ（２０１０）０３—００５８—０４　

战略环境评价（Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ａｓ—　

ｓｅｓｓｍｅｎｔ，ＳＥＡ）是环境影响评价（Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　

Ｉｍｐａｃｔ　Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ，ＥＩＡ）在战略层次（包括政策、　

计划和规划）上的应用，是对一项具体战略及其　

替代方案的环境影响进行的正式的、系统的和综　

合的评价过程，并将评价结论应用于决策中…。　

其目的是通过ＳＥＡ避免或减轻因战略失效或失　

误造成的环境影响和生态破坏，从源头上控制环　

境问题的产生，从而提高决策质量，促进社会、经　

济、环境的协调与可持续发展。　

战略环境评价的概念最早出现在１９６９年美　

国《国家环境政策法》（Ｎａｔｉｏｎａｌ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　Ｐｒｏ—　ｔｅｃｔｉｏｎ　Ａｃｔ，ＮＥＰＡ）中　Ｊ。但是ＳＥＡ作为一项专　

门的技术、独立的术语被提出来则是２０世纪８０　

年代由英国学者Ｌｅｅ和Ｗａｌｓｈ等提出　。８０年　

代末，战略环境评价开始被世界广泛接受。目前，　

包括美国、加拿大、新西兰、澳大利亚、荷兰、英国、　

丹麦、瑞典、日本等９０余个国家和地区，以及包括　

环境污染与防治第３４卷第２期２０１２年２月　

中国战略环境评价中低碳评价指标体系拓展探讨＊　

白宏涛　刘　佳　徐鹤　王会芝　（南开大学战略环境评价研究中心，天津３０００７１）　

摘要　低碳发展是应对全球气候变化而催生的新兴发展理念，已经成为中国社会经济发展转型的必然选择，将低碳理念融人　战略环境评价（ＳＥＡ）的目的就是要把抽象的、宏观的战略落实到可操作的具体项目中。从温室气体的污染特性、碳排放的区域差异　性以及当前中国ｓＥＡ指标体系存在的问题等方面，探讨了构建中国ＳＥＡ中低碳评价指标体系的技术基础。在此基础上，提出将　ＳＥＡ中的低碳评价指标分为评价型指标和建议型指标，以全面体现ＳＥＡ的功能定位。评价型指标的作用是综合评价拟议规划对　低碳理念的融合程度；建议型指标则是提出低碳发展的评估体系和衡量标准。最后指出，当前中国大部分战略规划都尚未融人明确　的低碳发展指标，因此建议型指标的构建是未来一段时间内ＳＥＡ指标体系需要考虑的重点和难点。　关键词　战略环境评价低碳发展　指标体系　

环境影响评价在我国已实施了３０多年，伴随　着环境管理视角的拓展，经历了从污染物浓度控制　

到总量控制，从工厂车间的小范围到区域、地域的　

较大范围，从建设项目环境影响评价到规划层面战　略环境评价（ＳＥＡ）的发展历程，在遏制环境污染和　

生态破坏、协调经济发展与环境保护方面发挥了重　

要作用。　近几年来，全球气候异常现象促使人类开始反　

省自身行为对全球环境的影响和作用机制，环境管　

理的视角随之逐步由工厂和区域的常规污染治理　转向全球尺度的温室气体总量控制，低碳理念则首　

次从全球尺度来考量人类的经济活动与生态环境　

的关系。低碳发展是应对全球气候变化而催生的　

新兴发展理念，已经成为我国社会经济发展转型的　必然选择。我国于２００９年底正式提出，到２０２０年　

单位ＧＤＰ　ＣＯ。排放量在２００５年的基础上降低　４０　０Ａ～４５　９，６，并要求将控制温室气体排放纳入政　

２０１３年第６期　环境与可持续发展　

ＥＮＶＩＲＯＮＭＥＮＴ　ＡＮＤ　ＳＵＳＴＡＩＮＡＢＬＥ　ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ　Ｎｏ．６，２０　１　３　

