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PPP项目为招标代理机构转型带来的机遇与挑战

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招标实务
PPP项目为招标代理机构转型
带来的机遇与挑战

□文/中仪国际招标有限公司 王玲

2014年，为使市场在资源配置中发挥更好作用，推动我国经济持续稳定增长，《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》中提出：“公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广政府与社会资本合作（PPP）（以下简称“PPP”）模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力”。并在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中强调要求“政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”。该意见重点推广使用PPP模式。近年来，在国家发展改革委和财政部的大力推动下，PPP项目在全国各地蓬勃发展。招标代理机构迎来了转型的机遇，同时也给招标代理机构提出了专业转型的挑战。招标代理行业现状招标代理机构20世纪90年代兴起，最早的国有招标代理机构多是由进出口贸易公司转型而来。随着我国招投标制度的建立，《招标投标法》的颁布实施，全国招标代理机构爆炸性发展，私营企业更是占据招标代理机构半壁江山。招标代理机构虽然取得了蓬勃的发展，但是自身的不足十分明显。第一，由于长年来招标代理机构从业人员国家没
有进行强制要求，招标代理机构缺乏专业性人才。直
到2009年全国人力资源和社会保障部推出招标师职
业水平考试，招标行业才第一次出现有职业资格证书
的从业人员，即招标师。然而一个考试、一个证并不
能从根本上解决招标行业专业缺失的现状。招标师配
备与招标代理资质以及从业要求并未挂钩，招标师在
招标行业中的作用名存实亡；
第二，招标代理机构竞争激烈，价格上恶意竞争，
没有底线的降低代理费以谋取项目，使得招标代理服
务质量的下降，简单的程序化、格式化，没有起到专
业中介机构的职责；
第三，我国经济高速增长放缓趋势明显，基础设
施建设明显放缓，总体量上的减少对招标代理行业有
不可避免的影响；
第四，电子招标投标系统的推广，进一步冲击招
标代理传统模式；
第五，近几年国家全面深化改革，已取消政府采
购、机电国际招标、中央投资招标代理资质，工程招
标资质也于2018年取消，招标代理行业门槛的取消，
这无疑使招标代理行业的前景雪上加霜。
如何冲出竞争激烈的传统行业红海，如何抓住新
常态下国家政策和新兴行业发展带来的新机遇值得招
标代理机构深思和讨论。
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招标实务
PPP模式运行现状
1.PPP热潮的背景
PPP (Public—Private Partnership)，即我国现行法规政策中的“政府和社会资本合作”，是公共基础设施中的一种项目运行模式，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。其实质是公私关系合作的制度安排。美国民营大师萨瓦斯在《民营化与公司部门的伙伴关系》中这样描述“所有伟大思想都要经历三个发展阶段：第一阶段被视为异端邪说受到嘲笑，第二阶段遭到激烈的反对，第三阶段成为不言自明的真理”。近几年，PPP项目遍地开花，俨然成为“真理”。我国已经将基础设施建设模式由以往的政府投资向公私合营过度，公私合营现不是单纯为解决政府资金问题，核心是通过政府和民营资本合作，推动国家基础设施建设，政府转变职能，逐步退出市场，民营资本更多的参与基础设施建设，提供优质的产品和服务。其目的是深化投融资改革，促进项目运作和管理体制机制创新。截至2017年6月，全国入库项目合计 13554 个、投资额 16.4 万亿元，环比净增项目 422 个、投资额 5164 亿元；比2016年末净增 2294 个、28643 亿元；同比净增 4269 个、57651 亿元。其中，已签约落地项目 2021 个，总投资 3.3 万亿元，环比净增落地项目 93 个、投资额 1483 亿元；比2016年末净增 670 个、10629 亿元；同比净增 1402 个、22402 亿元。如图1所示自国务院、财政部和国家发展改革委等2014年新一轮力推PPP以来，PPP项目遍地开花，取得了不少成绩。此种形势下，需要大量的咨询机构为PPP
项目提供专业服务。PPP模式的兴起，咨询机构的紧
缺，为招标代理行业转型提供了契机。
2.PPP模式的分类
根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模
式操作指南（试行）的通知》（财金［014］13号文）
等规范文件的规定，PPP模式有以下几种运行模式：
委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设——运营——
移交（BOT）、建设——拥有——运营（BOO）、转让——
运营——移交（TOT）、改造——运营——移交（ROT）。
3.PPP模式中的法律关系
PPP模式各参与主体之间的法律关系，主要通过
合同体系体现。在PPP项目合同体系中，各个合同
之间并不是完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的。
PPP模式落地，需要比较复杂的法律、金融和财
务等方面的知识。全生命周期中涉及三个阶段招标。
第一阶段招标，项目咨询机构的选择，咨询机构根据
项目前期资料，涉及项目交易结构、设定边界条件，
结合财务测算专业，编制初步可实施报告、财务可承
受能力评价及物有所值评价；第二阶段招标，根据第
一阶段的咨询成果以及合同体系文件，采购社会投资
人；第三阶段，受社会投资人委托，完成项目中社会
投资人无法自行完成的工程或货物或服务的二次招标。

