可持续发展与战略环境评价

研究。 关钮词：可持续发展 环澳影晌评价 战略环坟评价
Ａ ｓａｔ ｅ ｌ ｅｔｉ ｏｓｓ ｉ ｌ ｅｅ ｐ ｅｔ ｄ ｓｅｉ ｏ ｓ ｉｔ ｅｔ Ｂｓｄ ｈ ｉｐ ｍ ｎ ｔｎ ｕｔｎｂ ｄｖｌ ｍ ｎｎｅｓ ｃｉｔ ｌａｄ ｒｍ ｎ ． ｅ ｏ ｂ ｒ Ｔ ｍ ｅ ａｏ ｆ ａ ａｅ ｏ ｔｃ ｅ ｐ ｆ ｏ ｎｎ ｕ ｓ ａ ｃ ｓ ｎ ａ ｆ ｌｉｏｔ ｃｎｅｔｎ ｃａ ｃ ｒｔｓ ｕｔｎｂ ｄｖｌ ｍ ｎａｄ ｔ ｉｅｖｏｍ ｎ ｌ ｂｅａａ ｓ ｆ ｏｃｐｏ ａｄ ｒ ｔｉｉ ｏｓｓ ｉ ｌ ｅｅ ｐ ｅｔ ｓａ ｇ ｎｉｎ ｅｔ ｒ ｎ ｙ ｓ ｈ ｉ ｅ ｉ ｎ ｈ ａ ｅｓｃ ｆ ａａ ｅ ｏ ｎ ｔ ｅ ｃ ｒ ｒ ａ ａｓｓｍ ｎ（Ｅ ）ｈ ｉｅｎｌ ｔｎｉｂｔｅｎ ｔ ｒｉ ａ ｆ ｉｐ ｍ ｎｎ ｓｓ ｉ ｂ ｄｖｌ ｍ ｎ ｓｅｓ ｅｔ Ａ， ｎ ｒ ｒｌｉｓ ｅ ｅ ａｄ ａｏ ｌ ｏ ｍ ｌ ｅｔｇ ｔｎ ｌ ｅｅｐ ｅｔ Ｓ ｔ ｔ ａ ｅ ｏ ｎ ｗ ｅ ａ ｎ ｈ ｔｎ ｅ ｅ ｒ ｅ ｉ ｕ ａ ａ ｅ ｏ ｂ Ｓ Ａ ｒｅａ ｉ ｄＩ ｈｗ ｄ ｔ ｃｕ ｐ ｖ ｅ ｏｓｃ ｒ ｃ ｔｓｓ ｉ ｂ ｄｖｌ ｍ ｎ ｃｍ ｙ ｗ ｅ ｍｎ ． ｏ ｅ ｔ Ｓ Ａ ｌ ｒ ｉ ａ ｉｉａｐｏ ｈ ｕｔｎ ｌ ｅｅ ｐ ｅｔ ｏ － Ｅ ｅ ｘ ｅ ｔ ｓ ｈ Ｅ ｏ ｄ ｄ ｈｌｔ ｐ ａ ｏ ａ ａ ｅ ｏ ａ ｏ ， ｐ ｈｎｉ ｌｃｎｉ ｒ ｒａｖｓ ｓａ ｇ ｌ ｅ ｓｓ ｍ ｔａｙ ｌｅ ｕ ｔｅ ｉｎ ｅｔ ｅｅｔ ｒ ｅｓ ｅ ｏｓ ｅａｅ ｔｅ ａａ ｔ ｉ ｅ ｌ ｙｔ ａｃｌ ａａ ｓ ｃｍ ｌｉ ｅｖｏｍ ｎ ｌ ｃ ， ｅ ｖｙ ｄ ｌｎ ｉ ｔ ｒｅ ｃ ， ｅ ｉ ｌ ｎ ｙ ｕ ａｖ ｎｒ ｔ ｔ ｖ ａｆ ｓ
目标和 持续 性 原 则融 人决 策 过程 中， 决 策过 程 能 同 使
Ｓ Ａ为项目ＥＡ提供可靠的政策和规划背景及一 Ｅ Ｉ 致的分析框架：Ｅ Ｓ Ａ可以识别和解决有关战略目标和 战略替代方案等根本性问题， 并为项目 ＥＡ确立项目 Ｉ 选址、 设计和审查的指标， 限制 ＥＡ 的评价范围及不 Ｉ 利影响减缓措施的选择范围， 从而使 ＥＡ重点考虑某 Ｉ 些与项 目 特征和选址有关的具体问题； Ｉ ＥＡ则参照高 层次 Ｓ Ａ预先确定的目标、 Ｅ 指标和要求， 增加了项 目 决策的连贯性， 减少任意性 。 Ｓ Ａ的筛选程序可以减少 ＥＡ数量或简化 ＥＡ的 Ｅ Ｉ Ｉ 内容： 某些项 目 ＳＡ中已经得到充分的评价而不需 在 Ｅ 要再进行 ＥＡ， Ｉ 或只需在 ＥＡ 中分析一些与具体项目 Ｉ 有关的特殊影响（ 另外一些影响已在 Ｓ Ａ 中考虑 ） Ｅ ， 而其它一些项目则可能因为明显违背 ＳＡ的目 Ｅ 标而不 予考虑 。 因此， Ｅ Ｓ Ａ可 以简化项 目Ｅ Ａ过程， Ｉ 降低其 所需的时间和费用， 减少项目 ＥＡ过程中出现的争议 Ｉ 和混乱， 增强项 目决策的连贯性 ， 从而提 高环境评价 体系的效率和有效性 最近的一些实践也证明了 ＳＡ Ｅ 与 ＥＡ整合构成环境评价层次系统的好处， Ｉ 如欧盟的 层次化决策制定和环境评价的案例表明了 ＳＡ与ＥＡ Ｅ Ｉ
