官 僚
制马克斯韦伯
一、官僚制的特征
现代官场以下列特写方式发挥作用：
在其固定的和官方的权限范围方面具有理论原则，这种理论原则一般是以法规形式来加以规定的，也就是说是由法律或行政法规来规定的。
按照官僚制进行管理的政府机构，为达其目的所需要采取的正常活动，都是作为官方任务以固定的方式加以分派的。
为执行这些任务所需要的发号施令的权力，是以一种稳定性的方式进行分配的，并且是被关于物质的、神权的以及其它方面强制手段的法规严格限制的。这些手段可以由行政官员自主安排。
为了正常而持续地履行这些职责，以及为了实现相应的权利，人们作出了一些方式方法上的规定，只有那些具有符合一般
韦伯（来源：马克斯赖特米利斯选编，牛津大学出版公司
“官僚制”一词，韦伯用的德语原词为译者
，指像政府机关那样层次分明，制度严格、权责明确的组织模式，此词本身原来并无贬意。在我国解放之前就译为“官僚制”、“官僚政治”等（目前在台湾仍用此译法），而“官”与“僚”在汉语中原来也没有贬义。可是解放之后“官僚”一词往往含有贬义，与外语原意相左。为了符合韦伯原意，不少人曾把此词改译为“行政制”、“行政组织体系”“科层制”、“集权制”，但也同原意不完全吻合，而且容易使人误解为是个新词，因此，本文中仍沿用“官僚制”老译法不变。格兹和
《社会学论文集》年版。，本书选自英文版，
英语为
至少在公共机关内并不意味着“上级”权规定的在职资格的人员才能被雇用为官员。
在公共而且合法的政府当中，这三种因素便构成“官僚制的权力”。在私人经济领域，它们则构成官僚制的“管理”。从这种意义上去理解，官僚制仅仅是在现代国家中的政治和宗教团体中才得到了充分的发展。而在私人经济中，则仅仅是出现在最先进的资本主义机构之中。常设而且公开的机关所拥有的、具有法定管辖范围的权力，并不是古已有之的统治方式，而宁可说成只是一种例外情况。即使是一些大型的政治结构，例如在古代东方、在日尔曼和蒙古这种侵略性的帝国，或者许多封建性结构的国家中，情况也是如此。在所有这些情况下，统治者是通过个人亲信、身边僚属或朝廷臣仆来行使其最重要的统治手段的。这些臣仆所接受的委托和权力并没有明确的规定，并且在各种场合这些关系都只是暂时建立起来的。
机关等级制与各种按等级赋予权力的原则，意味着一种牢固而有秩序的上下级制度，在这种制度中存在着一种上级机关对下级机关的监督关系。这样一种制度给管理的人们提供一种可能性，即按照明确规定的方式将下级机关的决策提交其上级权力机关审核。在官僚制模式得到充分发展的场合，机关等级制是按个人独裁的方式组织起来的。在所有官僚制的结构中都存在着按等级赋予机关权力的原则。在国家和教会机构以及在大的政党组织和私人企业中都是如此，不管这种权力是叫作“私人的”或者“公共的”，对官僚制的特性并不发生影响。
在充分贯彻按管辖范围划分“权限”这一原则的时候，等级性的隶属关系力机关只是受权接管“下级”机关的事务。事实上这种隶属关系的对立面是统治关系。当一个机关一旦建立起来并且完成了它的任务之后，它便倾向于继续维持其生存并继续由另一个负责人所掌握。
现代机关的管理工作是以书面文件（档案）为基础的。这
通常都假定是经过了彻底而且些文件以它们原始的或草稿的形式保存下来，因此便须设立一批各种各样低级的官员和文书人员。在某一个“公共”机关中大批现任官员以及其各自的物质工具设备和文书档案便组成一个“机构”。在私人企业中，这种“机构”通常叫作“办公室”。
从原则上讲，设立公职人员的现代组织是要把办公机关与官员的私人住所分开的。并且一般说来，官僚制把官场活动看作是某种与私人生活领域有明显区别的事情，公共费用和设备与官员个人的私产是毫不相干的。这种情况在任何场合都是长期发展所形成的结果。现在，这种情况无论在公共以及在私营企业中都普遍存在。在私营企业中，这一原则甚至扩大到了居领导地位的企业家身上。从原则上讲，是把行政机关与家庭分开，业务工作与私人往来分开，而公共财物也是与私人资产分开。现代模式的公务管理进行得愈是彻底，这种分离就愈与上述情况相符。这种分离过程，早在中世纪便已开始出现了。
现代企业家的特色是他以本企业的“第一号官员”自居，这和一个非常现代化的官僚制国家的统治者把自己说成是国家的“第一号公仆”同出一辙。那种认为国家机关的活动与私人经济办公室的管理工作本质上有内在差别的观点，只是一种欧洲大陆的看法，并且从对比的角度看，与美国方式完全不相适应。
而这办公室管理，至少全部专门化了的办公室管理
种管理工作显然都是现代化的熟练的培训的。这种情况在私营企业的现代化行政领导和雇员身上表现得日益明显，与在国家官员身上所表现出来的完全相同。
当公共机关得到了充分发展的时候，公务活动要求官员有充分的工作能力，而对于他必须有严格规定的在办公室工作的时间这一事实是不予考虑的。在通常情况下，无论在公共机关还是在私人机关中，这都是一种长期发展所形成的结果。从前，在任何情况下，对国家正规事务的处理情况则刚好与此相反：机关
事务是作为次要工作加以执行的。
二、官员的职位
办公室管理要遵循一般规律，这些规律的稳定性是时多时少，时深时浅，并且这些规律是可以学会的。有关这些规律的知识表现为官员们所掌握的一种专门的技术性学问，这种知识包括法学以及行政或企业管理知识在内。
把现代办公室管理工作纳入到种种规律中去的作法是深深植根于其本身的特性之中。例如现代公共行政学的理论认为，用命令方式来处理某种事务的权力
共行政当局这种权力曾经依法授予各个公并不是让行政机关靠对每一种具体情况都发号施令的方式处理事情，而仅仅是使得它们可以抽象地处理事情。这与凭个人特权或者恩宠以处理各种亲故关系的办法形成绝然相反的对照。这种处理办法在世袭制度中是占绝对统治地位的，至少在这种亲故关系还没有被某种神圣传统所明确规定时是如此。
所有上述这一切特征都是在以下几个方面对于官员的内部职位和外部职位起决定作用：
担任公职成为一种“职业”。首先这表现在需要经过培训方面，而培训课程是有明确规定的，这种培训要求官员在长期的工作中具有完备的能力；其次还表现在要经过一般性的和专门性的考试方面，这种考试是任职的先决条件。此外，官员的职位具有一种责任的性质，这就按照以下所述的方式决定了官员与各方面关系的内部结构。从法律和实际情况上说，不能够像在中世纪乃至直到近代初期所常有的那种情况一样，把担任公职当作是索取金钱或报酬的来源。也不能像在自由订立劳务契约时的那种情况一样，把担任公职当作是一种用劳务去换取等价物的普通交换行为。进入某种办公机构，包括私人经济领域的办公机构在内，就被认为是接受了一种要忠实进行管理的特殊义务，并以此作为对
获得了安定生计的报答。作为一种纯正的模式，一个公职人员所
政治官员具有的新式的忠诚，其特性中起决定性作用的地方是：这种忠诚并不与封建或世袭的权力关系中臣仆或门徒所具有的忠诚相同，它并不与一个“具体的人”建立关系。新式的忠诚只对不因人而异的职能性的目标效忠。当然，在这种职能性目标的背后，“文化价值观念”是经常起作用的。这些目标就成为那种世俗的和超现实的人格化了的主人的替身。有一些观念诸如“国家”、“教会”、“群众”、“政党”或者“企业”等都被看作仿佛是在一个共同体中已经被大家认识了的东西，它们替这种主人提供了思想上的光环。
并不被人至少在充分发达了的现代国家里们看成是某个统治者个人的仆人。在今天，主教、牧师、传道士等在事实上已经不再像基督教初期时代那样，被看作是拥有纯粹个人魅力的人物了。他们所体现出的超现实的和神圣的价值，已经分散到每一个似乎无愧于这种价值并且正在追求这种价值的人们身上去了。在从前，这些领袖们是按照其主人的个人命令进行活动的。从原则上讲，他们仅仅对其主人个人负责。而现在，尽管旧的理论还部分地残存着，这些宗教领袖们已经变成了为一种职能性目标服务的办事人员。这种职能性目标在当前的“教会”中已经变成了例行常规的事情，并且回过头来已被戴上了思想上的光环。
官员的个人职位是通过以下方式定型的：
