浅谈农村最低生活保障对象的界定 摘要:随着城市最低生活保障制度的不断完善，农村最低生活保障制度在广大农村也拉开了序幕。通过全面建立和实施农村最低生活保障制度，将病残、年老体弱、丧失劳动能力等常年困难的人口纳入低保范围，确保贫困群众依法得到救助。从政府、工作者和农民自身三方面进行分析，找出影响农村最低生活保障对象界定方面存在的问题以及原因，并从政府立法方面，动态管理方面，信息化建设方面以及从工作人员和农民综合素质方面提出解决对策，希望最终能使农村最低生活保障对象的界定不断完善。
关键词：农村最低生活保障制度；低保对象界定；低保申请条件； 低保申请程序
我国是一个农业大国，农村人口占总人口的80%，约为9亿。因此妥善解决农民问题是解决整个国家问题的关键所在。在分析农村具体情况的基础上，2007年提出在我国广大农村实施最低生活保障制度的伟大决策。但在低保制度实施中，不容忽视在低保对象界定方面，存在着一些较为严重的问题，如政府方面对界定对象缺乏法律依据、对低保家庭收入计算缺乏科学标准；工作者方面：服务意识不强；农民综合素质不高等等都严重阻碍了低保对象界定的科学性、规范性和公平性，并加深农民与政府的矛盾，使这项惠民政策发挥不到应有的效果。
一．低保对象概述 农村低保对象，是指共同生活的家庭成员年人均纯收入低于本市农村最低生活保障标准，并持有本市常住农业户口的贫困农民。具备以上条件的农民可以由户主向乡（镇）政府或者村民委员会提出申请；乡（镇）政府和县级政府民政部门对申请人的家庭经济状况进行核查，了解其家庭收入、财产、劳动力状况和实际生活水平，结合村民民主评议意见，提出审核、审批意见。在申请和接受审核的过程中，要求申请人如实提供关于本人及家庭收入情况等信息，并积极配合审核审批部门按规定进行调查或评议，有关部门对审核审批结果及时反馈，通过以上程序，可以将真正有困难的群体纳入低保范围，缓解贫困人口的生活困境。
二．国内研究动态 我国有相当多的学者对农村最低生活保障制度进行了研究，这些研究对于低保对象的科学合理界定起了重要作用。在对低保对象界定影响方面，余兴厚、李美进(2003)认为，农村低保工作中，对低保对象界定的重要性认识不足、缺乏有力政策支持和法律保障、资盒以及最低保障标准难以确定等问题是影响农村最低生活保障对象界定的主要原因。 学术界对农村低保对象界定的研究虽然很多，但大部分都只是从宏观层面进行研究，针对地区特殊性研究的还很少，特别是对西部欠发达地区的研究及其具体实施情况涉及的还较少。然而我国经济发展地区差异悬殊，农村地区更是如此，因此，因地制宜对于新农村建设中农村低保政策的落实意义重大。
本文分别从政府、低保工作人员和农民三方面分别进行剖析，找出各自存 在的问题，并结合实际提出措施，从而得出结论：要真正解决农村最低生活保障对象界定方面存在的问题，还需政府、工作人员和农民三方面有效配合和沟通。
三．农村最低生活保障对象界定的现状 自1997年我国实施农村最低生活保障制度以来，主要表现在：享受低保的人数不断增加，比例逐年上升。说明低保政策在我国广大农村得到很好的贯彻，在解决农村贫困人口生活方面起到了举足轻重的作用。下表是十五以来我国农村享受低保人数的变化情况：
表3.1“十五”以来我国农村最低生活保障制度实施情况（单位：万人、%） 指标 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 保障人数 年增长率 304.6 1.5 407.8 33.9 367.1 -10 488 32.9 825 69.1 1593.1 93.1 数据来源：《2006年Il月民政事业统计月报》 到2007年底，全国31个省（自治区、直辖市）均已出台农村低保政策文件，2777个涉及农县（市、区、旗）已全部建立农村最低生活保障制度，农村低保覆盖3451.9万人，涉及低保家庭达1572.5万户[7]。截至2008年底，农村低保 覆盖4305.5万人（1982.2万户），比上年同期增加739.2万人，增长20. 7%0 [8]2009午第2季度农村低保人数更是达到4472.7万人(2102.9万户)。[9]
1.存在问题及其原因分析 (1)低保对象界定缺乏法律依据 在农村最低生活保障对象界定的工作中，各地主要依据当地出台的文件、通知、规定等，往往缺乏法律依据，并具有一定的随意性。另外，在我国农村，于传统观念的深刻影响，计划生育工作一直是个头疼的问题，造成家庭生活困难的人是否应该被列为最低生活保障对象；因此低保对象的界定需要不断加以改进，用更加完善、更加合理合法的手段去判定和确定保障对象。
(2)对低保对象家庭收入计算缺乏科学性 首先，在“低保”资格确认上，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入问题比较突出，难以货币化。其次，难以准确计算农民个人收入。除农作物收成受自然灾害和季节性因素影响外，外出务工人员的增加，务工收入当事人不申报等等，要准确计算出家庭月人均收入就很困难。还有很多具体问题都对保障对象的界定带来困难，能否很好解决这些问题，直接影响低保对象界定的科学性、规范性。