充， 各 自 的过 程 更 为集 中 、 化 和 有 效 使 简
可 持 续发 展 目标
制定更符合可持续发展要求团 ２ ． ２全面考虑战略替代方案 ＳＡ优于项目 ＥＡ的一个关键在于它主动性强， Ｅ Ｉ 能在高层次战略决策的早期， 系统 、 全面地考虑拟议 战略决策的各种替代方案， 并通 过系统 、 正式、 科学 评价， 在众多的替代方案中选择一个能以最小的环境 代价实现既定的战略 目标， 或能在各不同战略 目标间 取得最佳平衡的最优方案。 对替代方案的评价是 ＥＡ 的最重要环节， Ｉ 也是 ＥＡ作为实施可持续发展的一种有效工具的关键。 Ｉ 原 则上， 项目 ＥＡ也应全面考虑各种替代方案， Ｉ 但实际 工作中往往难 以做到。 大多数情况下， 目ＥＡ 往往 项 Ｉ 是在高层次的战略决策之后进行， 因此在项 目ＥＡ阶 Ｉ 段， 许多决策已经在更早的规划阶段确定， 而这些决 策可能忽视一些重要的替代方案。 实际工作中， 项目 ＥＡ往往只能考虑在项目层次上有限范围内的替代方 Ｉ 案， 而对有关技术、 资源利用和生活方式等高层次基 本 问题的替代方案则很难加以考虑 在许多地方， 项 目ＥＡ往往只是当作一种识别和减缓拟议行动重大不 Ｉ 利影响的工具， 是对拟议行动环 境可行性 的一个证
２ 以ＳＡ实施可持续发展 Ｅ
战 略决 策 的 影响 具有 长期性 和广 泛 性 ， 略决 策 战
的持续性是实现可持续发展的重要基础 ＳＡ 已被广 Ｅ 泛认为是保证战略决策的持续性， 从而促进可持续发 展的一种重要手段 。 尽管对可持续发展的定义存在分 歧， 但几乎所有的人都认 同： 可持续发展的核心是在 发展的过程中， 使经济 、 社会和环境 目标相互结合、 相互协调， 从而使经济持续性、 社会持续性和环境持 续性得 以共Ｉ实现； Ａ ｌ 可持续发展需要一种综合的、 整 体的方法［ｓ Ｓ Ａ 强调综合性和整体性， ３１ Ｅ ．ｏ 其将环境
的整 合 不仅 可 以提 高环 境 评价 的 效率 ， 且 可使 决策 而
时考虑社会 、 经济和环境因素［， ７ 从而成为实施可持 １ 续发展的一个重要工具。 具体来说， Ｅ 可以从以下 ＳＡ 几个方面促进可持续发展 ２１为实施可持续发展提供整体性方法 ． 传统的决策制定过程由于受过度乐观主义、 机构 分割、 短期的政治任务及经济 目标的强烈制约， 其往 往忽视或不重视长期的生态和社会经济影响［ ３ ｌ实现
１ 前言
可持续发展作为一种新的发展理论和发展模式， 对其概念和含义尚有许多争议， 但月前被广泛接受的 定义是： 可持续发展是既满足当代人的需要， 又不对 后代人满足其需要的能力构成危害的发展 。 可持续发 展 的核心是社会 、 经济与环境的协调发展， 即要求在 发展过程 中， 使经济 、 社会和环境 目 相互结合， 标 相 互协调， 从而使经济持续性、 社会持续性和环境持续 性得以共同实现「。 ’ １ 实现可持续发展的首要关键是要制定可持续发展 的战略和政策， 即要系统、 综合评估战略决策对可持 续发展的影响 使制定和实施的每一项战略决策都满 足持续性 目标。 为此， 应将 持续性 目 标融人决策过程