不管是在私人办事机构或在公共机关中工作，与被管理的人们相比较，现代官员总是为一种“明显的社会尊重”而奋斗着，并且还经常享有这种“社会尊重”。现代官员的社会职位是由有关等级制度的传统规定来加以保证的。而对于政治性官员来说，则是由刑法典中反对“侮辱官员”和反对“蔑视”国家与教会当局的特别规定加以保证的。
在具有古老文化传统的国家中，由于下述一些条件起主导作用，官员们的实际社会职位通常是非常之高的。这些条件是：强
烈要求由训练有素的专家从事行政管理工作；有巨大而且稳定的
特别是在政府中，由政党领袖所社会差别，在那里由于社会权力的分配情况，官员们主要来自在社会和经济方面享有特权的阶层；或者在那里，必不可少的昂贵培训费用和有关社会身份的习俗，都与官员身份结合在一起。握经常有受过教育的文凭这个问题将在其它地方加以讨论是跟担任职务的资格联系在一起的。理所当然的，这种文凭或者专利证书提高了官员社会职位中的“身份因素”。此外，这种身份因素在个别情况下是明确而且不可动摇地为大家所承认的。例如，在法律中规定对于一个寻求官员职业的等待录用人员是接受还是拒绝，取决于官员集团中的成员是否同意接纳（加以“选择”）。在德国军队的军官集团中就存在这种情况。这种对促进行会式官场封锁的类似现象，在以往世袭制度的官场中，特别是在教会所供养的官场中可以找到典型的实例。
在现代的官僚们当中，想要以改头换面的形式重复此种现象的想法是决不罕见的。例如在俄国革命时期，在挑选十分无产阶级化而且熟练的官员（第三因素）的过程中，这种现象就曾经起过作用。
在对于由专家进行行政管理的要求并不强烈以及社会身份习俗的支配力量很弱的地方，人们对于官员们的社会尊重通常是特别低的。在美国情况尤其如此。而在新开拓的殖民地区，由于在那里谋取利益的领域很广阔，以及在社会分化上有巨大的不稳定性，这种情况是很常见的。
纯粹的官僚制型的官员是由其上级权力当局任命的。一个由被管理者选举出来的官员，并不是真正的官僚制型的人物。当然，形式上存在的某种选举制度，它本身并不意味着在这种选举的背后没有隐藏着任命关系作的任命。究竟是不是属于这种情况，并不取决于法律规章，而是取决于政党机制进行活动的方式。各个政党在一旦牢固地组织起来之后，便可以把一种形式上的自由选举，变为对政党领袖所
指定的候选人简单的鼓掌通过。可是，在通常情况下，一种形式
较难以控制的。
上自由的选举，已经变成了按照明确规则进行的、为两个特定候选人之一争取选票的战斗。
那儿得来的，这些党魁们在任何情况下，从被管理者当中进行选举以选定官员的办法，是会对严格的等级制隶属关系发生影响的。从原则上讲，一个用此种方式选出的官员对于其直属上级官员具有一种相对的自主地位。当选的官员并不是从“上面”而是从“下面”得到他的职位的，或者至少并不是从法定等级制中的上级权力当局那里得来，而是从大权在握的政党人物（“党魁们并且还决定着他未来的生涯，当选官员的前程并不是，或者至少一开始并不是由他的行政首长所决定的。从技术观点来说，那种不是由选举产生，而是由首长任命的官员，通常工作起来是更加扎实的。因为在其它条件相同的情况下，很有可能资格因素以及纯粹从行使职能的观点所作的考虑，都将会对他的被选拔以及对他的前程起决定作用。作为外行，被管理者只能根据经验去了解一个候选人对于其所竞选职务胜任合格的程度，而这又只有他服务之后才能够作到。此外在任何一种通过选举选拔官员的方式当中，各个政党很自然地并不把专业方面的考虑当作起决定作用的重要因素，而是把追随者对党魁所提供的报效摆在首位。这对于各种通过选举办法以录用官员的方式都是适用的。对于在形式上是自由选举的官员，当其由党魁确定候选人名单时也是适用的。对于其本人是由选举产生的首脑在进行自由任命时也是适用的，可是这种用人上的对比关系也是相对的。在一个国家，当由合法君主及其下属任命官吏时，也将产生实质上相类似的条件，只有一点不同，即下属人员的影响在此时是比当一个地方已经把由受过训练的专业人员进行管理的要求放在议事日程之上，而政党的追随者们必须清楚地认识到一种在文化水平上很发达、受过教育而又自由波动的“公共舆论”的时候，使用不合格的官员，将在下一次选举中给执政党带来失败。当官
员是由政党领袖任命的时候，这种情况很自然地似乎更有可能发
生。在美国，已经产生了由受过训练的人员负责行政管理的要求。但是在一些大城市，那里移民的选票甚为“集中”，因而很自然便不存在有教养的公共舆论。因此，对于行政首脑以及他的下属官员采用民众选举的方式，常常会给官员的专家资格以及官僚机制的准确运转带来危害，它同样也将削弱官员对等级制度的依附性。这一切至少与那种难于监督的大的行政单位的情况是相符合的。在美国，由总统任命的联邦法官，跟由选举产生的法官相比，在资格与正直方面都具有优越性，这是众所周知的。尽管这两种类型的法官在最初被挑选出来时，都是由有关政党的意见决定的。革新家们所追求的美国大都市行政管理的巨大变革，从根本上说是这样进行的，即选出一名市长，由他指挥自己任命的官员所组成的机构进行工作。此种改革就这样便以一种“专制者”的方式诞生了。从技术的角度着眼，作为一种权力的组织形式，这种从民主制度当中产生的“专制主义”，其效力通常取决于“专制者”作为（军队或全体市民）群众自由选择的受托人的地位，他是不被传统所束缚的。这位“专制者”就这样变成了一群高度合格的军官和文职官员的没有限制的主人。而这些军官和官员则是他自由地亲自挑选出来的。他既不重视传统习惯，也没有任何其它的顾虑。然而，这种由“天才人物所进行的统治”，是与由普遍选举产生全体官员这一形式上的“民主”原则相违背的。
通常官员的职位是终身性质的，至少在公共官僚制中是如
此。并且对于一切与此相类似的机构来说，也在日益产生这种情况。作为一种实际存在的通例，“终身任期”已经成为一种先决条件，即使是那些存在着可以发出解雇通知或实行定期重新任命办法的地方也是如此。跟在私营企业中的工人相比较，官员们通常都是有固定任期的。可是法律上或事实上的终身任期，并没有象以往许多权力机构中的情况那样，被承认是官员占据办公室的权利。在那些针对专断性开除或调动工作的作法采取法律保障的地方，这些保障手段仅仅是用于对按照严格客观方式履行特殊公务
职责的人，使之免于遭受任何个人顾虑的影响。在德国，全体司法官员都属于这种情况，并且正日益推广到全体行政官员当中去。
因此，在官僚制内部，由任期加以合法保障的“独立性”手段，对于其职位因任期而得到保证的官员来说，并不能经常算作是改善其身份的一种原动力。实际上经常出现的却是与此相反的情况，特别在那些古老的文化和高度分化了的社会群体中是如此。在这种社会群体当中，在独裁统治的主人手下，其隶属关系愈严格，对于维持其官员们传统封建庄园式的生活方式就给予更多的保障。正是由于缺乏有关任期的种种法律保障，对于官员的传统性尊重却可以按照中世纪的方式增长起来。在中世纪，对于官职的崇高地位的尊重，是以牺牲对自由民的尊重为代价而生长起来的，并且这正如同国王的法官的地位超过人民法官的地位一样。在德国，军官或者行政官员可以随时被免职，至少跟“独立法官”相比较，是远远易于实行这种免职的。而法官，即使是极其粗暴地违反了“行为高尚准则”或者违反沙龙中的社会习惯传统，他也从来不需用丢掉职位来弥补损失。正是由于这样一种原因，即使其它情况完全相同，在领主阶层的眼里，法官跟军官及行政官员相比，在社会交往方面，总被认为是比较不符合条件的。后者对于领主的更大的依赖，就是他们遵守社会传统的最大保证。当然，一般的官员都为争取制订一种文官法而奋斗，这种法律将从物质上给予他们的老年时期以保障，并且为使其免于被专横地免职而提供不断增加的保障。可是这种奋斗是其极限的。一种“获得职位的权利”得到高度发展后，从技术效率的角度来说，将会很自然地使得对他们的安置变得更加困难，因为这样一种发展将会减少渴望求得职位的候补者获得职业的机会。这就有助于造成这样一种事实，即从整体上说来官员们并不感觉到他们是依附于那些上层人物的。然而这种对上级缺乏依赖的感觉，最初主要是来自一种倾向，即主要依靠自己的同僚而不是去依靠社会上比自己低下和被管理的阶层。当前在巴德尼亚教会内部的保守运动，就是
由于对教会和国家那种预料中的分离威胁所造成的。
