我国最低生活保障制度

论我国最低生活保障制度
所谓最低生活保障是指根据维持最起码的生活水平的消费需求设立一个最
低生活保障标准，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障标准而生活发生
困难时，都有权利得到政府按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救
助。我国低保制度由两个部分组成，即城市居民最低生活保障制度和农村居民最
低生活保障制度。
中国最低生活保障制度十多年来从“城市”扩展到“农村”，经历了一个漫
长的过程。我国最低生活保障制度是从城市开始建立的。1997年9月，国务院
下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，标志着城市低保制
度的正式成立。1999年9月，全国668个城市和1638个县政府所在的镇已全部
建立了最低生活保障制度。目前，城市低保制度已基本上实现应保尽保。在民政
部的推动下，到2006年底，已有24个省区市建立了农村低保制度，覆盖了1509
万人。2007年7月，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通
知》，到当年底，农村低保保障人数达到3452万人，“全民低保”进入到实施阶段。
由城市低保制度转变到农村低保制度，进而全面实现全国低保制度，这是我
国社会保障建设的一个重大转折点，具有深刻的意义。首先，在市场经济条件下，
需要政府和社会建立一种维护城乡困难群众基本生存发展权利的制度，使困难群
众的基本生活得到保障，享受到经济社会的发展成果。其次，低保制度不附加先
决条件、不考虑社会身份，唯一的认定条件就是家庭人均月收入是否低于当地低
保标准。这样的制度安排，体现了社会公正，在保障困难群众基本生活、促进社
会和谐方面发挥了重要的作用。1990年以来，我国居民收入差距逐渐拉大，影
响了经济的长期稳定发展。城乡低保实际上是政府主导的收入再分配，通过财政
手段提高困难群众的收入水平，缩小社会成员之间的收入差距。因此，城乡低保
对社会的全面发展起到了积极的作用。
虽然最低生活保障制度对保障困难群众的基本生活，化解社会矛盾，维护社
会稳定，起到了良好的作用。但是在实践过程中，也出现了一些问题，阻碍了低
保制度的实行。
一．低保资金的投入严重不足。低保制度明确规定：实施城市最低生活保障所需
资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金指导科目，专项管
理，专款专用。但是对于中西部这些偏远的地区，即使中央和省级财政提供适当
的补偿，低保资金仍然不足，一部分低保户在享受了低保后还是难以维持基本生
活。
二．低保制度保障标准总体过低而且地域差异较大。目前我国居民最低生活标准
是由政府综合考虑当地的生活必需品的品种数量、物价水平、消费水平等因素制
定出来的。对最低生活保障线实行估算，缺乏科学依据，使得低保金标准过低。
除整体保障标准过低外，当前我国各地保障线之间的差别也很大。这些差别反映
出各地政府财政支付能力上的差别，这就导致欠发达地区对低保对象的保障更加
不充分。
三．低保制度与就业机制缺乏有效衔接。当前各地对低保户再就业的支持政策存
在力度普遍不足的情况，低保户可能为享受低保而拒绝就业。在对低保家庭收入
进行核实过程中，所需要的基础数据和信息网络管理滞后，使得低保对象的确定、
检查和管理都缺少有效的数据，导致应保未保、不应保而保的现象时有发生。
四．低保制度管理体系不健全，缺乏有效社会约束机制。随着低保覆盖面的扩大
以及财政投入力度的加大，低保管理体系不健全的问题日益突出。比如在许多地
方，县一级低保工作尚未明确专门的低保工作机构。基层低保工作机构和人员编
制没有落实，导致制度实施不能达到预期效果。另外，民政部在实施社会救助时
必须公开信息、接受群众监督、建立相应的约束机制。如果失去约束，在实施贫
困救助的过程中，挤占挪用救助基金、贪污腐化等现象就很有可能发生。而且，
由于文化程度低、观念落后、信息管理经验缺乏等问题的存在，使低保管理人员
的素质难以适应新的形势。加之落后的工作设备，不利于工作效率的提高和低保
管理工作的信息化。
完善我国最低生活保障制度的政策建议
一．动员社会力量，扶助低保人员。低保资金是低保工作的瓶颈，低保工作的不
断发展需要稳定的、足额的低保资金注入。但是，目前的低保资金收入，还没有
形成稳定的保障机制，现在的低保保障金来源还很单一。如果能在全社会动员捐
款、捐物，全社会都来帮助困难地区的低保工作，就可以缓解低保资金来源不足
的压力。我们迫切需要发展社会福利社团和慈善团体，发动国内外的社会捐赠，
建立救助基金，来作为最低生活保障制度的补充；同时积极动员企业捐钱、捐物。
二．适当提高低保补助标准，扩大低保覆盖面。各地应结合本地区的经济发展情
况，及时对最低生活保障标准进行适时修改，以确保低保人群能得到充分救助。
此外，扩大低保制度覆盖面也应从制度设计上进行回应，受助人群总量应根据实
际有所提升。要结合下岗职工基本生活保障、社会互助和临时救济解决低保对象
的生活困难，而且要使低保对象在就医、子女上学、住房等方面享受一定的优惠
政策。在低保资金的发放方面，实行低保资金社会化发放，通过银行、邮局直接
把低保金发放给低保对象。
三．强化低保制度推进就业的功能。对有劳动能力的贫困者，应建立规范化的具
有激励作用的保障标准和支付方式，防止其对保障金的消极依赖。改进对低保对
象的培训方式和培训内容，使之真正切合低保对象的就业需要。积极发展社区服
务和公共服务，为有劳动能力的低保对象提供临时性就业岗位，也可组织他们以
“以工代赈”的方式参加一些社会公益劳动，将救助金转化为劳动津贴。从而加强
对低保人员再就业工作的支持力度。我国的失业问题不是在短时期内就能解决
的，仅靠低保措施不能保证重新就业，也不能保证完全解决低保户的贫困问题，
应侧重提高这些人员的职业技能，给低保人员以就业机会。
四．加强管理体系建设，加强低保工作队伍建设。低保工作要获得实质性进展和
长足进步，离不开一支专业化的基层工作队伍。要加强基层低保工作人员的专业
化建设，除了要建立相对独立的基层低保工作岗位之外，还应对该岗位的任职资
格、工资待遇、保险福利加以明确规范。要从两个方面着手：第一，要系统地对
低保工作人员进行培训，让他们能够准确把握低保政策精神，掌握低保人员的条
件、对象，做好低保救助金发放的调查核实工作，做到不该发放的坚决不发，应
该发放的就必须按规定发放。第二，鼓励和支持有劳动能力的保障对象自谋职业、
自食其力，通过劳动增加收入，逐步改善生活状况，克服安于现状和依赖政府救
助的思想。
总而言之，随着政府和社会对最低生活保障制度的重视程度，相信我国低
保制度会越来越完善，从而使政府“以人为本”的理念深入民心。