基于“多规合一”的规划体系和规划体制改革研究——厦门的实践与展望

基于“多规合一”的规划体系和规划体制改革研究 ——厦门的实践与展望1

何子张，蔡莉丽 摘要：总结“多规合一”工作开展的背景，分析当前“多规合一”工作存在的问题，以厦门实践为例，总结通过“美丽厦门战略规划”的顶层设计与落实、“多规合一”工作的开展，推进空间规划体系构建的具体路径。提出空间规划体系和规划体制改革的思路，并对“多规合一”工作的本质、核心、根本目的、推进方式等进行总结。 关键词：多规合一 空间规划 规划体系 厦门

近年来，“多规合一”成为理论研究和实践的热点。2014年8月，国家发改委、住建部、国土部和环保部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，四部委分别牵头推进28个市县的试点工作，各个省、市、县也在推动开展各种版本的“多规合一”试点工作。学术界从问题分析、技术创新、制度创新和规划体系创新等角度做了大量的研究，但对于“多规合一”工作的目标和路径还不清晰。有必要从“多规合一”的宏观背景进行梳理，只有理解中央的战略部署和城乡发展的内在需求，才能把握当前“多规合一”工作存在问题。本文通过对厦门“多规合一”工作进程的回顾与总结，提出未来工作的发展方向，希望以此推动空间规划体系和规划体制改革。

1 “多规合一”的工作背景与问题分析 1.1 工作背景：中央的战略部署与城乡发展的内在需求 在社会发展和转型的长期实践中，为了应对城镇化发展不同阶段所面临的问题，我国已形成了一套特色鲜明的空间规划体系[1]，形成了国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划及环境保护规划等涉及城乡空间的规划在目标、内容、对象、期限、层次和约束力等方面不尽相同的局面[2]，导致现阶段任一个部门的空间规划已经无法综合统筹城乡转型发

1本文为国家自然科学基金资助项目：基于“社会—空间统一体”的城市空间成长机理与治理研究——以厦

门为例（项目批准号51208444）部分研究成果 展所需应对的问题。这一独特现象的根源来自既有的规划体系与国家治理体系改革目标的内在冲突，国家和地方大力推进“多规合一”，既有来自中央的战略部署又有来自地方城乡转型发展的内在需求。 从中央战略部署看，2013年11月，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发控制边界，落实用途管制”。2013年12月，中央城镇化工作会议要求“探索建立统一的空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张型规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确指出，“适应新型城镇化发展要求，提高城市规划科学性，加强空间开发管制，健全规划管理体制机制”，“推动有条件地区的经济社会发展规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。2014年5月，国务院批转国家发改委《关于2014年社会经济体制改革重点任务的意见》，提出开展空间规划改革试点作为和国家新型城镇化综合试点同等重要的改革任务。从地方城乡转型发展的内在需求看，城乡规划和土地利用规划的空间冲突导致了建设与保护的矛盾，规划各自为政、审批效率低下，规划信息不透明、不共享导致社会矛盾等，“多规合一”成为统筹城市发展和管理的内在需求。 厦门为贯彻中央的战略部署，基于城市转型、社会转型、产业转型的内在需求，从贯彻“五位一体”总体布局、推进城市治理体系和治理能力现代化的高度，从2013年起先后开展了“美丽厦门战略规划”、“多规合一”工作，初步形成了“四个一”成果，即全市空间规划管理的“一张图”、空间规划信息协同管理的“一个平台”、项目协同审批的“一张表”、保障实施的“一套机制”，基本实现了解决空间规划冲突、保护资源环境、优化空间开发格局、改革审批流程、转变政府职能等的目标[3]。

1.2 现阶段“多规合一”工作存在的主要问题 对于“多规合一”各个地方有着不同理解，工作方向也有所差异，诸多问题仍存在较大的争议[4]，包括“多规合一”工作的成果目标和管理机制、统一的空间规划体系的本质与重点、规划体制机制改革的路径等，而各主管部门试点管理的侧重点对于成果目标与行动策略的引导和要求往往千差万别，于是产生以下诸多问题。 1.2.1缺乏统领的战略引导 我国法定的规划类型有二十余种、规划体系庞杂，存在各个部门 “各自为政、争为龙 头”的现象，具体体现为两个方面：一是由于各个规划在法理基础、技术标准、信息手段和审批机制等方面存在差异，导致各部门在规划编制和实施管理过程中缺乏协同、事权重叠[5]，二是在统筹城市发展中，各类规划的法律地位难以界定，以何为重、以何为先、以何为统领难以达成共识。 解决这一问题需要从制定统领城市发展的战略入手，以战略规划明确城乡发展目标，引导空间规划。但有的城市在工作伊始便是以某一部门规划为主导、展开土规和城规差异的梳理和比对，如以城市总规作为母本进行协调，但总规由于集中在中心城区并未完全涵盖全市域，中心城区外围还存在县、镇总规，村庄规划等，难以实现对市域统筹发展的引领。“多规合一”的工作难点并不在于技术方法的统一而在于政府职能部门的协调[6]，如果缺乏顶层战略的引导，规划整合的工作难度非常大，而且“合一”的结果是否符合城市发展战略要求难以保证，容易出现为“合一”而盲目妥协等问题。 1.2.2缺乏全面的空间统筹 国民经济与社会发展规划强调目标与指标的确定，城乡规划强调空间地域的前瞻性安排，土地规划强调土地资源的现实性保障，有的城市将“多规合一”工作重点集中于城规和土规的衔接上，忽视了城乡经济社会发展的空间需求[7]。从最初的“两规衔接”到“三规合一”再到“多规合一”，地方实践集中于将多规进行横向的比较分析、通过部门间的合并调整和多规差异的协调来形成“一张图”的管理，将问题和工作重点集中于土地问题的协调衔接。但是要实现“多规”的合一协同，关键不仅是土地资源的空间协调，而是各类的设施和政策要素在空间上的统筹落实，目前各地方对于通过空间规划协调整合部门政策、发展理念、空间资源的作用并未有深刻的认识、也未达成共识。 1.2.3缺乏长期的机制保障 城市是处于不断的发展变化之中，“一张蓝图”干到底，不能依赖于一次“多规合一”的“一张图”成果。目前有的省市将“多规合一”视作一项规划，旨在形成“一张图”，而缺乏管理协同平台的建设和审批流程的配套改革，以及与此相关的一系列制度创新。

