德国城市公共交通发展的经验与启示

交汽车来完成。 由于德国城市化高度发达，
其城市交通早已跳出了传统的 城市范畴，依托区际、城际轨道 共同服务于城市交通的情况非
ＩＣＥ（城际快速铁路） ＲＥ（地区快速铁路）
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ＲＢ（地区铁路） Ｓ－ｂａｈｎ（市郊快速铁路）
中小城市所形成的以有轨电车 市的商业设施布局均以综合交 共用线路空间（如图 ７ 所示）。
为主体，公交汽车为补充的城市 通枢纽为中心，其商业区的规划
此外，德国城市轨道交通线
公共交通体系，大都是依据该标 设计、功能布局与综合交通枢纽 路标准与国铁基本相同，如均为
准配置的结果，既有效满足了需 衔接，极大地便利了旅客与城市 １４３５ｍｍ轨距以及相同的配电标
范围的多种运输方式，其一体化 的追求高标准、大规模，而是以 方向客流量为 １０００～６０００ 人 ／
的城市公共交通服务必然会涉 舒适、高效、便捷为核心，将以 时，推荐配置铰链式公交汽车
及到不同方式企业运行时刻表、 人为本的“零距离换乘”理念体 （Ｈｉｇｈｑｕａｌｉｔｙ Ｂｕｓ）；当单方向客
运输价格、运输票据等的协调统 现在各个细微之处。
样，有直接的政府财政补贴，也
法》、《公共市郊客运法》等一系
（３）公共交通补贴
有与自来水、电力、燃气等能源
列法律法规，用以指导城市公共
德国城市公共交通属于社会 类项目的交叉补贴，还有“一事
交通的建设与发展。其中，最具 公益性事业，不以盈利为目的， 一议”的专项补贴，等等。
代表性的是《公共交通系统地区 当城市交通发展出现困难时，政
求，同时也避免了不必要的资源 的交流与联系。
准等，城际铁路、地区铁路、市
浪费。
除立体式综合交通枢纽外， 郊铁路、地铁、轻轨以及有轨电
（２）综合交通枢纽
德国普通换乘式枢纽遍布城市 车之间可以共用线路。
德国十分重视综合交通枢纽 各个角落，功能完善，高效安全， （４）人性化配置
的建设与发展。概括而言，德国 指示清晰，换乘便捷。普通换乘
本地城市公共交通日常性事务。 通是地方政府的基本职责。但地 市或几个联盟城市提供相应数
目前，德国各类交通运输协会超 方政府很少直接参与城市公共 量和品质的公共交通服务。政府
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通过有效的制度安排，保证城市 的分析与预测，通过扎实的前期 准。例如，按照规划部门的相关
公共交通市场的适度竞争，不断 基础性工作，为城市公共交通规 参考标准，在城市交通方式的选
提高城市公共交通的服务质量 划与发展提供有力支撑。在城市 择和配置方面，当单方向客流量
与水平。
公共交通规划、交通资源配置、 为 ２００～１０００ 人 ／ 时，推荐配置
德国城市公共交通涉及不同 交通方式选择等方面，并不盲目 小型公交汽车（Ｍｉｎｉ Ｂｕｓ）；当单
有轨电车、公交汽车、出租车等 ６ 所示。
轨电车、低底盘公交汽车等运输
多种方式均在此交汇衔接。方式
（３）线路基础设施
装备，方便乘客上下车； 各种公
之间有着便捷的换乘空间，枢纽
德国绝大部分城市都拥有地 共交通车辆都安装了为残疾人
多为开放式，不设检票口，通过 面轨道交通，轨道线路往往设置 服务的专用设施设备； 清晰、简
政府与公共交通企业之间、公共 过１２００家，各州及诸多城镇都拥 交通的组织运营，而是采用特许
交通企业之间诸多事宜都需通 有自己的公共交通协会。政府、 经营的方式进行公司化运作，大
过协会予以沟通和协调，绝大部 协会与企业之间的关系如图 ３ 致可以分为政府出资设立公司
分协会受政府委托承担着城市 所示。
和委托私人公司运营城市公共