“不要从教区的主人变成教区的仆人”，这一运动已经表明显然是由这样一种愿望决定的。
官员接受一种通常是有定额的“薪金”，以作为他“金钱上
的”正规报酬，以及接受由退休金所提供的老年时期的保障。这种薪金的衡量方法和按照完成的工作付给的工资不一样，它是按照官员的“身份”决定的，即是说，是按照官员的职责种类（按照“等级”）决定的。此外还有可能按照服务期限的长短来决定。官员在收入方面的比较可靠的保障，以及他们因受到社会尊敬所得到精神上的报偿，使得官职成为一种人们所追逐的职业，特别是那些不再有机会获取殖民利益的国家中是如此。在有殖民利益的国家里，这种处境可能使官员们得到的工资较低。
官员是被安置在公共机关的等级制度系统之中从事“终身
职业”的。他从比较低级、比较不重要的并且报酬较少的职位开始，向着较高的职位升迁。一般的官员很自然地希望有一种固定而机械的晋升规定，如果不是在职位方面，至少在工资等级方面是如此。他们希望这些条件是按“资历”长短确定下来的，或者是在不断上升的专业考试制度下所获得的等级来确定的。在有些地方，这种考试对于官员具有一种“永世难忘的”的性质，并且对于他的职业前途具有终身性的影响。在这种情况之外，他们还有一种愿望，想要对获得职位的权利作出资格限制，在同一身份集团之间形成封锁和在经济上求得保障趋势也在不断增强。所有这一切都有利于形成一种倾向，即把职位看作是那些因持有受过教育的文凭而取得了资格的人们的一种“封建特权”。然而却也存在着另一种需要，即对于一般的身体和智力条件加以考虑，而不顾及学校文凭通常所具有的次要的性质。这种需要导致了以下的情况：最高级的政治职位，特别是“部长”职位，主要是在不考虑这类文凭的情况下加以任命的。
韦伯的官僚制与官僚主义 提到官僚制，很多人都会把它和另一个词联系在一起，那就是官僚主义。或者说，很多人会直接地把官僚制和官僚主义等同。其实，官僚制和官僚主义是不同的两个概念。 首先，从定义上来说，韦伯所提出的官僚制，是指建立在知识的基础上、以行政效率为目标的一种科学理性的现代行政管理体制。而官僚主义则有不同的定义。［1］官僚主义不仅仅是一种思想作风，更是一种组织意义上的、制度性的现象。就像现实主义、浪漫主义这些词一样，官僚主义揭示的更多的是思想层面的东西。但与现实主义、浪漫主义不同的是，官僚主义与组织和制度密切相关。有学者认为，［2］官僚主义是组织和制度在结构上以及运行中的功能性变异。最常见的表现是形式主义、文牍主义、命令主义等。所以，从含义上看，官僚制与官僚主义就是不同的。 18世纪，法国重农主义学者维森特·德·古尔内，首次使用了“官僚制”这一概念。但是，我认为官僚制在古希腊、罗马时就应该出现了，官僚制应与政治相伴相生，是构成政治活动所必不可少的组织基础和运行机制。只不过古希腊罗马时期的官僚制没有显示出严格的组织体系和等级制度。现代意义上的理性官僚制是由马克斯·韦伯提出的，［3］他说，官僚制是现代社会不可逃避的现代性命运。现代官僚制的产生离不开资本主义的发展和社会分工的日益精细、专业。而官僚制也一直发展至今。 对于中国的官僚制，韦伯曾作出这样的评价，中国的官僚制并不是真正意义上的现代官僚制。而事实也确实如此。现代官僚制是建立在法治和理性的基础上，且是社会生产力高度发展的结果。中国的官僚制经历了原始社会、奴隶社会、封建社会和社会主义社会，我们所熟知的是经历了漫长时期的封建官僚制。由于中国特殊的社会文化的影响，中国的官僚制存在着浓厚的人治因素，缺乏现代官僚制应有的理性精神和法治精神。［4］从本质上说，中国的官僚制是剥削阶级思想和旧社会专制衙门作风的反映。［5］有学者认为，科层化所引发的官僚主义和传统的官僚主义十分复杂地糅合在一起，构成了中国当代官僚主义的复杂形态。 我认为，官僚主义是官僚制的衍生品，当官僚制沿着非理性的方向发展时，就会显示出官僚主义的种种弊端。韦伯所提出的现代官僚制虽然讲求科学和理性，但他所说的理性是一种工具理性，过于追求组织的行政效率，弱化了组织成员的独立人格，这样会产生很多问题。［6］就像西蒙所说：“我们发现理性完全是工具性的，它不能告诉我们去哪里，顶多告诉我们怎么去。它是一只供租用的手枪，能服务于我们的目标，无论好坏。”可以说，官僚主义是官僚制在运作过程中出现的失误，是一个很大的漏洞。我们不得否认的是，官僚主义的出现与官僚制有密切的联系。 但是，官僚制却不是官僚主义产生的唯一条件。当我们思考一个事物的产生条件时，往往会联想到这个事物所处的时代背景以及各种主客观条件。官僚主义也是如此，官僚主义的产生有其特殊的社会政治、经济、文化方面的原因。以下，我将以中国为例，对官僚主义的产生条件作进一步的分析。 ［1］《官僚主义现象的组织社会学研究》杨建荣，出自时事观察 ［2］《官僚主义现象的组织社会学研究》杨建荣，出自时事观察 ［3］《官僚制的伦理困境及其重构》池忠军，知识产权出版社，2004年 ［4］《论官僚主义长期存在和难以消除的历史原因》饶学开，广西大学学报，第29卷增刊 ［5］《官僚主义现象的组织社会学研究》杨建荣，出自时事观察 ［6］《基础与困境：现代性视角下的西方官僚制》金太军，顾茜茜，出自《理论探讨》第148期
管理学经典韦伯的组织理论（1911） 被称为“组织理论之父”的韦伯与泰勒、法约尔是西方古典管理理论的三位先驱。马克斯·韦伯（Max Weber，1864－1920）生于德国，曾担任过教授、政府顾问、编辑，对社会学、宗教学、经济学与政治学都有相当的造诣。韦伯的主要著作有《新教伦理与资本主义精神》、《一般经济史》、《社会和经济组织的理论》等，其中官僚组织模式（Bureaucratic Model）的理论（即行政组织理论），对后世产生了最为深远的影响。有人甚至将他与杜克海姆、马克思奉为社会学的三位“现世神明”。韦伯行政组织理论产生的历史背景，正是德国企业从小规模世袭管理，到大规模专业管理转变的关键时期，了解韦伯的思想更具有重要的现实意义。 韦伯认为，任何组织都必须以某种形式的权力作为基础，没有某种形式的权力，任何组织都不能达到自己的目标。人类社会存在三种为社会所接受的权力：＊传统权力（Traditional Authority）：传统惯例或世袭得来； ＊超凡权力（Charisma Authority）：来源于别人的崇拜与追随； ＊法定权力（Legal Authority）：理性——法律规定的权力。 对于传统权力，韦伯认为：人们对其服从是因为领袖人物占据着传统所支持的权力地位，同时，领袖人物也受着传统的制约。但是，人们对传统权力的服从并不是以与个人无关的秩序为依据，而是在习惯义务领域内的个人忠诚。领导人的作用似乎只为了维护传统，因而效率较低，不宜作为行政组织体系的基础。
而超凡权力的合法性，完全依靠对于领袖人物的信仰，他必须以不断的奇迹和英雄之举赢得追随者，超凡权力过于带有感情色彩并且是非理性的，不是依据规章制度，而是依据神秘的启示。所以，超凡的权力形式也不宜作为行政组织体系的基础。 韦伯认为，只有法定权力才能作为行政组织体系的基础，其最根本的特征在于它提供了慎重的公正。原因在于：（1）管理的连续性使管理活动必须有秩序的进行。(2）以“能”为本的择人方式提供了理性基础。（3）领导者的权力并非无限，应受到约束。 有了适合于行政组织体系的权力基础，韦伯勾画出理想的官僚组织模式（Bureaucratic Ideal Type），具有下列特征： l、组织中的人员应有固定和正式的职责并依法行使职权。组织是根据合法程序制定的，应有其明确目标，并靠着这一套完整的法规制度，组织与规范成员的行为，以期有效地追求与达到组织的目标。 2、组织的结构是一层层控制的体系。在组织内，按照地位的高低规定成员间命令与服从的关系。 3、人与工作的关系。成员间的关系只有对事的关系而无对人的关系。 4、成员的选用与保障。每一职位根据其资格限制（资历或学历），按自由契约原则，经公开考试合格予以使用，务求人尽其才。
