城市灾害应急管理体制研究

城市灾害应急管理体制研究 摘要：城市是人类赖以生存和发展的物质基础，城市灾害是个全球性的问题。当前城市灾害形势依然严峻，仍面临着来自多方面的挑战。首先阐述了城市灾害应急管理的定义，针对目前城市灾害的严峻形势和灾害损失现状，分析了城市灾害应急的重要性；通过对城市灾害应急管理体制的系统分析，指出了存在的主要问题，进而提出了可行性对策：必须构建统一的城市灾害应急管理体制，建立健全的应急管理机构，充分发挥各级政府的职能，完善应急预警。同时，提出要建立城市灾害管理信息系统和灾害应急指挥决策系统，完善我国城市灾害法律法规与标准体系，建成一个科学、系统、全面的城市灾害应急管理体制。

Study on disaster emergeney management system in city

Abstract：City disaster is a global problem，and city is the material base，on which people’S surviving and develop—ment rely．At present，owing to severe situation of city disaster，we have to face up to chaHenges coming from manyaspects．Firstly，aiming at severe situation and disaster loss in city，this paper expounds the definition of city disas—ter emergency management，and analyzes the importance of city disaster emergency；Secondly，city disaster emer—gency management has yet many problems．Furthermore the author puts forward feasible countermeasure as follow：setting up uniform disaster emergency management system in city，constituting emergency management frameworkexerting govemment’S eficiency，strengthening pre—warning，construcdng management inform ation and colnnlanddecision—making systems about city disaster，perfecting city disaster law and rule criterion．Lastly，the authors pointout that it is urgent to establish scientific and all-around disaster emergency management system in city． Key words：city disaster；emergency management；emergency command；management system

自然灾害、意外灾害、重大疫情、人为破坏、、、在城市越来越多地遭受着各种各样的灾害同时，我国许多城市却缺乏对突发灾害的有效应急体系，城市安全受到严重威胁。当前我国城市灾害应急管理迫切需要强化，我国城市遭受各种灾害威胁日趋严峻。在民盟中央举行的2003年城市灾害管理专家论坛上，民盟中央常务副主席张梅颖说，统计表明，我国有70％以上的大城市、半数以上的人El，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。但目前城市应对灾害打击的能力却十分脆弱，遭受灾害的损失也越来越重。张梅颖指出，“目前全国有639个城市有防洪任务，但达到国家规定防洪标准的城市仅占其中的27％。灾害损失比GDP增长得更快。”中科院院士陈颞指出，“由于城市对交通、供水、供电、通讯网络等设施和系统的依赖程度日益增强，城市中人口和财富的高度集中，使城市遭遇灾害时更具易损性。”我国正经历着持续的经济快速发展和高速的城市化进程，目前城市化率已达到30．4％，隐性城市化率已达到40．3％。城市发展将进入快速增长期，但我国城市遭受灾害威胁的形势却十分严峻。因此，加强城市灾害应急管理建设，已经成为推进城市化进程的重要战略任务。目前许多城市对于各种灾害的防御和管理大多是垂直方式，缺少统一的协调体制。迫切需要强化和完善城市灾害应急管理体制，研究制定综合的灾害应急管理战略和专项灾害应急管理的战术预案，加快紧急状态立法进度，从根本上提高城市抵御灾害的能力。