PPP项目是招标代理机构的转型方向
纵观招标代理机构的优劣
势、国家发展指导方向以及
PPP项目的实质和特征，招标
代理机构转型为PPP咨询行业
是市场的需求，是行业转变的
趋势。
目前介入PPP项目的机构
大体分为四类：一是招标代理
机构。二是工程咨询机构。三
是律师事务所。四是会计师事
务所。从PPP专业角度看，四
类机构无法单独承接PPP项
目，机构间的配合尤其关键。
从程序上看，招标代理机构可
图1 近年PPP项目规模表（数据来源：公开资料整理）
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招标实务
以贯穿整个PPP项目前期，PPP项目主体多元化，复杂化，法律关系多样性给招标代理机构提供了延伸服务的深度，拓宽服务领域，提供转型的契机。第一，PPP项目全国遍地开花，迫切需要能承接咨询的中介机构；第二，PPP项目咨询的复杂性和多样性不同于传统招标代理，法律专业和财务专业是咨询的必备条件，因此其附加值、专业含金量远超过传统代理；第三，PPP项目咨询贯穿项目的全生命周期，从项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段，项目执行阶段。涉及工程咨询、项目管理、招标管理、合同管理、法律、财务分析，综合性更强，有利于吸引专业化复合人才。招标代理机构介入PPP项目的阶段招标代理机构以PPP项目为契机，转型发展可以从以下几个阶段介入：1.项目识别阶段PPP项目识别是PPP项目能否成立的前提，不论是政府或是社会资本发起的项目，项目的建议书需要专业咨询公司作出专业咨询意见，在此阶段代理机构可凭借已有项目业主和项目信息提前掌握项目动态，提早接入PPP项目前期准备工作，帮助项目业主选择专业咨询机构或自荐为项目咨询机构，通过自身的专业知识帮助项目业主提出可行的项目执行方案。2.项目采购阶段这个阶段是招标采购机构最擅长最有经验的工作内容。需要注意的是在执行具体项目时，应当根据法律规定执行，对于《政府采购法》规范的PPP项目关于强制资格预审、预中标、评定分离等政府采购程序特有的规定向项目业主详细阐述及提出建议，避免犯低级错误，全流程做好服务。项目采购包括两阶段，第一阶段，受政府方或其授权实施机构委托，帮助政府采购“社会投资人”。采购“社会投资人”招标文件，需要提供《PPP
项目合同》、《股东合同》、公司章程等法律文件，合
同体系文件需要专业律师团队参与；第二阶段，受
“社会投资人”委托，对社会投资人无法自行完成工
程建设项目或货物或其他服务标的进行二次实施采
购。由于PPP项目的复杂性和长期性，必须具备法律、
财务、招标等专业知识，体现代理机构的业务能力
和政策水平。这种代理活动就不是简单地履行程序
规则，编制合格的招标文件就是一项非常困难含金
量很高的工作。
3.在项目执行及争议处理阶段
在项目执行及争议处理阶段中，代理机构作为
咨询机构应通过项目跟踪及时发现风险隐患通知委
托方并采取积极措施保证项目顺利实施，因为招标
代理机构参与了项目准备和采购过程，对项目实施
方案、风险分配和合同体系，有深刻的领悟，因此，
作为社会投资人或政府的参谋，应为用户提供长期
保姆式的服务。

招标代理机构应把握住此次转型机遇，响应国
家号召，从简单的程序型中介机构，转型为复合型
资源整合型全过程的咨询机构。这也是招标代理机
构能冲出红海，开创新机遇的机会。招标代理机构
更应加强自身学习，充实服务机构，不断延伸和拓
宽服务领域。
（责编：杨金亮）