１ ． 总体概况 德国位于欧洲中部，国土面积 ３５．７ 万平方公里，人口 ８２３０ 万， 人口密度 ２３０ 人 ／ 平方公里，城镇化率超过 ９５％，是世界上城镇 化水平较高的国家之一。德国属联邦制国家，分为联邦、州、市 镇三级，共有 １６ 个州，１３５５２ 个市镇，其中柏林、不莱梅、汉堡属 联邦州级市。德国经济繁荣，２０１０ 年 ＧＤＰ 达到 ４．２ 万亿美元，经 济规模位居欧洲之首，世界第四。汽车、机械制造、化工、电气等 重工业是德国外向型工业经济中的主导产业，占其工业总产值４０％ 以上。 德国交通运输发达，已形成了集铁路、公路、水运、航空等多 种运输方式为一体的综合运输体系。铁路里程 ４．４ 万公里，电气化 率超过 ４５％；公路里程 ４６．１ 万公里，其中高速公路 １．２ 万公里；内河 通航里程 ７５００ 公里，其中运河 ２１００ 公里；沿海布局有汉堡、不莱 梅、威廉、吕贝克和罗斯托克 ５ 大港口；各类机场总数超过 ２００ 个， 其中法兰克福、柏林等机场是欧洲重要的航空枢纽。德国私人乘用 车保有量超过 ４６００ 万辆，每千人乘用车拥有量近 ６００ 辆。 ２．城市公共交通体系构成 在德国，公共交通是相对于私人交通而言的，凡是公开为社会 大众提供运输服务的运输方式都属于公共交通范畴。从覆盖区域角 度，公共交通可以分为国际、区际、城际以及城市公共交通。就城
流量为５０００～１００００人／时，推荐
一问题，这些往往都由公共交通
在具体的方式比选、设施布 配置有轨电车（ＳｔｒａＢｅｎｂａｈｎ）；
行业协会予以协调，最大程度的 局、方案设计等方面有着系统 当单方向客流量超过 ４００００ 人 ／
为乘客提供高效、便捷的城市公 化、规范化的前期论证程序，同 时，推荐配置地铁（Ｕ－ｂａｈｎ）等
科隆、法兰克福等大型城市所 选择上，枢纽多地处城市中心的 交汽车的站台共用。在城市中心
形成的以地铁为主体，有轨电 繁华地段，如柏林火车总站靠近 区以及土地资源较为紧张的地
车和公交汽车为补充的城市公 市政大厅和勃兰登堡门、科隆火 区，轨道线路一般嵌于城市道路
共交通体系，以及波恩、波鸿等 车站紧邻科隆大教堂等，不少城 内，与公交汽车、私人机动车等
清晰、简明的指示牌帮助乘客实 于城市道路中部，与公交汽车线 明的标示标牌等等（如图８所示）。
图 ６ 德国城市公共交通普通换乘式枢纽
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６．城市公共交通政策支持 准、对私家车征收高额汽油税等 费用支出时，企业应得到经济补
（１）法律法规体系
手段，大力扶持公共交通发展， 偿”。德国城市公共交通企业的
的基本原则，将运输需求作为城
市公共交通基础设施规划布局
等的基本出发点，对运输需求特
别是客流的结构特征、流量流向
等予以全面、系统、科学、准确
图４ 德国城市交通基础设施配置参考标准
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图５ 柏林以火车站为依托的立体式综合交通枢纽
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目前，柏林、汉堡、慕尼黑、 现便捷的立体换乘。在规划站址 路平行，便于实现轨道交通与公
德国城市公共交通充分体现
的枢纽主要分为两大类，一类是 式枢纽不仅实现了公共交通层 “以人为本”的发展理念，通过人
以火车站、机场等为依托的立体 面轨道交通与公交汽车等的一 性化的设计与配置，进一步提高
式综合交通枢纽，另一类是普通 站式换乘，而且还可以实现公共 城市公共交通服务的质量以及
换乘式枢纽。
交通与自行车、公共交通与私家 社会吸引力。例如，德国轨道交
立体式综合交通枢纽大多以 车（如 Ｐ＋Ｒ）的便捷换乘。特别 通一般使用宽体车辆，乘客可以
大城市的火车站（如柏林、科 是与自行车的充分衔接，有效解 携带自行车乘车，极大方便了乘
隆）、机场（如法兰克福）为依 决了城市公共交通“最后１公里” 客的出行；公交站点配有手推行
托，城际轨道、市郊铁路、地铁、 问题。德国普通换乘式枢纽如图 李车供乘客使用；使用低底盘有 ５ ５
来的负面影响，德国政府通过一 府资金补助，一般的补助额为项
（４）交通节能减排
系列公交优先的政策举措，如加 目总投资额的 ５０％～７５％，有的
德国政府高度重视交通运输
大公共交通基础设施供给力度、 项目可以达到 ９０％ 以上。
在德国也存在极少数尚可盈
化法》，该法是在德国交通私有 府予以必要的间接补贴，主要包 利的公共交通企业，政府允许这
化改革大背景下出台的，明确了 括建设层面的补贴和运营层面 类企业有一定的利润空间，一般
联邦、州、市镇各级政府在城市 的补贴。
为２％～３％，超额部分交予政府。
公共交通发展中的职责和义务，
地方政府（含州政府和市镇
在部分地区，地方政府每年
对于德国城市公共交通发展具 政府）是城市公共交通基础设施 会对城市公共交通服务完成情
有重要作用。