区域发展战略环境影响跟踪评价初步研究　

杨荣金　李彦武　路全忠。　田海燕　

（１．中国环境科学研究院，北京１０００１２；２．内蒙古自治区环境科学研究院，内蒙古０１００１１）　

【摘要】本文依据区域发展战略环境影响跟踪评价内涵，结合我国实践需要，阐明区域发展战略环境影响跟踪评价技　

术路线和内容，并进一步提出相关政策建议。研究指出，开展区域发展战略环境影响跟踪评价应坚持基于生态环境　需求优先的技术路线、提高跟踪评价的战略性和开展战略环境影响跟踪评价试点。　【关键词】战略环境评价；跟踪评价；环境影响评价；区域发展战略　中图分类号：Ｘ８２８　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７３—２８８Ｘ（２０１３）０６—００２２—０５　

１　区域发展战略的环境影响跟踪评价的基本概念　略环境影响评价属于“前评价”。　

１．１　区域发展战略环境影响跟踪评价的定义　

区域发展战略的环境影响跟踪评价是从区域生态环　境的内在需求出发，对区域发展战略实施所产生的环境　

影响进行监测、分析、评价，用以验证区域发展战略环　境评价的准确性和判定区域发展战略及其生态环境保护　战略的有效性，并提出区域发展战略和／或生态环境保　

护战略的调整和优化措施的过程。区域发展战略的环境　

影响跟踪评价在概念上与区域发展规划的环境影响跟踪　

评价存在一定的差别。区域发展战略的环境影响跟踪评　价更加注重区域发展战略和／或生态环境保护战略的调　

整和优化，区域发展规划的环境影响跟踪评价更注重规　

划的具体内容和一些具体的环境影响减缓措施的调整，　因而前者较后者处于决策的更高层次和更宏观的层面，　

也面临着更大的不确定性。　

１．２区域发展战略环境影响跟踪评价和回顾性评价、　后评价的关系　

区域发展战略的环境影响跟踪评价有别于回顾性评　

价和后评价。回顾性评价是指评价特定范围内过去和当　前的人类活动（或某一类型的开发活动）对该地区已经　

【文章编号】１　００　２　１　３　２　９　（２００６）０３－００２０－０６　【中图分类号】Ｘ８２０　３：ＴＵ９８４　【文献标识码】Ａ　【作者简介】　王亚男．女　人民出版社编辑．　北京大学环境中心博士生。　赵永革　男　建设部城乡规　划司副处长　高级城市规　划师　【修改臼期】２００５—１　０—２６　空间规划战略环境评价的理论、实践及　影响　

