残疾人就业保障金在征收 使用 管理中存在的问题及原因解析

残疾人就业保障金在征收 使用 管理中存在的问题及原因解析
党和国家历来十分重视残疾人劳动就业工作，先后制定并实施了
一系列法律、法规和政策，有力地推动了残疾人劳动就业工作的开展。
其中残疾人就业保障金的征收为残疾人就业保障发挥了相当重要的
作用。残疾人就业保障金是指在实施分散按比例安排残疾人就业的地
区，凡安排残疾人达不到省、自治区、直辖市人民政府规定比例的机
关、团体、企业事业单位和城乡集体经济组织，根据地方有关法规的
规定，按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算交纳用
于残疾人就业的专项资金。近年来，随着我国经济体制改革的不断深
化和社会主义市场经济的发展，残疾人就业保障金在征收、使用和管
理等方面逐步制度化、法制化、规范化，也面临着不少新情况、新问
题，有些问题还比较突出，亟需解决。
一、 征收范围存在较大真空
自1995年起，杭州市根据省政府和财政部的有关规定，开始征
收保障金，总的来说征收工作比较困难。 根据统计局和残疾人劳动
就业服务处提供的资料反映，2002年度全市机关及企事业法人单位
共计71540家，其中已缴纳保障金的单位为20907家，实际缴纳
保障金的单位仅占应缴纳单位数的29.22%。除部分县（市）、区
的企业、城乡集体经济组织由各地地税局或当地税务师事务所代征的
收缴率较高外，其余各县（市）、区和杭州市本级的征收率都明显偏
低。以2002年为例，上述未由地方地税部门代征的地区年末在职人
数为63.64万人（其中市本级在职51.28万人），以2002年杭州
市本级已缴纳保障金的在职人员平均数68.476元测算，共可征收保
障金4357.8万元，实际征收了1749.9万元，征收率仅为40.16%。
某区2002年度机关事业团体为250家，各类企业6453家，企业
从业人员51882名，但只有39家单位缴纳了保障金，实际收缴的
比例为0.58%，数量相差悬殊。
二、保障金的使用情况尚不乐观
（一）．保障金沉淀量过大，受益的残疾人范围较小，未充分发
挥保障残疾人就业的应有作用。2000年至2002年全市征收保障金
共计9871万元，支用保障金共计3985.4万元，结余5885.6万元，
支用比例仅为40.37%，其中使用率最低的地区，支出仅占总收入
的13.87%。另一方面，2000年至2002年，全市扶持就业、培训、
助学、扶贫、慰问残疾人合计66118人次，平均每年受益22039
人次，而全市持证残疾人数约为21.7万人，平均每年的受益人次占
残疾人总数的10.16%。这也意味着，约有90%的残疾人还没有从
保障金中受益，而与此同时全市却有5000余万元的保障金尚沉淀在
银行，未能发挥作用。
（二）．实际扶持残疾人就业的支出比例较低。根据中残联有关
规定，保障金的使用结构比例原则掌握为：培训费大于50%，奖励
费小于20%，扶持费小于20%，劳动服务机构工作经费10%左右。
但是事实却不尽如此，2000年至2002年，全市实际支出残疾人职
业培训费用1065万元，占26.73%；企业奖励154万元，占3.86%；
扶持残疾人就业318.3万元，占7.99%；补助机构经费1156.3万
元，占29.01%；用于就业的其他开支1115.7万元，占27.99%；
其他上缴上级机构等开支176万元，占4.42%。以保障金的实际支
出比例和规定比例比较，其真正直接用于残疾人就业安置的培训费和
扶持费两项相加也只占总支出的34.72%，还大大低于培训费支出
应大于50%这一项比例要求，与此同时，补助机构经费却占了总支
出的29.01%，大大超出了文件要求10%左右的比例。
（三）．保障金的支用中尚存在违规现象。市就业服务处下拨给
各县、区残联，再由各残联发放给残疾人个人的就业补助金，某些县、
区残联存在滞留、克扣现象。如2002年底，下拨给各县、区残联，
再由各残联发放给个人的就业补助金，至2003年5月，某些县、
区残联未能及时发放给有关的残疾人，仍滞留在区残联的有关账目
上；某残联58000元，用作安置40人，平均每人1450元，而实
际发放给有关残疾人每人只有300元，其余款46000元也未能在账
上单独反映。
（四）．保障金的使用范围被扩大。在保障金中列支地税（财政）
部门代征手续费，支付县残联办公楼基建工程款。支付残疾人服务社
贴息，其他赞助性质的费用等。不符合《残疾人就业保障金管理暂行
规定》中的保障金开支的有关规定。