马克思·韦伯的官僚制理论 马克思·韦伯是官僚制理论的奠基人，被称为“组织理论之父”。韦伯首先立足于西方独特理性主义来审视理性官僚制，并通过西方现代官僚制与中国传统制的比较来加以说明。他倡导的官僚制是一种纯粹的、抽象的、标准的的组织形态，他所谓的“官僚制”是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。从纯技术的观点来看，“官僚制”确是最高的组织形式。他所倡导的层级官僚制理论的主要内容就包括了专业化分工、等级制、对法理化规则的遵从以及非人格化等方面。 韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，官僚制具有以下基本特征: 1.合理的分工。工作的专业化便是这种高度明确分工的结果。 2.层级节制的权力体系。官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，形成官僚制中层级节制的权利体系，以保证在组织权力中政令畅通。 3.依照规程办事的运作机制。官僚组织通常要制定一整套规则程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性，保证官僚制组织的合理性、合法性、稳定性和连续性。 4.行程正规的决策文书。有利于下级组织及其成员明确任务权责及规范要求，加强控制，促进组织更加有效、更便捷的实现目标。 5.组织管理的非人格化。在实行官僚制组织中，管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的，公务活动中不得掺杂个人情感、偏好等非理性因素，在组织成员之间的公务关系中存在的只是对事的关系而非对人的关系，不考虑任何私情关系。 6.适应工作需要的专业培训机制。官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，提高其服务数量和质量，从根本上提高组织的工作效率。
韦伯的官僚组织理论 一、个人简介 马克思·韦伯（Max Weber，1864-1920），德国学者，与马克思、涂尔干齐名，并列为现代社会学的奠基者，公认的社会学三大“奠基人”之一(另外两位为迪尔凯姆、齐美尔)。其对西方社会的影响是巨大的历任析林、弗莱堡及海德堡等大学教授。一生著述甚多，以《宗教社会学论文集》及《经济与社会》等最为重要，以《新教伦理与资本主义精神》等最为国内读者所知晓。 韦伯1864年4月21日生于埃尔福特，1882年入海德堡大学学习法律，1883年在斯特拉斯堡服兵役一年，1884年入柏林大学攻读法律。完成并出版讲师资格论文《罗马农业制度的历史对罗马公法与私法的重要性况》，开始在柏林大学教授罗马法、日耳曼法及商法，后学术重心从法学转向经济学。1894年放弃名校柏林大学法学教授机会，反接受当时地位甚低的地方性大学弗莱堡大学聘请出任经济学教授。1896年转任海德堡大学政治科学教授。1897--1903年精神崩溃，被迫停止一切教学、研究与政治活动。1903年重返学术活动。1910年参与创立德国社会学学会，后于1913年因社会学方法论之争退出德国社会学会。1920年6月14日因肺炎病卒。1921年未完成遗稿《经济、诸社会领域及权力》由遗孀玛丽安娜整理以《经济与社会》书名出版。 二、韦伯官僚制理论的现实（实践）基础 （一）政治与行政的分离。 第一，在实践方面，韦伯通过对德国市民阶级的分析，指出德国的市民阶级没有成熟到成为德国民的政治领导阶级，他们“有着情愿服从于官僚支配的心态，市民阶级的价值取向可以允许权力与文化政等问题被化约到技术层面，而政治可以被缩小到一个完全形式地维持国家存在的状况，不许有任何内容的实质目标——仅仅只是毫无信仰的日常照顾而已”。“政治厌倦症”、“非政治的精神”成为德国市民级的价值取向。因此这就为韦伯官僚制理论中政治与行政的分离提供了实践基础。 第二，在理论方面，韦伯的官僚制理论与威尔逊的政治与行政两分理论是紧密联系在一起的。威尔发表于1887 年的《行政学研究》一文被称为是现代美国公共行政研究的起点，他本人也因此文而成为国公共行政学的创始人。他在书中指出，“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些当的工作。”为了政府成功有效地完成工作，威尔逊又进一步提出了政治与行政两分法原则，即把政制定与政策执行分开，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距远。”这种理论的建构就为韦伯的官僚制理论体系提供了学理上的支持，因此，有人把韦伯的官僚制论模式称为韦伯—威尔逊模式。 （二）科学管理原理。 20 世纪初，泰罗所领导的科学管理运动以及构建的科学管理理论以巨大的声势在全世界产生了广泛影响，同时也为韦伯的官僚制理论体系的构建提供了科学的实验依据。科学管理的主要贡献表现在：第一对事不对人的管理。这就剔除了管理者在管理中的价值影响，也为韦伯官僚制理论形式理性与价值理性区分奠定了基础。第二，制度和程序化的管理模式。泰罗的科学管理是建立在企业组织由小规模的手工场向大规模现代工厂转变的基础上的，因此，其管理模式是以制
韦伯的官僚组织理论 发表日期：2004-02-16 文章作者：许激 被誉为组织理论之父的德国社会学家马克斯?韦伯（M. Weber，1864－1920）生于德国，曾担任过教授、政府顾问、编辑，对社会学、宗教学、经济学与政治学都有相当的造诣。韦伯的主要著作有《新教伦理与资本主义精神》、《一般经济史》、《社会和经济组织的理论》等。其中官僚组织理论（也译为行政组织理论），对后世产生了最为深远的影响。韦伯对组织管理理论的伟大贡献在于明确而系统地指出理想的组织应以合理合法权力为基础，没有某种形式的权力，任何组织都不能达到自己的目标。为此，韦伯首推官僚组织，官僚制在19世纪已盛行于欧洲。韦伯提出的官僚组织理论为社会发展提供了一种高效率、合乎理性的管理体制。 韦伯把人类行为规律性地服从于一套规则作为社会学分析的基础。他认为一套支配行为的特殊规则的存在，是组织概念的本质所在。韦伯认为，任何组织都必须以某种形式的权力作为基础，韦伯将社会所接受的权力分为三种：法定权力、传统权力和神授权力。它们应该建立在以下基础上： 合理基础——它是以一种对正规规则形式的“法律性”，以及对那些升上掌权地位者根据这些条例发布命令的权利的信任作为基础的(法定权力)。 传统基础——它是以一种对古老传统的神圣不可侵犯性及对根据这些传 统行使权力者的地位合法性的既定信念作为基础的(传统权力)。 神授基础——它是以对某一个人的特殊的、超凡的神圣性、英雄行为或典范品格的信仰，以及对这个人所启示或发布的规范榜样或命令的信仰作为基础的(神授权力)。 韦伯认为人们对传统权力的服从是在习惯义务领域内的个人忠诚。领导人的作用似乎只为了维护传统，因而效率较低，不宜作为官僚组织体系的基础。超凡权力的合法性，完全依靠人们对于领袖人物的信仰，是非理性的，所以，超凡的权力形式也不宜作为官僚组织体系的基础。只有提供了慎重的公正的法定权力才能作为官僚组织体系的基础。 有了适合于官僚组织体系的权力基础，韦伯勾画出理想的官僚组织模式，具有下列特征： 1．组织中的成员应有固定和正式的职责并依法行使职权。组织是根据合法程序确定的，应有其明确目标，并靠着这一套完整的法规制度，组织与规范成员的行为，以期有效地追求与达到组织的目标。 2．组织的结构是由上而下逐层控制的体系。在组织内，按照地位的高低规定成员间命令与服从的关系。 3．强调人与工作的关系，成员间只有对事的关系而无对人的关系。 4．成员的选用与保障：每一职位均根据其资格限制（资历或学历），按自由契约原则，经公开考试合格予以使用，务求人尽其才。 5．专业分工与技术训练：对成员进行合理分工并明确每人的工作范围及权责，并不断通过技术培训来提高工作效率。 6．成员的工资及升迁：按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度，使成员安心工作，培养其事业心。