的建设主体和投资主体，在道 况优秀的企业予以资金奖励，以
（２）公交优先政策
路、轨道线路以及枢纽等建设方 更好地激励企业提高公共交通
为尽可能降低私人机动化带 面，地方政府都可以得到联邦政 服务品质。
快速铁路（ＲＥ）、地区铁路（ＲＢ）、
市郊快速铁路（Ｓ－Ｂｈａｎ）、地铁
（或轻轨）（Ｕ－Ｂｈａｎ）和有轨电车
（ＳｔｒａＢｅｎｂａｈｎ）等。德来自主要轨道方式及轨道交通网络如图１和
图 ２ 所示。
３．城市公共交通管理体制
德国城市公共交通管理体制
依据联邦、州、市镇三级划分。
根据１９９６年通过的《公共交通系
统地区化法》，联邦政府从战略
框架层面指导城市公共交通的
图 ２ 德国轨道交通网络示意图
建设与发展，通过“委托合同”
等方式将城市公共交通管理的
具体职责交由州政府和市镇政 决
府，联邦交通、建设与城市规划
策 层
部一般负责配套立法以及相关
地方政府
联邦政府
地方政府
规划、政策、标准的制定，并通
过专项资金对特定公共交通设 协 施建设予以资助。州、市镇等地 调
共交通服务。
时也有一套详细、科学的参考标 （参考标准如图 ４ 所示）。
德国城市公共交通主要采用
按区域计价和按路程计价两种
方式，其中城市范围内的公共交
通基本都采用按区域计价的方
式，在同一区域内所有运输方式
的票价是统一的。
５．城市公共交通发展规划
（１）规划的基本依据
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德国城市公共交通规划与发
展坚持“需求主导、因地制宜”
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德国城市公共交通发展的
经验与启示
□ 樊一江 任虹 杨杰
摘 要：本文从管理体制、运营模式、发展规划、政策支持等方 面总结了德国城市公共交通发展的成功经验，并对鲁尔工业区 城市群公共交通发展进行了典型分析。 关键词： 德国；城市公共交通； 经验； 启示
一、德国城市公共交通发展概况 ５１
层 方政府是城市公共交通事务的
公共交通行业协会
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公共交通行业协会
具体执行者，负责各自管辖范围
内公共交通的规划建设、组织管 运
理、资金保障以及规章制度的制 营
定等。
层
公共交通企业
公共交通企业
公共交通企业
在城市公共交通运营管理方
面，德国的公共交通行业协会发
图 ３ 德国政府、协会、企业之间关系示意图
挥着重要作用，各级政府之间、
公共交通标准制定、规划咨询、
４．城市公共交通运营模式 交通两种类型。不论哪种运营模
决策支持、生产营销、财务核算、
德国城市公共交通与自来 式，其经营主体的选择都必须严
票制票价协调统一等方面的职 水、电力、燃气等一样，同属社 格按照市场化的招标流程，中标
能，甚至部分协会直接负责管理 会公益性事业，发展城市公共交 的公共交通企业按照合同为本
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Ｕ－ｂａｈｎ（地铁） ＳｔｒａＢｅｎｂａｈ（ｎ 有轨电车） 图 １ 德国主要轨道交通方式示意图
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常普遍。具体而言，服务于德国
城市公共交通领域的轨道运输
方式主要包括： 城际高速铁路
（ＩＣＥ）、城际快速铁路（ＩＣ）、地区
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市公共交通而言，其服务于城市 客货运输，本文以德国客运公共 交通作为重点。具体而言，德国 城市客运公共交通体系主要包 括轨道交通（含传统铁路、城市
地铁、轻轨、有轨电车等）、公交 汽车、航空以及水运等方式，但 在德国本土境内，航空和水运所 承担的客运量很少，绝大部分公 共客运服务依靠轨道交通和公
德国拥有较为完善的城市公 通过提升公共交通服务品质，吸 运营总体亏损，其平均回报率在
共交通法律法规体系，自上世纪 引社会大众主动选择公共交通 ５０％～８０％ 之间，亏损部分一般
７０ 年代以来，先后颁布出台了 方式出行，提高公共交通的市场 由政府予以补贴，补贴形式多
《客运交通经济法》、《公共客运 份额。