灾害管理政策创新研究

灾害管理政策创新 在过去的几十年里，我国在抗灾救灾方面积累了一些经验，这得益于我国政府灾害管理工作一直遵循的“防灾、抗灾、救灾”理念的贯彻和落实。在汶川地震的紧急救援中，我国政府在第一时间对全国的人力、物力、财力进行了大规模动员，并成功地开展救灾工作。这充分展示了中国救灾体制的优势，特别是紧急救援阶段的制度优势。但是，当我们从社会性别角度审视汶川特大地震应急救援和恢复重建政策和措施，尤其是我国灾害管理的政策法规时，无疑，有些政策法规在彰显社会性别主流化价值取向，真正落实“以人为本”理念方面，还存在值得改进和完善的地方。本文拟就社会性别视域下的灾害管理的政策法规，以及汶川地震的法规措施进行检视，以期推动构建完善、公正、有效的灾害管理政策。 一、检视我国灾害管理：社会性别视角 地震属于突发公共安全事件。2003年“非典”（SARS）之后，中国加速了突发公共事件应急机制建设，制定并颁布了《国家突发事件总体应急预案》。2007年11月1日，《国家突发事件应对法》正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。汶川地震发生后，我国政府坚持“以人为本”理念，根据灾情及时修改完善了现有的一些灾害管理政策，并对指导汶川地震救灾、救助、重建等工作出台了一系列旨在保护弱势群体利益、体现社会公正的政策和措施。从社会性别角度分析汶川地震灾害救灾过程以及我国的灾害管理政策与机制，我们仍会发现，现行的灾害管理及其政策在体现“以人为本”和“公平正义”方面还不够充分甚至还有缺失，其主要表现在以下方面。 （一）重技术装备，轻人文关怀 我国是世界上灾害发生频率最高、灾害种类最多且灾害破坏最为严重的少数同家之一。所以，每一次抢险救灾，像打一场全民战争，不仅需要社会动员的救援人员，而且急救车辆、栖息帐篷、救生艇、直升飞机、无线通讯设备等救灾设备都必不可少。灾害类型的复杂性，决定了救灾装备保障的多样性和针对性。所以，加强救灾基础设施建设，应该是提高政府应对和处置灾害能力的重要前提。 然而，建国以来，我国政府对于救灾装备的投入，长期未予以重视，只是在发生重大灾害造成严重损失后才亡羊补牢式的建设。汶川地震之后，地震救援工 作中暴露出来的诸多问题，凸显出配备有先进的救灾装备和建立一支训练有素的救援队伍的重要性和紧迫性。之后，各级政府开始愈加重视救灾的装备、设施、技巧等，加大了应急装备库、救援器材装备库和紧急救援队装备库的救灾应急基础建设工作力度。这种科技至上的思维与政府预算分配模式，无疑使我国在防灾科技与硬件工程建设获得日新月异的进展，但相对忽视人文、社会与心理层次相关议题的深度关怀，也成为更好应对灾害的障碍。所以，我们可以看到，在汶川地震救灾和重建中妇女需求、侵害妇女权益的问题没有得到足够重视，且这一现象在后来的政策制定、措施安排与落实中也没有得到很好的纠正 （二）重救灾，轻预防 灾害管理包括灾害风险管理和灾害危机管理。完善的灾害管理体制理应包括防灾减灾工作体制，而减灾工作的测、报、防、抗、救、援六大环节则构成减灾的过程系统，只有将各环节统一考虑才能形成合力，才能实现灾害管理的最优效益。“预防为主，防御与救助相结合”是我国灾害管理的总方针，但过去我国灾害管理的侧重点是危机管理，多数地方政府对待灾害事故都是重救轻防，忽视防灾减灾必需的的物质和人力资源投入，而将大量的资金和精力用于救灾与恢复重建工作，这样，社会难免从“一个灾害走向另一个灾害”，很少能降低灾害风险①而民众也因对灾害缺乏基本了解，缺少必要的防灾意识和自救能力，使生命财产遭到一些本可以避免的伤害。 目前，我国灾害应急管理的硬件建设力度比较大，与此相对，公共安全知识的宣传和教育以及群众应急能力训练等软件建设却比较薄弱。2005年11月24日教育部发布的《幼儿园、中小学生安全教育管理调查》表明：我国中小学安全教育资源普遍缺乏、时间不足、预防演习少。②学校安全教育的缺乏从一个方面反映了公共安全教育的不足。防灾教育可以让人们获得防灾减灾所必需的知识、技能，提高其防灾减灾能力，从而减轻灾害对生命财产的危害程度，甚至可以挽救生命。无数例子和汶川地震发生后的实际情况已经证明，灾难和灾害发生后，最直接和有效的是民众的自救和互救。因此，从某种程度上讲，防灾教育和防灾技术装备同等重要。日本是灾害频繁的国家，早在二十多年前，日本就非常重视