王亚男赵永革　

【提要】空间规划的战略环境评价在我国仍处于起　步阶段。本文介绍了国外和国内空间规划战略环　评的现状、方法、内容，分析了在国内开展战略　环评对空间规划编制的若干重要影响。　【关键词】空间规划；战略环境评价　ＴＨＥＯＲＩＥＳ．ＰＲＡＣＴＩＣＥ　ＡＮＤ　ＩＮＦＬＵＥＮＣＥ　ＯＦ　ＳＴＲＡＴＥＧｌＣ　ＥＮＶｌＲＯＮＭＥＮ１．ＡＬ　ＥＶＡＬＵＡＴｌＯＮ　ＯＮ　ＳＰＡ　ｌＡＬ　ＰＬＡＮＮＩＮＧ　ＷＡＮＧＹａｎａｎ；ＺＨＡＯ　Ｙｏｎｇｇｅ　ＡＢＳＴＲＡＣＴ：Ｔｈｅ　ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｏｎ　ｓｐａｔｉａｌ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｉｓ　ｉｎ　ｉｔｓ　ｓｔａｒｔ—ｕｐ　ｓｔａｇｅ．Ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓ　ｔｈｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｓｔａｔｕｓ，ｍｅｔｈｏｄ　ａｎｄ　ｃｏｎｔｅｎｔｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｄｏｍｅｓｔｉｃａｌｌｙ　ａｎｄ　ｏｖｅｒｓｅａｓ，ａｎｄ　ａｎａ—　ｌｙｚｅｓ　ｔｈｅ　ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｆｏｒｍｕｌａ—　ｔｉｏｎ　ｏｆ　ｓｐａｔｉａｌ　ｐｌａｎｎｉｎｇ．　ＫＥＹＷＯＲＤＳ：ｓｐａｔｉａｌ　ｐｌａｎｎｉｎｇ；ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎ—　ｔａ１　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　２００３年９月１日起施行的《中华人民共和国　环境影响评价法》规定．建设项目和有关规划在　实施前必须进行环境影响评价。目前　规划环评　以及欧美国家普遍开展的政策环评在我国仍处于　方法论和实践的探索阶段。　１　战略环境评价的概念及发达国家规划　环评的实践　１　９６０年代末开始．随着各国环境意识的提　高　西方的环保思想从”末端治理”、“生产过程　控制　过渡到　源头防治”，这认识过程体现了　各国发展观的升华　对各种开发建设活动可能导　致的环境影响的评价成为一些发达国家的法定要　求。１　９７０年代中期开始．全球环境问题对人类的　生存和发展的危害性增加　人类开始由仅仅关注　局部环境问题扩展到关注区域或全球性环境问　题，环境影响评价的范围开始由项目层次的环境　评价逐步上升和扩展到战略性的区域规划和政策　层次的环境评价。１　９６９年，美国制定的《国家环　境政策法》（Ｎａｔｉｏｎａｌ　Ｅｎｖｉ　ｒｏｎｍｅｎｔ　Ｐｏｌｉｃｙ　Ａｃｔ）规　定，凡是联邦政府对人类环境质量具有重大影响　的每一项建议或者立法报告．规划．决定和其他　重大的行动．部应当进行环境影响评价　这就是　战略环境评价制度的开端。　随着可持续发展战略的提出和实施　战略环　评作为实现可持续发展的一个重要手段　日益受　到各国政府的重视和关注。战略环评开始被各国　广泛接受　目的是确保环境因素和影响在先于或　者高于项目阶段的决策层面就得到关注并融合到　规２，Ｊ￣Ｄ政策中（ＥｌＩｉｎｇ　Ｎｉｅｌｓｅｎ，１　９９６）。这种基于　更宏观层面的环境评价也被称作在战略决策层面　的对”政策　规划　计划　的战略环境评价（Ｓａｄｌｅｒ．　Ｖｅｒｈｅｅｍ．１　９９６ｂ），作用于战略实施全过程（政策　计划一规划一项目）的新的环境影响评价体系　逐渐形成。如今．美国政府已经编制了好几百部　战略环境影响报告”　加拿大《关于政策和计划　建议的环境评价程序》规定所有联邦政策和计　划　都必须经过战略环评；１　９８５年欧洲委员会颁　布《环境影响评价法令》（ＥＩＡ　Ｄｉ　ｒｅｃｔｉｖｅ）强制要　求对所有建设项目进行环评　之后．欧洲委员会　陆续发布文件强调战略环评的必要性　战略环评　在欧洲国家普遍进行　特别是对于以土地利用为　核心的空间规划及其他部门规划。如英国从１　９９１　年开始　环境部要求地方对”发展规划”　（ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｐｌａｎ）以及政府政策进行环境评价　（后延伸为　可持续性评价”）。在此基础上．欧盟　于１　９９７年发布了《战略环境评价导则（草案）》　要求其成员国最迟在１　９９９年底前开始实施。２００１　＾ｕ一赫　沿壁０一　ｚ三＝０　ＲＥ　ｖｌｍ≤　２耵　引引引　引引　维普资讯 年末，欧盟《战略环境评价法令》（ＳＥＡ　Ｄｉ　ｒｅｃｔｉｖｅ）　正式批准实施。在亚洲．