1 城市灾害应急管理

1．1 城市灾害紧急事件 城市灾害紧急事件是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的，对城市系统中的生命财产和社物质财富造成重大危害的自然事件和社会事件。导致城市灾害紧急事件的因素很多。例如，大风、暴雨、地震、瘟疫等自然因素产生的灾害，以及人为或技术原因造成的灾害隐患，如交通灾害、化学灾害等。随着城市规模扩大、人口增加与资源紧缺的矛盾加剧，又使现代城市产生了一些附加灾害： (1)新能源新材料带来的隐患，如燃气、电器、装修材料等都可能引发火灾、电击和中毒； (2)现代设施和技术带来的污染和灾害。如汽车噪音和尾气在高温下的光化学污染、电力通讯设备和家用电器产生的电磁污染等。城市气候引起热岛效应、高层建筑内的烟囱效应、空气污染等。 1．2 应急管理定义 应急管理是指为了应对突发事件、紧急事件进行的一系列有计划有组织的管理控制过程，有效地预防和处置各种突发、紧急事件，针对突发、紧急具有破坏力事件采取预防、响应和恢复的活动与计划。最大限度地减少突发、紧急事件的负面影响。主要目标：预警紧急事件，应急救援，控制城市灾害发生与扩大；减少损失和迅速恢复正常状态。由于应对紧急事件需要政府采取与常态管理不同的紧急措施和程序，超出了常态管理的范畴，所以应急管理又是一种特殊的政府管理形态，即非常态管理。在应对紧急事件的过程中，政府因其责任、地位和能力之所在，必然要发挥主导作用，不仅要组织动员各种力量和资源共同应对危机，而且要统一指挥、协调、处置各项应急事务。 1．3 城市灾害及应急管理特征 (1)灾害紧急事件的突发性 各类城市灾害紧急事件尤其严重的城市灾害都具有突发性，有些突发事件没有任何先兆，一旦触发，迅速蔓延扩大，甚至失控。如有毒有害、易燃易爆危险物质泄漏可能在很短的时间内发生，而且往往伴随着火灾或爆炸。应急指挥决策人员应该清楚必须在极短的时间内做出应急反应，在造成严重后果之前采取各种有效的防护、急救或疏散措施，一旦发生严重的事故，留给应急准备的时间是非常有限的。应急救援中经常会出现的意外因素包括：气象条件变化，虽然通过预报有所了解，但天气变化的剧烈程度，尤其是局部地区小气候，较难以预测。制定计划与行动方案时必须考虑气象变化，灾害发生时天气情况往往与预测有较大的差距，给应急指挥调度带来困难。洪水、飓风、地震、泥石流、山体滑坡重大特大灾害突然发生后，应急救援可能出现难以克服无法想象见的困难，直接导致交通中断、通讯受阻，救援力分散，应急救援物资短缺， 灾害损失无法估量。 (2)灾害后果严重性 城市灾害紧急事件发生概率较小，后果比较严重，尤其是造成广泛的公众影响。应急处置稍有不慎，就可能改变事件的性质，波及范围迅速扩展，导致混乱和冲突失控，人员伤亡与财产损失扩大，迫使应急响应升级。在严重灾害事故条件下，公众情绪激动，心理恐慌，有时会采取一些不理智的冲动行为，而且一旦发生后，形势变化十分迅速、复杂，事态极难控制。如果缺乏考虑群众心理变化趋势和组织准备，不但影响指挥决策系统的正常运行，而且可能造成灾害现场失控。有可能象多米诺骨牌一样形成连锁反应，导致其他更严重的灾害紧急事件发生，形成一连串的灾害紧急事件链。如地震后导致的房屋倒塌、交通线中断、各种生命线系统损坏、火灾爆发、传染病等。历史上的武汉、扬州，就曾因暴雨、高温造成涝灾，给居民造成了重大损害。 在没有建立应急预案和没有开展过应急培训演习的地区，一旦发生严重的事故，公众的第一个反应往往是无方向地盲目行动，以求迅速脱离危险区。处于惊恐中的公众，很难针对事件的性质采取有效自我防护措施。必须坚决果断采取应急措施，防止事态扩大。从客观上说，紧急事件造成的后果对社会秩序和经济发展有很大的负面影响，会给人民生命财产造成巨大损失，破坏生态和人类生存环境，乃至引发社会和政治的不稳定。随着全球化、城市化、社会矛盾和环境气候等诸多因素的变化和影响，紧急事件的种类形式、发生概率和影响程度日益扩大，对政府和社会构成重大挑战。必须实施有效的应急管理应对挑战、战胜挑战。 (3)应急管理复杂 城市灾害紧急事件影响因素与演变规律的不确定性和多变性，参与应急救援的单位来自不同部门，在沟通、协调、职责及文化等方面都存在较大差异，是应急指挥关注的首要问题。公众的反应能力、心理压力等突发行为极为复杂，并要对其引发的各种情况做出足够的估计。大多数灾害事件的影响因素、演变过程和后果估计都十分困难，火灾、爆炸时大量的有毒有害物质泄漏，伴随着建筑倒塌、交通堵塞等情况，将增大环境的复杂程度。有毒有害物质不仅浓度高，数量大，扩散可能持续数小时，甚至几天，被污染的对象包括空气、水域、地面、植物、食物等，而且污染的形态、程度不一，增加了救援难度。应急协调也应受到关注，特别是当来自不同部门、辖区和专业的救援力量共同参与一个或多个不同阶段的应急救援活动时，指挥决策系统会面临严重挑战。

2 我国应急管理现状分析

建国以来，在党和国家的正确领导下，针对城市灾害紧急事件的应急处置开展了大量的工作，各个部门、行业和地区都不同程度地建立和形成了一些应急处置的组织机构和力量。初步形成了消防、矿山、海上搜救、核事故和化学等专业应急指挥机构和救援队伍，发挥了不可估量的作用。然而，在应急管理以及应急救援综合协调能力上矛盾仍十分突出，主要表现在以下几个方面：