① 张继权，冈田宪夫，多多纳裕一.综合自然灾害风险管理——全面整合的模式与中国的战略选择[J].自然灾

害学报，2006（1）.

②原春琳.中小学安全教育：时间不足演练少[N].中国青年报，2005-11-25. 灾害管理教育从“娃娃抓起”，强化灾害与风险意识，将灾害教育普及化、日常化。为了提高国民防灾救灾的意识，日本在中小学都开设有防灾课程；经常举行防震演习，培养学生的防灾意识和自救能力。此外，政府还常常派防灾指导人员到学校对学生进行防灾知识教育，组织各种防灾活动；各个城市都设有“市民防灾中心”，免费供市民参观，以培养民众的危机防范意识和应急反应能力。这些措施的着眼点就是落实“避防为主”，将灾害减少到最少，将灾害损害后果减轻到最小。因而，当2011年3月日本发生9级地震并引发海啸和核泄漏时，民众表现出很高的纪律性和防灾自救互救素质。我国国家减灾委和教育部早在2006年就联合颁发了《关于在中小学加大防灾救灾知识普及的意见通知》，但执行效果不尽人意。灾害频繁的邻国日本，在国民灾害教育上的做法值得借鉴。 （三）重政府包干，轻社会参与 新中国成立以来，我国的灾害管理坚持政府统一领导、上下分级管理、部门分工负责、以地方为主、中央为辅的灾害管理体制。在这种体制下，救灾工作的一大特点就是政府包打天下，经费上包筹，措施上包办，事天巨细亲自动手。这种管理体制在计划经济时代，对保障受灾群众的基本生存权益，维护社会稳定做出了巨大贡献。但是，随着社会经济的发展，这种灾害管理工作与社会经济发展的客观需求产生了一定差距，灾害管理体制逐渐暴露出“大政府，小社会，重中央，轻地方”的缺陷。这主要体现在两个方面：一方面是中央包办了过多的具体工作，把本该由地方做的工作包揽；另一方面是中央在经费上统筹把关，造成地方严重的依赖心理。中央管得太多大细，使政府工作沉于事务，而琉于宏观的指导．造成政策指导与实施的错位。 诚然，政府的性质与职能使其在危机管理机制中扮演着至关重要的主导角色，但政府不是万能的，它不能也不必要代替一切，这是应急管理的特点使然。应急管理具有事发的突然性、资源的有限性、趋势的难料性等特点，决定了政府在时间、信息、物资等资源有限的条件下，单靠政府对局部地方突然发生的灾害进行全面和有效地救援是很难达到的。所以，对于灾害管理尤其是灾害应急管理，其需求的不仅是财物资源和强制性机制，也需求专业性技术和社会自治机制。作为灾害管理的独特力量，社会组织在灾害信息传播，弥补政府应急资源不足，协助政府部门应急行动以及联络各地区进行协同应急方面发挥着重要作用。此次汶川 大地震中，全国各地的社会组织以及国际上的NGO都做出了很大的贡献，无论从物质还是精神方面都给受灾群众提供了有力的帮助。在相当大程度上，缓解了政府的压力，有力推动了紧急救援和灾后重建工作的顺利进行。社会组织的表现，一方面促使政府对社会组织有了新的认识，为社会组织未来的发展提供一定的政策支持。另一方面也促进了我国社会组织的完善和发展。党的十七大报告提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”，《“十二五”规划纲要》中，也首次正式提出要”加强社会组织建设”。这是一个实质性的转变。说明党和政府对社会组织逐步从原来的管理为主，开始转向培育和鼓励为主。应当说，这为新时期公民社会茁壮成长注入了新活力。 （四）重应急措施，轻长效机制建设 建国以来，我国在救灾方面“政治化”倾向比较严重①，实施救灾主要靠临时发文件，人为因素多，弹性、随意性大，灾害管理方式也主要是行政管理，减灾救灾的实施在很大程度上是依靠政府的权威，而不是依靠法律，导致我国救灾立法严重滞后。十一届三中全会以后，我国在灾害管理立法方面进行了大量工作、颁布和实施了与减灾有关的法律法规30余部。其中，《水土保持法》、《防震减灾法》、《消防法》、《防洪法》、《气象法》、《环境保护法》等法律的颁布提升了灾害管理工作，增强了灾害管理法制化水平，对防灾减灾工作起到了一定的指导作用。但对比国外法律体系以及参考我国灾害管理实践活动的经验和教训，我国防灾法律法规体系仍有许多不足之处：一是法律体系中缺乏能指导综合防灾减灾全局工作的基本的法律法规。特别是还没有一部综合性的灾害管理的基本法律，致使“分灾种，分部门的灾害管理模式”的改革和综合防灾重大决策的实施至今缺少法律依据。二是不同部门、不同时期、不同背景下制定的法律法规缺乏整体性，造成法律条文上的重复、矛盾和执行上的不协调；三是防灾减灾领域中许多需要法律调整的问题无法可依。四是缺少社会性别视角，忽视灾害管理中男女良性不同的需求和女性的权益保护。 二、我国灾害管理政策的创新途径 社会性别视角是深刻观察性别歧视的一面透镜。它的运用不仅是一种学术意义上的探究，更是世界各国政府基于社会性别主流化，将平等理念、和谐理念注