持续 性 目标 需 要在 决 策过 程 中使 用一 种 更 整合 的 、 跨
学科 、 跨部门方法。 Ｅ 为考虑持续性原则提供 了一 ＳＡ 个整体性方法， 其能加强在政治议程巾对长期的生态 和社会经济影响的考虑， 使战略决策的制定基于更广 泛的背景和可持续发展的各个方面， 如环境承载力、 自 然资本， 预警性原则及代际公平性等， 从而使选择 的战略决策更好地满足持续性 目标曰。 首先确立与战略目标有关的持续性原则和目标， 其通过各层次 Ｓ Ａ及 Ｓ Ａ和项目 ＥＡ的层次联系， Ｅ Ｅ Ｉ 贯穿于 从政 策 、 计划 、 规划 到项 目的整个决策过程 （ 见图 １ 。 ）持续性原则为 Ｓ Ａ 提供 明确 的目的、 Ｅ 目 标和指标， 其用来作为识别和评估拟议战略决策及其 替代方案的影响 、 权衡利弊及解决矛盾的指标和准 绳；Ｅ Ｓ Ａ为实施可持续性 目 标提供一个结构化 、 层次 化的框架， 其将持续性 目标 自上而下从政策、 计划、 规划到项目进行传递和贯彻， 并在此过程中将其演绎 得更为具体和更具操作性 。 Ｓ Ａ和项目ＥＡ的层 通过 Ｅ Ｉ 次联系， 不但使可持续性 目 标在从政策到项 目的整个 决策过程中得到贯彻， 而且使 Ｓ Ａ和项目ＥＡ相互补 Ｅ Ｉ
可持续发展与战略环境评价
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毛文锋
可 续 展与 略 境 价 持 发 战 环 评
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第一作者毛丈锌 。 １６ 男，９８年 ２月出生 ，９ ２年毕业于 １９ 中山大学 ， 为香港 大学在读博 士研 究生 ， 现 讲师
万方数据
Ｊ ‘ 油； 伟辫带 ２４ 第 ３ 第 期 ０年 ２ ０ 卷 ３
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摘要 可持 发展 实施 要 的手 和方 在 持 发展 略 境评 ＳＡ的概 续 的 招 具体 段 法．对可 续 和战 环 价（Ｅ ） 念 内 特 行 分 涵和 征进 概略 析 的 础 通 分 两者 间 在联 基 上，过 析 之 的内 系二皿 察以 Ｅ实施 持 发 理论 据 方 结 表明ＳＡ 为 可 续 展 考 ＳＡ 可 续 展的 依 和 法．果 ： 能 实施 持 发 提 Ｅ 供 体 方法全 考虑 略 代方 系 析 积 影 建 环 监 计划 运 适 性环 管 方法扩 策 程 的 益 性 ．面 战 替 案．统分 累 环境 响．立 境 控 及 用 应 境 理 ．展决 过 中 公 众 与．为ＳＡ 实施 持 发 一 皿 工具为了 实 我国 可 续 展战 ，在我 进 步 展 Ｓ 的 论 实 参 认 Ｅ是 可 续 展的 种 要 ． 贯彻 施 的 持 发 略应 国 一 开 Ｅ 理 和 践 Ａ
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