笔者认为，造成上述问题存在的原因主要有以下几点：
一是缴纳保障金的随意性较大。按照机构职能，残联尚不属执法
主体，对于那些不缴或少缴保障金的单位，缺乏行之有效的手段，对
那些既不安置残疾人又不愿意缴纳保障金的单位，残联往往无计可
施。缴纳保障金的随意性较大造成企业之间的不公平竞争。
二是征收方法已不适应要求。目前除少数地区的企业依靠地税代
征外，征收保障金的工作主要依靠主管局来完成，随着市场经济体制
的不断完善，越来越多的企业进行了脱钩改制，脱离了原来的主管局；
同时各主管部门也往往因各种原因少报漏报单位数和人员，因此，单
纯依靠主管局的征收方法已不适应当前征收保障金的要求。而那些依
靠地税部门代征的县区，虽然从收缴的数量上得到了一定的保证，但
因地税部门往往不能及时掌握企业的职工人数变化及实际安置残疾
人的情况，因而也就不能准确地计算出应征收的保障金，只能采用定
额征收的方法。但这样又与现行的征收规定不符，失去了征收保障金
的法律依据。
三是保障金的计缴标准不尽合理和科学。目前，各地残联均以上
年度年末职工总人数和上年度年末已安置残疾人数计算缴纳保障金。
如一单位年末职工人数骤减，或残疾人数骤增，相应就少缴或不用缴
保障金。有的企业年末时大量裁减员工，对保障金影响较大。
四是对征收保障金的认识普遍不足。部分单位对开征保障金认识
尚不足。部分地区对征收保障金工作不够重视，各级残联对征收保障
金的宣传力度也不够。有的企业尚不知道要缴保障金，也不知道怎么
上缴，更不清楚缴纳保障金的作用和意义。此外，少数政府部门未按
规定缴纳保障金，没有起到表率作用。如1995年至2002年应收市
政府大楼保障金 903945.51元，实收保障金403900元，少收
500045.51元，占应收数的55.32%。政府部门都如此，又何况其
他私营企业呢？同时也存在着担心宣传缴纳保障金会影响本地区投
资环境的思想。
五是部分企业经济效益差，无力缴纳保障金。部分企业效益差，
有的企业还面临关停，缴纳保障金给企业增加了负担。存在着大量提
出要求减缴或免缴保障金的企业。
六是部分残联机构日常经费得不到全部落实，机构其它内容支出
较多。如残疾人综合设施配套经费、残疾人体育运动会所需经费等应
由财政预算解决，而没有相应作安排；部分残疾人就业服务机构的办
公场地和办公经费也完全要依靠保障金来解决，在很大程度上也影响
了保障金的支出比例。
残疾人与健全人一样，享有法律赋予公民的平等就业的权利。就
业是残疾人改善生活状况、提高社会地位、参与社会生活的基础，是
实现其人生价值的关键。做好保障金的收缴工作，并使其充分发挥效
用，不仅关系到残疾人劳动权利的实现，而且对解除残疾人亲属的后
顾之忧，促进经济发展、社会进步和精神文明建设都具有重要作用。
多年来，尤其是近几年，残联在保障残疾人就业的服务工作中已做了
大量的工作，也取得了一定的成效，但面临的工作仍相当艰巨。
为进一步管好用好保障金，充分发挥好这项保障金的重要作用，
更好地体现党和政府对残疾人这部分弱势群体的关心，笔者提出以下
意见和建议：
一是要进一步完善征收制度。要认真研究和改进保障金的征收方
法和计征标准。同时残联应切实加强与劳动、统计等相关部门的联系，
以取得支持和配合，完善征收保障金的“基础资料库”建设，做好企
业数、职工人数、安置人数、企业经营状况、应征保障金等动态资料
的收集工作。为体现保障金征收的刚性和公平性，要进一步规范由地
税代征的方式或考虑与各项社会保险一并缴纳，以使保障金能足额及
时的归集。
二是要努力提高保障金的使用率。各地应充分发挥已收取的残疾
人就业保障金的作用，掌握以收定支、留有余地的原则，进一步落实
对残疾人的各项扶持政策，增加残疾人的受益人数，充分发挥保障金
的使用效益和社会效益。保障金应按照结构比例和用途进行使用。同
时残联应加强对下拨给各地区残联保障金使用的监督和管理，保证其
专款专用，及时拨付。各地财政部门应适当保证残疾人就业服务机构
的日常办公经费，以使这部分有限的保障金能更多更好地为残疾人就
业服务。
三是要进一步加强宣传工作。要提高社会各界对保障金的认识，
增强自觉缴纳保障金的意识。利用媒体等各种宣传工具，加强对安置
残疾人劳动就业工作和征收保障金相关法律、法规、政策、制度的宣
传，让社会各界充分认识和支持残疾人事业。
四是要进一步加强审计监督。审计部门应定期对保障金的征收、
使用和管理进行监督检查，要将审计监督纳入保障金运营体系的重要
环节。通过审计，进一步促进和规范资金的使用，使其发挥应有的作
用。