①申曙光.灾害学[M].北京:中国农业出版社,1994。 入灾害管理体系所做的努力。人类进入新世纪后，自然灾害发生更为频繁，各国政府的灾害管理政策也相应发生了很大变化。创新我国的灾害管理，应该“将性别意识纳入决策主流”与灾害管理制度建设相结合。在《宪法》和男女平等基本国策的引导、规范和监督下，根据我国社会转型及市场经济的需要，根据世界妇女发展潮流，借鉴其他国家的成功经验，建立完善、公正、有效的灾害管理政策。 （一）灾害管理工作重心应由救灾与灾后恢复重建向防灾备灾转变 灾害对社会的影响范围和程度都很难衡量，因为它在时间和空间上的渗入程度，对社会造成的直接、间接影响，以及给社会带来的显性、隐性风险都是无法用具体数字精确量化的。有学者指出，某一特定危机事件对公众的生命和财产安全构成威胁的程度主要取决于两个重要因素，即危机事件本身(灾害体、灾害源)的潜在危险和社会公众(受灾体)抵御灾变的能力(或称之为“脆弱性”)①。其中，脆弱性/能力主要体现在物质方面(如经济能力、房屋结构、地理位置等)、组织方面(如通信系统、疏散及救援计划等)、态度方面(如态度积极/消极、警觉性等)等方面。潜在危险对于每个人都是均等的，而脆弱性/能力如果增长的话，则灾害带来的风险就大。事实上，我国的灾害管理一直以来都是坚持“预防为主，防御与救助相结合”的指导方针，只是这一方针在各级政府执行过程并未得到很好落实。因此，今后的灾害管理应该牢固树立“预防为主”的新型救灾工作理念，在以防御为核心的前提下，切实做到灾害管理工作重心前移，制定以防为主、防救结合的灾害管理新体系。 一是在灾前做出相关损害评估，预估灾害规模和灾害可能造成的损失等信息，让社区充分进行防灾减灾的准备，适时发现并处理问题, 使防灾备灾更加有效，达到防灾减灾的最佳效果。二是加强防灾减灾知识宣传。要通过通过报刊、广播、电视、网络，编印资料、画册，开设宣传橱窗、教育专栏等多种渠道和多种形式开展防灾、预警、避险等常识，以及应急管理法律、法规、规章、规划、应急预案的宣传宣传，提高人民群众防灾减灾意识，增强灾前预防能力和灾害发生时的紧急避险和自救能力有效减少灾害带来的损失。三是建立合理的灾害教育体系。历史经验表明，重大自然灾害发生后，绝大部分幸存者都是依靠自救和互救逃生的。