论韦伯官僚制理论及其对现实的影响 政治与行政学院 2011级行政管理5班马梅 201103340533 摘要：马克思·韦伯所倡导的官僚制理论，从整体上可以看作是一种理想型的组织设计状态。不得不承认，韦伯提出的以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态的理论在组织中是必要的也是重要的，他强调的组织的劳动分工体系、调节成员关系和行为的规范秩序、对个人自利追求的激励和制裁体制不管是在发展经济还是在政府机制中都有重大意义；但是他有过分看重的层级节制体制、组织效率、职能权限划分、非人格化的追求等方面使他的理论又成为纸上谈兵。因此，在今天的组织中，我们不仅要借鉴韦伯官僚制理论中的优秀元素，又要把握好尺度，扬长避短，辩证的看待、辩证的借鉴、辩证的应用、辩证的发扬。 关键词：韦伯；官僚制；理性；现实意义 一、官僚制产生的背景 (一)社会政治背景 现代官僚制源起于传统的农业社会向现代的工业社会转变的社会历史背景之下,19 世纪后半期,普鲁士通过三次王朝战争实现了德国的统一,扫除了德国资本主义发展道路上的重重障碍。普鲁士资本主义的迅速发展,全面瓦解了容克的经济基础——封建庄园。为此普鲁士王朝把重要的军官职位和政府官位赐给容克作为补偿。统一后,德国工业化进程加快,但是受到德国容克政权束缚,德国处在以旧的、家族为基础的企业制度向资本主义企业制度过渡的阶段。随着社会发展,行政管理事务变得复杂繁多,工业社会意欲突破传统农业社会时期的传统的习俗、伦理及道德的束缚,而追求稳定的和有法律保障的制度形式成为资产阶级的普遍利益要求,行政管理日益得到社会各阶层的广泛重视,韦伯理性官僚制正是在这样的政治背景下得到产生和发展的。 (二)社会经济背景 近代资本主义的社会经济制度促进了官僚制的产生与发展,官僚制作为一种稳定的有效率的管理体制,它极大地迎合并推动了近代资本主义机械化大生产的需
解读韦伯的官僚组织理论 一、德国的亚当·斯密 读过管理学教科书的人，都对韦伯不会过么陌生。但有一个非常特殊的现象似乎被人忽略了，就是有一些对管理学贡献巨大的大师级人物，却置身于管理圈外。反过来，有一些本来是在管理学圈内造诣颇深的人物，最终却“移情别恋”走出了管理学的边界。前者如社会学家韦伯，后者如由决策理论转向人工智能的西蒙。这种现象，在一定程度上反映出了管理学的与众不同。 马克斯·韦伯（Max Weber）是20世纪初期德国最伟大的学者之一，按照他自己的观点，他的学术研究范畴属于社会学，后世也公认韦伯是现代社会学奠基人之一。其实他的学术贡献并不限于此，韦伯在学术上的贡献可以说是全方位的，在多个学科都有广泛而深远的影响。除了社会学以外，哲学、政治学、经济学、法学、管理学、历史学，乃至宗教与艺术等多个领域，都有韦伯的大名。就连中国的《史学理论》杂志，都开辟了韦伯专栏。仅仅以管理学领域而言，找不出一本不提韦伯的管理学教科书。可以说，韦伯关于社会组织的理论及其研究方法，已经成了管理学不可或缺的基础之一。凡是谈到管理学发展历程的地方，都把韦伯和泰罗、法约尔并列。古典管理学时期的这三位大师各有特色。如果说，泰罗是以新教徒的执着和认真，把企业管理导向科学；法约尔是以高瞻远瞩的睿智，构建了管理学的宏观大厦；那么，韦伯就是哲学家式的冷峻和严密，创立了组织理论。这三位，都无愧于管理学界的大腕称号。 韦伯年代的德国，正处于以传统社会向工业社会的过渡之中。1871年刚刚统一的德国，在欧洲大陆上高歌猛进，拿列宁的话来说，“1871年以后，德国实力的加强要比英法快三四倍”（《列宁选集》第二卷708页）。然而，对普鲁士传统的因袭，使德国的近代工业后面拖着一条军国主义和容克贵族的尾巴。这种情形，正如亚当·斯密时代的英国，纺织业的迅猛兴起和对自由贸易的渴望受到重商主义的抑制一样。斯密的理论，摧毁了阻挡英国发展的障碍——重商主义的国家干预政策。韦伯的贡献，也正是以专业化的工具理性，打破了德国的传统经济制度和政治控制。正是在这一意义上，美国的管理学家丹尼尔·雷恩把马克斯·韦伯誉为德国的亚当·斯密。 但是，韦伯在生前却并不那么幸运。他的一生总是那么不尽人意，而且总会出现戏剧性的阴差阳错。他的青少年时代平淡无奇，既没有显示出早慧和睿智，又没有学业上的勤奋和刻苦。一直到韦伯进入海德堡大学读法律时，他还同那些浮躁浅薄的少爷学生没什么两样。据说，他们的通病就是学得少，玩得多，看书少，喝酒多。在那些学生的胡闹中，韦伯自己也上过决斗场，还差一点用剑把脸划开。不过，情况很快有了变化，在他服了一年兵役后，可能是受军队严格纪律的影响，当他再次返回校园时，刻苦用功，同以前的吊儿郎当判若两人。看来，有时候当兵也是有收益的。 经过几年的努力，功夫不负有心人，韦伯不仅拿到了博士学位，而且谋取到了大学教职。
马克思·韦伯《经济与社会》相关考点 根据赵成根老师给出的考点，本参考书主要掌握官僚制的相关理论，包括官僚制的含义、特点和地位。 马克思·韦伯是德国著名社会学家，被称为“组织理论之父”，于20世纪初提出了官僚制理论。 一、在马克思·韦伯看来，官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。他倡导的官僚制是一种纯粹的、抽象的、标准的的组织形态，层级官僚制理论的主要内容就包括了专业化分工、等级制、对法理化规则的遵从以及非人格化等方面。 组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性，相应地社会组织分为三种类型：传统组织、神秘组织、合理合法的组织（理想型官僚制组织）。法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。 二、官僚制具有如下基本特征： 1.合理的分工。在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来。工作的专业化便是这种高度明确分工的结果。 2.层级节制的权力体系。在组织中实行职务等级制和权力等级化，整个组织是一个层级节制的权力体系。 3.依照规程办事的运作机制。官僚组织通常要制定一整
套规则程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性，保证官僚制组织的合理性、合法性、稳定性和连续性。 4.形成正规的决策文书。在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达，下级易于接受明确的命令，上级也易于对下级进行管理。 5.组织管理的非人格化。在实行官僚制组织中，管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范组织成员的行为，公私分明，对事不对人。 6.合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟贤，因事设职，专职专人，以及适应工作需要的专业培训机制。 7.适应工作需要的专业培训机制。官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，提高其服务数量和质量，从根本上提高组织的工作效率。 8.可预见性。根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、一切非理性的、不可预计的感觉因素。 三、官僚制的地位 现实意义：(一)从学术角度看，主要贡献在于：①韦伯对各种社会组织进行比较研究，提出了一个不同组织的兴致、形态、特征进行分析的理论框架，三种组织形态的划分重要的理论价值。②韦伯把组织形态与权威性结合起来进行分析，这既是对历史上权利问题研究的重要发展，又为后人研究组织问题指出了一个重要的方向；（二）从社会政治的