2 “多规合一”的前期工作：美丽厦门战略规划的编制与实施 在“多规合一”工作开展以前，厦门与其他城市一样也面临着国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划和环境总体规划等相冲突的问题。为了解决这一问题，需要从全市层面上统一发展思路，统一空间发展战略，统一空间发展布局。从2013年5月份开 始，由市委主要领导牵头，厦门开始编制美丽厦门战略规划，要求规划既要贯彻中央精神，又要切合厦门实际，同时能指导全市各部门的工作方向，凝聚社会各阶层的共识。这为厦门“多规合一”工作的顺利开展奠定坚实基础。

2.1 “美丽厦门战略规划”作为“多规合一”工作的战略引领 “美丽厦门战略规划”是引领厦门城市发展的顶层设计；规划确定了城市发展的目标和定位，提出了“两个百年”愿景和“五个城市”目标，确定了“大海湾”、“大山海”、“大花园”的三大城市发展战略，明确了“一岛一带多中心”的空间格局，提出保育十大山海通廊、控制海岸线、划定生态保护区等基本要求。 “美丽厦门战略规划”并不等同于一般定义上的宏观规划，它既充分贯彻中央精神，又切合厦门实际，同时是汇聚全市各阶层共识、能长时期指导全市工作大局的战略规划，体现了战略规划的综合性、科学性、民主性和法定性等特征。综合性方面表现为它融合了政治、经济、社会、文化和生态“五位一体”的要求，把全市各部门各阶层的内容整合进来。其次，具体细节的内容由行动计划和专项规划来表述，体现战略规划的宏观性和原则性。科学性方面表现为邀请专业团队编制规划，广泛听取专家团队的意见。民主性方面体现为战略规划广泛征求各部门、社会团体和市民的意见。法定性方面体现为战略规划在目前的法律法规体系中尚无法律根据的条件下，其成果按程序经过市委市政府审议，经市政协协商，最后由市人大会议通过，确保规划的权威性和延续性。 战略规划的空间格局是战略性和示意性的，并没有明确的空间坐标和量化指标，还需要在下一步的工作中细化和落实；但也正是由于战略规划是宏观示意性的，才容易达成共识，避免在征求意见的过程中，陷入具体空间布局和设施建设的争论之中。

2.2 以“十大山海通廊”格局为基础初步划定城市生态管控边界 在“美丽厦门战略规划”确定“十大山海通廊”格局后，规划部门紧接着开展山水格局规划和生态绿廊规划（图1）。山水格局规划从景观控制点、城市轴线、视廊、高度分区等方面进一步明确了厦门的山水空间格局，将“十大山海通廊”与城市空间布局规划进一步衔接，明确了厦门“山、水、城、田、路”格局。生态绿廊规划则是汇总了生态规划要素如林地、基本农田、水源保护区、风景名胜保护区、公园绿地的用地边界。同时对生态廊道内用地的建设情况进行细化落实，明确确实需要保留的村庄、工业等用地，以及近期可以置换或 收储的用地提出处理意见。然后按照构筑理想空间格局，打通山海通廊的目标，重新组织生态绿廊用地规划形态，初步划定城市生态管控用地边界。

2.3 以“美丽厦门战略规划”为指导优化“三生”空间的规划布局 2013年9月，在“美丽厦门战略规划”格局初定时，厦门开始着手对全市的工业园区布局进行优化调整，全市规划工业用地73平方公里，其中规划供地约23.11平方公里。根据产业类型划分为五大工业园区：生物医药和临港产业区、机械产业区、轻工食品产业区、电子信息产业区、航空工业区，形成高效集约的生产空间。 对于剩余的生活空间，工作重点是做好基础设施规划，提升城市承载力和宜居度。根据“美丽厦门战略规划”重新修编厦门综合交通规划和轨道线网规划，确定了铁路、港口、机场等重大布局，构筑了“两环八线”的快速路系统，明确了厦深、福厦、京福厦铁路线布局。在市政生命线工程规划方面，进一步明确变电站厂及高压走廊布局，重新调整水资源利用方式、污水处理厂排放口和垃圾处理厂布局。

2.4 落实三年行动计划，完善各专项规划 在战略规划编制前期，市委市政府组织各部门开展了19个课题的调研。在战略规划的后期，由市委政策研究室牵头，对19个专题调研报告进行梳理总结，形成落实“美丽厦门”战略的十大行动计划，共40个工程。战略规划通过后，各个部门结合各自工作实际，编制各自部门的三年行动计划。行动计划涉及空间规划的内容又分别与城市规划部门作了对接，落实其空间需求，如公安部门根据安全工程提出增设派出所的选址；民政部门根据完整社区建设要求、提出各个村社社区服务设施建设配置落实规划；卫生部门根据健康工程，提出增设基层社区医疗卫生中心的选址规划等；园林部门根据家园美化计划，提出街头公园和社区公园建设落实规划等。