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PPP项目中实施机构与政府方出资代表的权责分工浅析

PPP项目中实施机构与政府方出资代表的权责分工浅析

PPP项目中实施机构与政府方出资代表的权责分工浅析摘要：本文通过对PPP模式相关政策文件的梳理，对PPP模式中实施机构和政府方出资代表的基本概念、职能和职责进行了阐述。

结合PPP项目的通常操作方式，讨论了实施机构和政府方出资代表在PPP模式中应担任的不同角色、职能，以及相互之间的关系，厘清了二者的权责分工。

关键词：实施机构；PPP模式；政府出资代表；权责分工PPP模式自2015年国家大范围推广以来，目前已应用于各行各业。

截至2021年11月底，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库中，签约落地项目527个，投资额12103亿元，同比增加496亿元，上升4.3%；开工建设项目478个，投资额8902亿元，同比增加312亿元，上升3.6%。

但是，在PPP项目的落地管理中，仍然存在着实施机构与政府方出资代表身份责任定位不清、行使职权混乱的情况。

1.实施机构基本概念财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号，以下简称“113号文”）第十条规定：“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

”显然，项目实施机构是PPP项目中代表政府方的主体，是公权力的代表。

不同于宏观引领和规范PPP操作的政府和社会资本合作（PPP）中心，项目实施机构就像人大代表为民代言并履行职责一样，代表并维护着政府方的利益，同时履行相应职责。

因此，项目实施机构是政府方的“代言人”，是不容忽视的PPP项目的主体之一。

根据政策文件和政府规定，实施机构一般是根据项目的类型指定相应行业主管部门或其授权机构来担任。

例如，某公路PPP项目授权交通运输局担任项目实施机构，某电子产业园区PPP项目授权当地管理委员会来担任。

因此，虽然每个项目都会有一个实施机构，但通常只是相当于将项目分配给不同的职能部门。

这样由相关行业的部门或具有管理经验的行政部门来负责项目具体实施，不但不会造成机构重叠，反而会更有利于项目的高效运作。

搞工程必须要懂的7大模式

搞工程必须要懂的7大模式

随着现代科技水平的不断提高,我国的建筑工程施工技术也有了明显的进步,特别是近几年来,由于建筑行业的快速发展,工程建设模式在建筑施工行业当中起着重要的作用,作为施工企业哪能不懂EPC、PMC、DB、DBB、CM、BOT、PPP等模式,下面就给大家分析下各个模式的优缺点。

工程总承包(EPC)模式EPC工程总承包即Engineering Procurement Construction模式,又称设计、采购、施工一体化模式。

是指在项目决策阶段以后,从设计开始,经招标,委托一家工程公司对设计-采购-建造进行总承包。

在这种模式下,按照承包合同规定的总价或可调总价方,由工程公司负责对工程项目的进度、费用、质量、安全进行管理和控制,并按合同约定完成工程。

EPC有很多种衍生和组合,例如EP+C、E+P+C、EPCm、EPCs、EPCa等优点1、业主把工程的设计、采购、施工和开工服务工作全部托付给工程总承包商负责组织实施，业主只负责整体的、原则的、目标的管理和控制，总承包商更能发挥主观能动性，能运用其先进的管理经验为业主和承包商自身创造更多的效益;提高了工作效率，减少了协调工作量;2、设计变更少，工期较短;3、由于采用的是总价合同，基本上不用再支付索赔及追加项目费用;项目的最终价格和要求的工期具有更大程度的确定性。

缺点1、业主不能对工程进行全程控制;2、总承包商对整个项目的成本工期和质量负责，加大了总承包商的风险，总承包商为了降低风险获得更多的利润，可能通过调整设计方案来降低成本，可能会影响长远意义上的质量;3、由于采用的是总价合同，承包商获得业主变更令及追加费用的弹性很小。

项目管理承包(PMC)模式PMC即Project Management Consultant,即项目管理承包。

指项目管理承包商代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目管理,包括进行工程的整体规划、项目定义、工程招标、选择EPC承包商,并对设计、采购、施工、试运行进行全面管理,一般不直接参与项目的设计、采购、施工和试运行等阶段的具体工作。