论中国官僚制与韦伯的理性官僚制的对比 官僚制，又称科层制，是管理学中是一个中性词汇。官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。在马克斯·韦伯发表的论文《官僚制度》中曾涉及到官僚制以下内容：①常规运营的法律化，即有法律法规所规定的固定正式的管辖范围②层次结构的纵向一体化，即在明确的权力等级制基础上组织起来的各级办事机构③管理方式的书面化，即政府人员能以书面文件为基础并按照需要特殊训练才能掌握的程序来进行行政管理④职务活动的专业化，即政府能根据技术资源来任命人格上自由的行政人员，并在行政管理人员的职位上根据激励或成绩而晋升等职务活动⑤公务管理主体的知识化等方面，譬如政府人员能实行按照章程办事、不讲情面、公私分明等等。而这几点也正是韦伯所提倡的理性官僚制所包含的内容。 但实际上，中国现代的官僚制度远远与韦伯所提倡的理性官僚制度要相差。在我国，即使法律再如何地完善，但仍然摆脱不了政府人员贪污问题，而这也是官僚制在我国历史发展过程中长期存在的弊端。大量调查资料和报告表明：我国公务员贪污现象严重，但现今却无法用法律的严打和死刑的威吓来真正解决贪污问题。导致此类公务员经济类犯罪事件的泛滥的因素有很多，例如：①政府人员本身素质问题（一些公务员素质低、文化水平不高、专业知识不够等等）②政府内部环境的作风差（上级对下级的权力威逼、同级之间的腐败作风等等）③政府人员在组织活动中缺乏理性化，偏人格化④中国自古以来官僚制所遗留下来的弊端等等。从理性的角度来说，贪污问题大抵都是经济利益化的驱使而造成的。在中国，“权力等于金钱，金钱能购买权力”这一说法也被广泛承认。再者，中国人许多文化都根深见底，例如血缘关系浓厚、注重人际关系圈、爱面子、虚荣等等，这些主观因素也是造成公务员素质不高的原因，违背了韦伯所说的“实行照章办事，不讲情面，公私分明”原则。 在韦伯的理性官僚制中曾提到，要根据技术资源来任命的人格上自由的行政人员，同时行政管理人员的职位要根据资历或者成绩而晋升，但联系本国实际国情，往往情况不尽人意。中国式的官僚主义根深地厚，在选拔人才的时候往往没有真正考虑到人才与职位的合理配置，特别是一些需要高素质人才的岗位，往往所招收的人员不是通过公务员考试进入的，要不就是从其他岗位调配过来，但两者实际上并没有看中招收人员个人才能与该岗位职能的对应性，一些官员更有甚者通过金钱买入官职，或者通过关系获得官位等等。由此可见，在
第3章韦伯的“官僚制”理论 一、权威结构理论与组织类型分析 韦伯认为，权力是无视人们的反对，强使人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出于自愿。可见，在权威制度下，下级把上级发布的命令看做是合法的。正是根据这种权威合法化的方式，韦伯对不同类型的组织进行了区分。他认为有三种合法的权威，由此出现三种不同的组织形式，即“神秘化的组织”、“传统的组织”和“合理化—合法化组织”，其中每一种组织形态都意味着其独特的管理机构或管理体制。 1．神秘化的组织 这种组织形态行使权威的方式是基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础，对这些人的超人能力、英雄主义精神、模范品格进行崇拜。韦伯用“超凡魅力”一词来说明领导个人的人格，典型的“神秘化的组织”是以宗教或政治形式出现的小规模的革命运动。 在这一类型的组织中，由于领导的权威仅仅依靠的是领导者个人的人格，组织成员对命令的服从便仅仅是基于领导者个人的感召力和煽动力。因此，这种组织内在的基础并不稳固，常常会出现“人存政举，人亡政息”的现象。 2．传统的组织 在传统的组织中，行使命令和权威的基础是先例和惯例。从前经常发生的事情被看作是神圣的东西，并由此确定了各种团体的权利和期望。在传统的权威制度下，存在着两种组织形式，一种是“世袭制”，另一种是“封建制”。在实行“世袭制”的组织中，官员只是领袖个人的奴仆，并从领袖那里获取他们的报酬；而在采取“封建制”的组织中，官员则拥有自己的收入来源，并对领袖保持着一种传统上的忠诚关系，他们比“世袭制”形式下组织中的官员享有更多的自主权。 韦伯认为，封建制度的物质基础是什一税制、采邑制和遗产继承制，而维持这些制度的关键却是过去的惯例以及已成为惯例的权利与义务的体系。 这种组织类型的权威明显地具有世袭性、封建性和绝对性的特点，世袭性即公之子恒为公，士之子恒为士；封建性是指领导者与被领导者之间是主人与臣仆的关系，信奉家长政治和老人政治，整个组织如同一个家族；绝对性则意味着领导者的意志就是法律，权威不受限制，至高无上。 3．合理化—合法化组织 在合理化—合法化的组织中，行使权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。此时的权威必须在组织中担任一定的领导职务，被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从，在赢得服从这一点上与领导者个人的品质、能力、学识关系不大；此时领导者与被领导者之间在法律地位上是平等的，各自都要受到组织规则的约束。这种类型的组织是以官僚组织的形式出现的，而韦伯则把它看作是现代社会中占主导地位的权威制度。 4．三种组织的关系和比较 对于神秘化的组织而言，当那个对组织成员具有超凡魅力的领袖死后，组织必将会失去其神秘化的形式，而变成其他两种类型组织——“传统的组织”和“合理化—合法化的组织”——中的一种。假如领袖的继承问题是通过遗传的方式来解决的，那么“神秘化的组织”就会演变成为“传统的组织”；假如领袖的继承问题是根据已有的法则来决定的，那么“神秘化的组织”就将发展成为“合理化—合法化的组织”，亦即“官僚组织”。 韦伯认为，在基于三种权威而形成的三种组织类型中，与传统权威相适应的组织类型效率较差，因为其领导者不是按能力来挑选的，其管理单纯是为了保存过去的传统而行事。基于超凡魅力权威而形成的组织则过于带感情色彩并且是非理性的，其管理工作不是依据规章
浅谈韦伯官僚制组织理论 [摘要] “官僚制”这一概念有两重含义。韦伯在历史考察中所使用的是广义的官僚制概念，所以，在这个概念中包含着中国和西方古代的官僚制形式，而当前学术界经常使用的官僚制概念是一种狭义的官僚制概念，是特指与近代社会一道成长起来的现代官僚制，即现代形式的官僚体系。现代官僚体系作为一种理论范式而定型则是马克斯韦伯的功劳，正是他从理论上对这种组织形式进行了总结，并提出了这类组织存在和发展的原则，所以人们往往把韦伯看作官僚制组织的设计者。 [关键词] 马克斯·韦伯；官僚制；合理性 一、关于韦伯 马克斯.韦伯作为“组织理论之父”，在行政学方面做出了很多的贡献。其中最大的贡献当属提出了官僚制组织理论，它被称为是公共行政组织史上最重要的理论之一。而韦伯除了是行政学家和政治学家,他还是社会学家,因此他的研究中不仅有政治学思想,同时融合了社会学理论,他的理论也是被称为“政治社会学”思想。 现代官僚制理论的奠基人，作为西方管理制研究理论基石的《论官僚制》一文的作者，德国社会学家马克思·韦伯，亦是古典管理理论的先驱之一。他认为，尽管社会组织在不同的发展时期具有不同的性质和特质，但是权威和控制是各类社会组织都不可缺少的要素之一。他指出，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，权威能消除混乱，带来秩序，没有权威的组织是无法实现组织目标的。权力是无视人们的反对，强使人们服从的能力；而权威则意味着人们在接受命令时出于自愿：魅力型权威，使人敬仰；传统型权威，使人服从；而法理性权威，则带来理性思考。与之相对应的是“神秘化组织”、“传统的组织”、和“合理化—合法化组织”，其中每一种组织形态都意味着其独特的管理机构或管理体制。而在韦伯看来，只有这种与合理合法权威相适应的组织形式才是“理想的官僚制”，这也是他备加推崇的组织形式。 二、韦伯眼中的官僚制 官僚制也被称为是行政制或科层制。韦伯认为的官僚制与我们一般意义上认为的受到人们反对的官僚主义的，低效率的组织是两回事，他指的是组织结构中的某些特点，并且这种制度应该是效率最高的组织形式，具有层次分明，制度严格，权责明确等特征。 社会可以说是在人类的互动过程中所形成的，那么人类在这个过程中必然会互相联系，集合，从而形成组织。所以在韦伯看来，“人类社会实际上是组织的社会，人们正是通过组织这根纽带以各种方式连接在一起”。同时，他也十分强