(3)层层下指标的方式有失公平 “保障比例一刀切”的现象仍存在于一些乡镇。低保政策规定：月人均收入达不到最低生活标准的贫困农民，才有资格纳入低保范围。符合低保条件的人数远大于所下任务数，致使部分符合条件的农民被挡在低保的门槛之外，这种做法一方面造成资源的浪费，另一方面引起困难群众的不满，激化贫困人群与政府的矛盾，最终只能造成制度发挥不了真正的作用。
(4)低保覆盖范围偏窄，保障比例偏低 在农村最低生活保障制度实施过程中，或是由于财力有限，或是由于认识误差，低保覆盖范围偏窄。从以上低保范围可以看出，主要保障的还是一些传统的农村救济对象，即农村绝对贫困人口中的特困群体，并没有全面覆盖农村贫困人口，相当一部分农树贫困人口仍然不能纳入低保范围。
2.基层组织、工作人员方面 基层工作人员是农村最低生活保障对象界定的执行者，也是连接政府与农民的桥梁。而在最低生活保障对象界定工作中，由于种种原因，却未能充分发挥其桥梁作用。
(1)基层组织薄弱，基层工作人员缺乏 农村低保对象的界定是一个很复杂的问题，需要一个高效的组织机构作保证。目前，在我国，农村低保工作主要由县、乡民政人员直接承担，而乡镇一级，工作人员少工作量大，加上工作条件跟不上，给农村低保对象的界定带来很多不便。农村基层低保工作力量薄弱阻碍了农村最低生活保障对象界定的规范化管理。
(2)低保工作者服务意识不强 低保工作的对象是农村弱势群体，工作人员的工作态度常常会激化他们与低保对象之间的矛盾，也会成为弱势群体与政府矛盾的导火线。而在实践操作中，由于工作人员服务意识不强，在对申请对象进行初审和入户调查时敷衍了事。有些工作人员只要听说低保户有隐性就业或隐性收入，就不分青红皂白取消其低保资格。
3．农民方面 农民是农村最低生活保障制度的主体，也是制度的最终受益者。但在农村最低生活保障对象界定过程中，还有一部分农民由于文化水平偏低和对低保政策认识不够，出现对低保工作认识偏差，自觉意识淡薄等现象。
很多农户的困难是暂时的，随着一系列条件的变化，低保对象也会逐渐脱贫致富，但受“小农思想”影响，即使这部分低保对象的条件好了，也不愿让出低保名额，部分村民认为享受低保就像工人领工资一样是终身的。可见要保持低保对象的动态管理机制，具体执行起来非常困难，直接影响低保制度运行的社会效应。
四．农村最低生活保障对象界定的解决措施 农村低保对象的界定是农村最低生活保障制度运行的基础，同时也关系到该制度最终发挥的作用。力争达到一个不错、一个不漏，真正让那些连温饱都难以维持的贫困人口在政府的帮助下，享受最基本的生存权。
另外在低保对象界定过程中，依据有关法律法规，认定家庭及家庭成员的概念和界线。按低保的原则是“统习俗，必须准确保人”，一个家庭应是一个整体，应包括夫妻、父母、子女、兄弟姐妹以及共同生活的其他成员。因此，要进一步完善农村赡养抚养制度，对因赡养抚养义务人无故未履行义务而进入低保范围的，可由政府提供农村低保，再由政府向有关义务人进行追索。因此在低保对象界定方面，必须做到依法界定，使真正贫困人口感受到政策的温暖。
1. 料学计算低保家庭收入 计算农民家庭收入是低保对象界定的重中之重，山于受各种因素影响，农民 的收入计算存在很大随意性，所以做好贫困群众家庭收入测算工作显得尤为重要。要做到科学计算低保家庭收入必须要以县为单位制定统一的、操作性强的计算标准。并坚持以下原则：①按实际收入核定的原则，包括全部的货币收入和实物收入；②公平、公正、公开的原则，坚持走群众路线，加强部门协作，做到不错报、不漏报，使家庭收入核算准确无误；③计算收入与核定家庭实际生活状况相结合的原则，既要核算家庭收入，也要兼顾家庭的实际生活水平；④核算家庭收入尺度相对统一，这项工作实施必须由民政部门牵头，协调物价、市场管理部门每年定期对当地主要农作物、禽蓄的价格和农村外出务工人员的工资进行调研，调研结果作为第二年农村村民家庭收入核定的主要依据之一。
另外还必须建立财产性收入和赠予性收入的申报评估制度和相关评估标准，及时建立农民财产和蒜农民消费评估制度及评估标准，对财产数量及消费水平超过标准的农民，即使收入低于低保标准也不能纳入低保范围。
2.实旋低保对象的动态管理 在我国，经济发展水平不平衡，越是经济落后的地区，贫困人口就越多，需要救助的人数就越多。在目前还没有能力实现应保尽保的惰况下，应该给贫困市、乡、镇更多的指标，而不宜平均分配低保指标。对于同一地区的低保对象，还应该根据实际情况，给予不同的待遇。将真正有困难的群体纳入低保范围。
3.加强低保工作信息化建设 一个完善的信息网络对低保对象界定来说是不可或缺的，因此，普及电脑、完善软件、实现互联网，既有利于加快信息化建设进程，又有利于提高低保对象界定效率，因此，要在充分利用现有资源的基础上，建立覆盖全市的农村低保信息网络，把低保对象的记录、核算和查询服务纳入系统管理，为各项政策的制定和调整以及动态管理提供依据。保证农村低保基本做到网上申请、网上审批、网上公示以及国内资源共享，大力加快信息化进程，实现低保信息网络化，努力提高低保服务效率。
4．充实低保工作者队伍，提高低保工作者业务素质 首先是对人员的教育问题，包括低保对象、其他村民、基层工作人员等，广泛宣传低保的真正含义，把农村低保看成是政府应有的责任和贫困人员的应育权利。特别是对基层工作人员的培训要加上这方面的教育，让他们提高对低保制度的认识，改善服务态度，培养低保工作人员对贫困者服务的爱心和耐心。