PPP等项目定义

PPP等项目定义

EPC、PMC、BD、DBB、CM、BOT、PPPEPC工程总承包(EngineeringProcurement Construction)模式，又称设计、采购、施工一体化模式。

是指在项目决策阶段以后，从设计开始，经招标，委托一家工程公司对设计-采购-建造进行总承包。

在这种模式下，按照承包合同规定的总价或可调总价方式，由工程公司负责对工程项目的进度、费用、质量、安全进行管理和控制，并按合同约定完成工程。

EPC 有很多种衍生和组合，例如EP+C、E+P+C、EPCm、EPCs、EPCa等。

【优点】1、业主把工程的设计、采购、施工和开工服务工作全部托付给工程总承包商负责组织实施，业主只负责整体的、原则的、目标的管理和控制，总承包商更能发挥主观能动性，能运用其先进的管理经验为业主和承包商自身创造更多的效益；提高了工作效率，减少了协调工作量；2、设计变更少，工期较短；3、由于采用的是总价合同，基本上不用再支付索赔及追加项目费用；项目的最终价格和要求的工期具有更大程度的确定性。

【缺点】1、业主不能对工程进行全程控制；2、总承包商对整个项目的成本工期和质量负责，加大了总承包商的风险，总承包商为了降低风险获得更多的利润，可能通过调整设计方案来降低成本，可能会影响长远意义上的质量；3、由于采用的是总价合同，承包商获得业主变更令及追加费用的弹性很小。

PMCPMC即ProjectManagement Consultant，即项目管理承包。

指项目管理承包商代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目管理，包括进行工程的整体规划、项目定义、工程招标、选择EPC承包商，并对设计、采购、施工、试运行进行全面管理，一般不直接参与项目的设计、采购、施工和试运行等阶段的具体工作。

PMC模式体现了初步设计与施工图设计的分离，施工图设计进入技术竞争领域，只不过初步设计是由PMC完成的。

【优点】1、可以充分发挥管理承包商在项目管理方面的专业技能，统一协调和管理项目的设计与施工，减少矛盾；2、有利于建设项目投资的节省；3、该模式可以对项目的设计进行优化，可以实现在给项目生存期内达到成本最低；4、在保证质量优良的同时，有利于承包商获得对项目未来的契股或收益分配权，可以缩短施工工期，在高风险领域，通常采用契股这种方式来稳定队伍。

PPP、EPC、PMC、DB、DBB、CM、BOT工程名词解释

PPP、EPC、PMC、DB、DBB、CM、BOT工程名词解释

PPP、EPC、PMC、DB、DBB、CM、BOT工程名词解释PPP民间参与公共基础设施建设和公共事务管理的模式统称为公私(民)伙伴关系(PublicPrivate Partnership—简称PPP)。

具体是指政府、私人企业基于某个项目而形成的相互间合作关系的一种特许经营项目融资模式。

由该项目公司负责筹资、建设与经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，该协议不是对项目进行担保，而是政府向借贷机构做出的承诺，将按照政府与项目公司签订的合同支付有关费用。

这个协议使项目公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

而项目的预期收益、资产以及政府的扶持力度将直接影响贷款的数量和形式。

采取这种融资形式的实质是，政府通过给予民营企业长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

PPP模式适用于投资额大、建设周期长、资金回报慢的项目，包括铁路、公路、桥梁、隧道等交通部门，电力煤气等能源部门以及电信网络等通讯事业等。

PPP不管是在发达国度或发展中国度，PPP模式的应用越来越遍及。

项目成功的关键是项目的参与者和股东都已经清晰相识了项目的所有风险、要求和机会，才有可能充分享受PPP 模式带来的收益。

1、公共部门和私人企业在初始阶段就共同参与论证，有利于尽早确定项目融资可行性，缩短前期工作周期，节省政府投资;2、可以在项目初期实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，削减了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度;3、参与项目融资的私人企业在项目前期就参与进来，有利于私人企业一开始就引入先进技术和管理经验;4、公共部门和私人企业共同参与扶植和运营，双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众供给服务;5、使项目参与各方整合构成计谋联盟，对协调各方分歧的好处目标起关键作用;6、政府拥有一定的控制权。

1、对于政府来说，如何确定合作公司给政府增加了难度，而且在合作中要负有一定的责任，增加了政府的风险负担;2、组织形式比较复杂，增长了管理上协调的难度;3、如何设定项目的回报率可能成为一个颇有争议的问题。