2011年09月 学术探讨 评价马克斯?韦伯的官僚制理论及其对今日中国的借鉴意义 文/朱晓曼 摘 要：本文从基本理论出发，对马克斯?韦伯的官僚制进行了全面的评价。同时，站在现实发展的角度，对官僚制重新审视，提出它对今日中国的借鉴意义。 关键词：马克斯?韦伯；官僚制；借鉴意义 中图分类号：B1 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）09-0339-01 19世纪末20世纪初，被誉为“组织理论之父”的德国著名社会学家马克斯?韦伯在其短暂的一生中为人类贡献了影响深远的官僚制理论。自诞生之日起，官僚制就一直处在管理理论研究的风口浪尖，成立之初广受推崇，随后又受到多方质疑，但从未脱离人们的视野。 一、评价马克斯?韦伯的官僚制 马克斯?韦伯的官僚制理论顺应了西方行政改革的需要，成为了政府运作的典型模板。然而，随着新公共管理、公共服务等理论的风靡，官僚制受到了各种非议，引起了学界对它的重新审视和认识。 （一）积极作用 1、带来高效率。韦伯的官僚组织从理性精神出发，集中人力物力实现最高的效率，在严格的上下级关系中，实现协调统一。 2、实现管理的专业化、知识化。有观点认为，官僚制最大的功绩在于举起了理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期的个人专断和感情用事进行管理的做法[1]。 3、注重法律法规的作用。官僚组织中有一系列的法规，明确规定了组织和个人的权限范围和职责内容。 （二）消极作用 1、滋生官僚主义，行政效率低下。繁乱复杂的规章制度和程序规范使行政机构陷入文山会海的泥潭，效率低下；同时，森严的上下级制度，使领导层级权力过分集中。 2、组织僵化，缺乏创造性。忽视人的主观能动性，过分依赖规则和程序，缺乏创新和突破。 3、应变能力和处理突发状况的能力差。组织在实际的运行过程中缺乏弹性，当现有的规章制度不能够提供必要的指导时，局限就很明显了。 4、组织暮气沉沉，缺乏竞争机制。一味强调稳定，“不求有功、但求无过”；工作人员一旦被录用，便可工作到退休的那一天。 5、信息传输不畅，沟通受阻。由于层级繁多，每条信息由都要层层经手、多级加工，信息的准确性和时效性大大衰减。 二、马克斯?韦伯的官僚制对今日中国的借鉴意义 （一）官僚制在中国行政发展的现状 建国以来，我国先后进行了8次大的以机构改革为主要内容的行政改革[2]，奠定了今日我国行政体制的新格局。学界普遍认为中国的行政发展处于官僚制发展不充分的阶段，存在很多问题： 1、行政法制不健全。目前，中国行政法规制定滞后，程序性法规匮乏，对行政工作和相关人员没能形成有效的监督。 2、公私不分，寻租不断。公务人员长期以来处于特权阶级，占用大量优势资源。最典型的就是政府对于经济的大幅干预，利用招标、特批等手段加强对经济的控制权，官商勾结的腐败案件层出不穷。 3、行政效率低下。公务员只进不出，以年月换资历；办事程序复杂，多头管理严重。人们通常为了一个行政申请而“踏破铁鞋”；专业化程度不够，行政现代化进程缓慢。 （二）僚制对今日中国的借鉴意义 随着信息时代的到来，资本主义国家纷纷进入新公共服务阶段，对官僚制进行毫不留情的批判。但是，对中国来说，官僚制具有自身特殊的含义和特征，。对于官僚制的借鉴不能全盘肯定或者否定，要取其精华去其糟粕，结合现实国情，推动行政改革的进一步发展。 1、提倡理性化的管理方式。官僚制的精髓就是理性精神，它是我国行政发展的思想基础和力量源泉，应汲取理性精神的营养，客观全面的进行包括机构的设置、人员的招聘考核等各项行政管理活动。对理性的强调，更能够有效地克服公私不分的情形，克服情感因素的影响，使公务人员都能专注于行政事务的完成，而减少寻租的发生。 2、法制化的必然要求。韦伯在其著作中多次重申法律和制度的重要性。我国应该加强行政立法的力度，有法可依、有法必依。实现行政管理从人治到法治的转变，弱化人为因素对政策的左右，使管理活动更多的体现民众的需求、社会的需求。 3、完善激励机制，引入竞争因素。韦伯的非人格化官僚理论不利于人的全面发展，应该努力避免。现行的公务员考试和管理制度已经增加了竞争因素，却没能从根本上改变僵化的格局，公务员事实上的终身雇佣制成为了全社会的共识。应该强调行政机关和工作人员的责任，实现多元化、全方位的责任制，完善绩效考核制度，引入第三方考核力量，加大对平时工作的监管力度。更不要让问责制流于形式，要真正的贯彻落实。 4、现代知识和技术的运用，用科技武装行政队伍，提高行政效率。韦伯的官僚制强调工具的作用，不仅要专业化，更要利用现时的技术对行政组织进行武装。进入信息时代后，电子信息技术和互联网普遍运用于社会生活的方方面面，对于政府管理而言，就需要充分利用现代化的信息技术，更好的融入当今社会，履行其职能。借助电子政务等专业化平台，加强政府同社会多层次、多角度的接触和联系，保证行政活动行之有效的进行。 马克斯?韦伯的官僚制理论是人类历史上熠熠发光的精神财富，它为行政管理的发展提供了强大的理论支撑，它有优势也缺点明显，对于它的借鉴始终应该辩证看待，关键是适应国情，反映社会主义市场经济发展的需要。正如彼得斯在对各国的行政改革进行分析之后指出：“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、正直的韦伯式官僚政府[3]。” 作者单位：华南理工大学公共管理学院参考文献： [1]马克斯?韦伯.经济与社会[M].商务印书馆,1997.278-286 [2]丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社.2004. 注：[1]孙耀君.西方管理学名著提要[M].江西人民出社.1992.279.[2]朱国云.组织理论历史与流派[M].南京大学出版社,2003.42.[3]彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社.2001. 2011.09 339
对韦伯的“官僚形式主义非人格化”的理解 德国著名社会学家马克斯〃韦伯被称为“组织理论之父”，于20世纪初提出了官僚制理论。在马克斯〃韦伯看来，官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。韦伯认为组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性。法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。 一、韦伯认为层级官僚制理论具有如下特征： （1）合理的分工。在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来。 （2）层级节制的权力体系。在组织中实行职务等级制和权力等级化，整个组织是一个层级节制的权力体系。 （3）依照规程办事的运作机制。在组织中任何管理行为都不能随心所欲，都要按章行事。 （4）形成正规的决策文书。在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达，下级易于接受明确的命令，上级也易于对下级进行管理。 （5）组织管理的非人格化。在组织中管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范组织成员的行为，公私分明，对事不对人。