韩国环评法要求国家及　地方政府在制定实施各种政策与计划时必须进行　战略环评　日本出台了一整套　计划环境评价体　系　，专门用于区域开发计划中的战略环评　综合联合国环境署．世界银行　欧盟等机构　的定义，战略环境评价是对政府及其部门的战略　性决策行为（包括决策．规划和计划）及其可供　选择方案的环境影响和效应进行系统和综合性的　评价过程。在有关经济．社会的发展政策　发展　规划以及特定区域的综合性建设项目带ｌＪ定过程中　及实施后　战略环评是对可能造成的环境影响进　行分析　预测和评估，提出预防或者减轻不良环　境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法与　制度。各国的实践表明　战略环评是将可持续发　展战略从宏观．抽象概念落实到实际　具体方案　的桥梁．是环境与发展综合决策的制度化保障。　目前国外开展较多的战略环评主要集中于空　间规划方面　对规划的战略环评被认为是一种将　可持续发展原则融八空间规划的有效工具。以英　国为例，１　９９０年英国政府发布的《环境白皮书》　就要求地方政府对其发展规划——种战略性的　地方空间规划进行战略环评。１　９９１年，英国环境　部在白皮书的基础上发布了《政策评估与环境》．　旨在阐述如何在规划和政策制定中考虑环境影　响，并就在评估中采用的程序与方法提出了建　议。１　９９３年，英国环境部又发布了《发展规划的　环境评估：实用指南》。在这些文件的推动下，很　多地方政府都就其城市和区域的发展规划开展了　战略环评　英国的空间规划战略环评在技术上可　分为五个阶段　第一阶段是１　９９０年代初期．主要　采用定性的矩阵评价方法．内容集中在土地利用　的生态环境影响方面．通常在实际规划编制好以　后进行；第二阶段是１　９９０年代中期．在进行定性　的矩阵评价的同时．部分地考虑到了社会经济方　面的影响；第三阶段是１　９９０年代末期．这一时期　重要的进步是评价的准备工作从规划编制的准备　过程就开始了，环境评价和实际规划是同步进行　编制的，这种评价已经被称为　可持续性评价”；　第四阶段是２０００年开始到２００４年７月欧盟《战略　环境影响评价导则》正式生效之前，伴随着新千　年的开始．环境和可持续性评价被逐渐认为是整　体的评价．评价过程已经和可持续发展策略的发　展紧密联系在起　第五阶段．即２００４年７月欧　盟《战略环境影响评价导则》正式生效，原来的　环境可持续性或整体性评价需要加以改变以适应　欧盟法令的具体要求（欧盟的战略环评导则是以　项目环境影响评价为基础的，与目前英国所采用　的方法不同）。　２　空间规划战略环评在我国的起步　在我国《环境影响评价法》颁布执行前　受　国际环评实践的影响，项目环评首先在国内开展　起来　从１　９９０年代开始，我国认识到开展战略环　评的重要性，先后在《国务院关于环境保护若干　问题的决定》及《中国２１世纪议程》等政策文件　中提出开展对重大政策　法规进行环境影响评　价　实质上，战略环评的实践已在此前开始　自　１　９８０年代以来，一些地方将环评制度由单一建设　项目环评向开发区．流域等区域开发活动的战略　环评拓展。如１　９９０年代初天津市经济技术开发区　建立之后．天津市又相继建立了保税区、高科技　产业园区，各区县也相继设立工业园区。开发区　的建设具有集中　高速　规模大　资源消耗密度　高等特点．这种模式的区域开发将对区域内及周　边的生态环境造成巨大压力。在天津市建设这么　多的开发区能否为环境容量和资源条件所承受　如何才能避免或者减轻因开发区建设而对生态环　境带来的不良影响７天津市有关部门自１　ｇ９２年　１　２月开始组织对开发区规划的环评工作　评价报　告上报后得到高度重视，市政府根据报告所提建　议对开发区规划和布局作了相应调整，从而避免　和减轻了一些资源环境问题的产生。一些地方在　战略环评的制度建立方面也作了有益的探索。如　江苏省委　省政府在１　９９７年发布的《关于切实加　强环境与发展综合决策的通知》中规定：　要建立　重大决策环境影响评价制度。对于重大经济和技　术政策制定、基础设施建设．区域国土整治与资　源开发、流域开发　开发区建设、城市新区建设　和旧区改建等重大决策事项，必须进行环境影响　评价　根据这个规定．江苏省有关部门组织了对　苏＇Ｊｔ、ｌ工业园区等建设规划的环境影响评价　开展　了对江苏省产业结构调整政策等方面的环境影响　评价研究．取得了很好的综合效果　在坚持和完善建设项目环评制度的同时．对　政府各项发展规划进行环境影响评价的要求越来　越迫切。２００３年９月１日开始实施的《环境影响　评价法》确定了战略环评的地位。该法明确要求　对土地利用规划　区域　流域　海域开发规划和　有关专项规划进行环境影响评价　政府或有关部　门在审批规划时．应当将环境影响结论以及审查　意见作为决策的重要依据　这是对我国环境影响　评价制度的完善。　我国空间规划包括区域规划（含国土规划）　城乡规划和土地利用总体规划（后两者为法定规　一Ｈ　融　协　＾‘一坩画　堇辟帚扭蚌　白