（6）合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟贤，因事设职，专职专人，以及适应工作需要的专业培训机制。 二、官僚组织建立在法理权威之上，它的合理性来源于这三个方面： （1）组织的劳动分工体系； （2）调节成员关系和行为的规范秩序； （3）对个人自利追求的激励和制裁体制。 三、韦伯的层级官僚制理论的主要内容之一是非人格化。 在韦伯眼里，官僚组织是规章的体制，而不是个人的体制。所以，官僚制是排斥个人魅力的。组织的运行不依个人的意志为转移，不受个人的感情的支配。理性化的另一种表述，就是非人格化。官僚制改变了传统社会中的人身依附和个人忠诚，职业官僚接受上级的指挥和命令，是因为他们要服从法律和规则，而不是服从命令者本身的人格魅力感召，或者是服从附着在他身上的身份地位，更不是服从由传统习俗决定的社会等级。尽管韦伯自己也不讳言，这种完全排除了情感的官僚组织，会使组织变成冷冰冰的机器，会产生人的异化。但是，人们尚无法找到比它更好的组织模式。韦伯也承认官僚组织的缺陷，他曾试图探讨以个人魅力来校正官僚组织的异化，但他未能完成相应的研究。
韦伯的官僚制理论(Weber’S bureaucracy theory) 韦伯的层级官僚制理论 德国著名社会学家马克斯·韦伯被称为“组织理论之父”，于20世纪初提出了官僚制理论。 在马克斯·韦伯看来，官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。 韦伯认为组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性。法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。 所谓“官僚”，是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员而言，并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。为了避免误解，有些学者把韦伯所说的官僚组织，改称科层组织。韦伯认为，在近代以来的资本主义社会中，官僚组织是对大规模社会群体进行有效管理在基本形态。 韦伯指出，在这三种组织类型中，只有传统组织和官僚组织才有相当程度的稳定性。个人崇拜组织与这两种组织差异极大，它可以破坏一个旧世界，而无法建立一个新世界。因为无法保持领袖人物魅力的弥久弥新，或者领袖人物隐退去世等等，个人崇拜组织从诞生起，衰败也就不可避免。例如宗教组织在其创立时必须依赖于领袖的神圣光环，但要将信徒对领袖的顶礼膜拜常规化，一旦形成了教义和规则，它就开始转变成传统组织。古代王朝的创立时期，常得益于某个具有超凡魅力的领袖，人们信赖他那种拯救社会的神力，对乌托邦式美好世界的追求形成对领袖的拥戴，并焕发出“打江山”的动力。而一旦转入“坐江山”，就得实现权威的转变，把神力变成传统，制定典章制度，个人崇拜组织随之平凡化，变成传统组织。 传统组织与官僚组织在外观上具有相似性，但两者实质有很大不同。在官僚组织中，由制度规定组织层级、部门划分、职位设置、成员资格，能够形成非人格化的层级节制体系和部门结构，组织成员是否胜任仅仅取决于他的能力，而不是取决于他对组织领袖的个人忠诚和个人依赖。传统虽然也有规章体系，但它的典章来自传统习惯，组织成员之间的关系是建立在个人关系、喜好偏爱、社会特权的基础之上。所以，传统组织中有法律制度，但不可能有法理权威。按照韦伯的说法，这种组织的司法是不规则的，组织运行缺乏工具理性。 官僚制作为一种理性的和有效率的管理体制，它迎合并极大地推动了近代资本主义的工业化进程。一方面，官僚制满足了工业大生产的生产模式和管理复杂化的需要。其在精确性、快捷性、可预期性等方面是其他社会组织形式所无与伦比的。另一方面，它以非人格化、制度化的特征而得到科学理性时代的文化认同。而这些都是对传统社会中的各种组织中普遍存在的任人唯亲、下级对上级的人身依附、官员决策的任意性与不可预测性等弊端的纠正，是时代发展的产物。当然，官僚组织自身的缺陷也十分明显，对于这种缺陷，韦伯曾毫不客气的指出，家长制组织和个人崇拜组织问题更大，人们在管理社会时当然可以选择不同方式，要么是官僚组织，要么是外行治理，别无他途。时至今日，人们对官僚组织的批评已经非常普遍了，但仔细考察就不难发现，无论是在现实中的管理运作，还是在书斋里的理论探索，政府也好，企业也好，我们都无法跳出韦伯的组织模型窠臼。韦伯对组织理论的贡献，有点像如来佛给孙悟空展示出的广阔世界，管理学家们在上面跳跃驰骋，最终却会发现自己依旧在韦伯所画的圈子里。跳出韦伯的圈子似乎是可能的，不过还有待时日。 官僚制的特征 官僚制具有如下基本特征： （1）合理的分工。在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来。
简述韦伯官僚制组织理论的基本特征 马克斯·韦伯的科层制（或官僚制）理论有着丰厚的思想内蕴，它是韦伯政治社会学的重要内容。这一理论的许多概念、范畴和分析成为现代西方政治学理论来源之一。 本文试图对这一理论作一讨论。 一、以合理性作为科层论的学理预设“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy ）是韦伯政治社会学的中心概念。可以说，他的政治理论实际上是围绕着这两个概念展开的，是对它们的进一步引申与发挥。合理性是韦伯科层理论的重要学理预设。 韦伯认为任何一种合乎需要的统治都有着合理性基础。既然科层制能够稳定地运作，并且呈现出等级制的权力矩阵关系，它必然也是以某种合理性作为其实现前提的。他认为，科层制是特定权力的施用和服从关系的体现。具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可称为“统治”，此处的统治不包括纯粹暴力的控制，因而统治看来更多地限于自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的，作为个人，他必得深刻认同信仰体系，才能取得行动的一致性、连续性而不致导致内心的紧张，并最终获得自愿的服从。韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系，从而他对一个体系的认识排除了价值判断。也就是说，合理性并不表现在事实的好坏之分，而是存在于看它是否被人们在信仰上认可，或者说，个人对一种秩序保持了它是一种合法秩序的信念，这就是这个秩序的“正当性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正当性信念的支持之下，任何来自权威的命令都会得到个人的遵从，而不论这些命令是否来自统治者个人，或通过契约、协议产生的抽象法律条文、规章等命令形式。 这样一个合法性来源或正当性信念可以分为两大类别。一类是主观的正当性，包括情感的正当性（多表现为情绪的接近、亲和）、价值合理性的正当性（相信一个秩序体现了个人的美学、伦理或其他价值）、宗教的正当性（来自于对救赎需要秩序这一看法的认可）；第二类是所谓客观的正当性，包括习惯的正当性（对已经成为过程或重复出现的事实的默认，以及心理学意义上可表述为主要来自于外部压力的从众心理）、法律的正当性（对法律体系无论是出于内心的抑或外在的服从）。在这五种正当性信念的统领、号召或驱使之下，由内心向行动的发展方向又可判明为四种不同的行动类型：（1）情感类型行动（情感的正当性）；（2）价值合理性类型行动（包括价值合理性和宗教合理性正当性）；（3）传统类型行动（习惯的正当性）；（4）目的合理性类型行动（法律的正当性）。 对行动者行动类型的分析，成为韦伯社会秩序的基础，他对社会体系的看法，包括对科层制的理解，大抵由此生发开来。通过下文的分析我们将可以看到，韦伯根据不同的行动类型，把科层制作了进一步的甄别，他尽管常常在对政治问题的评价中表现出实证主义的倾向，但还是对不同的科层制作了价值判断，似乎这是有违他价值中立的分析态度的初衷的。在韦伯看来，科层制或许仅仅是指现代社会的科层制，对于其它社会而言，典型的科层制是不存在的，或者至少是残缺不全的。 二、以命令—服从类型作为科层论的解析机理在韦伯那里，命令—服从类型往往意味着就是统治类型，它又是与行动类型紧紧相扣的。他认为，不同的行动类型构成了不同统治类型的