美对华“特殊保障措施”条款的国际经济学与法学分析

ADMINISTRATIVETRIBUNEVol17.No5.2010（SerialNo101）行政论坛一、“特殊保障措施”综述特殊保障措施最早可以追溯到中国加入世贸组织之前，20世纪70年代以来，由于日本与西德等国家的经济逐步崛起，面对来自这些国家的国际竞争实力日益增强的产品，美国在其《美国1974年贸易法》中的第201条与第406条作出了保护性规定，其中，“201条款”主要是美国根据关贸总协定的“免除条款”制定的一项国内法规，主要针对当面对来自国外产品进口的剧增，对国内生产类似或者直接竞争产品的产业造成严重损害，或者造成严重威胁的时候，一旦美国某一行业协会或企业认为，由于进口新产品冲击，造成该行业破产增多、失业率大幅升高时，就可以要求美国国际贸易委员会展开调查；“406条款”主要是针对来自享受最惠国待遇的共产主义国家产品造成市场扰乱的救济措施。我国在加入WTO之前，出口到美国的产品均适用“201条款”与“406条款”，美国意识到一旦我国加入WTO，“406条款”对中国就不能继续适用，出于对此的担忧，认为中国是一个非市场经济的出口

大国，中国加入WTO后，仅仅靠“201条款”不足以控制中国产品的大量涌入，必须针对中国再设置一个特殊的保障措施机制。1999年11月15日，我国与美国签署了我国加入WTO的协议，在该协议第13条规定，在中国加入WTO后的12年内，美国对中国出口的产品可以使用特殊保障措施机制。此外，2000年美国国会在《美国1974年贸易法》中第421-423条款增加了“进行贸易救济”的内容，规定了“针对市场扰乱采取的措施”，依据“421条款”，在中国加入WTO后的12年内，若中国出口至美国的产品数量增加，对同类产品或直接竞争产品的美国国内产业造成或威胁造成市场扰乱，美国总统可以在防止或补救市场扰乱必需的限度和时间内，针对中国产品加征关税或实施其他进口限制手段。中方也作出承诺，允许其他WTO成员方在中国2001年12月加入WTO后的12年内，可使用该条款来限制进口中国产品，一些WTO成员据此先后进行了相应的国内立法和实践。2001年11月10日，《中华人民共和国入世议定书》（以下简称《入世议定书》）第16条“特定产品过渡性保障机制”第1款规定，如原

收稿日期：2010-03-07基金项目：国家社会科学基金资助项目《非政府组织（NGO）法律问题研究》（09XFX004）作者简介：李玉娟（1977－），女，贵州遵义人，副教授，硕士生导师，从事国际贸易与国际商法研究。

美对华“特殊保障措施”条款的国际经济学与法学分析

李玉娟（贵州大学经济学院，贵阳550025）

摘要：中国加入WTO时美对华设置的“特殊保障措施”条款，一直成为美国对我国出口产品征收高额附加关税的借口，从早期中国出口美国的钢丝衣架、纺织品、钢铁、袜子，到2009年中美之间的轮胎“特保”案，都阻碍了中美贸易的正常发展，甚至诱发其他行业与其他国的大举仿效。运用法律与相关经济模型对美国实施特殊保障措施，征收高额关税对中美双方的生产者、消费者、政府得益产生的影响进行分析，指出美国“特殊保障措施”条款的不利影响及“负和博弈”的后果，提出我国的应对之策在于：加强非政府组织（NGO）的作用，注意发挥政府的作用，加强磋商阶段的游说工作，加快外贸增长方式转变，调整商品的市场结构和加快高级经贸法律专门人才的培养。关键词：美国；中国；特殊保障措施；国际贸易争端；世界贸易组织中图分类号：F752.771.2文献标志码：A文章编号：1005-460X（2010）05-0085-05

他山之石85行政论坛2010年第5期（第17卷，总第101期）XINGZHENGLUNTAN

产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决办法，包括受影响的成员是否应根据《保障措施协定》采取措施。特殊保障措施和反倾销措施有相同之处，都是美国为保护国内工业而采取的措施。一旦美国某一行业协会或企业认为，由于进口新产品冲击，造成该行业破产增多、失业率大幅升高，就可以要求美国国际贸易委员会（ITC）展开调查。ITC应申请启动特保措施调查，一般情况下在60天内就作出决定。如果美国国际贸易委员会裁决损害成立，将在20天内向总统及贸易代表办公室提交一份报告，贸易代表办公室在55天内向总统提出是否采取任何措施的建议。在此期间，贸易代表办公室应举行听证会等，让进口商等利害关系方陈述意见，并可以与中国政府就此进行磋商。在收到贸易代表办公室提交建议的15天之内，总统将公告采取具体措施，但如果总统认为采取措施不符合国家经济利益，或者弊大于利，也可以不采取任何措施。美国总统、贸易代表办公室和国会相关委员会也可以根据美企业的请求，要求展开此项调查。如果调查确认“严重损害”成立，美国国际贸易委员会就会提出建议，要求对进口产品采取配额、提高关税等措施，以保护美国企业的利益。是否执行这些措施的决定权掌握在美国总统手中。美国总统须在60天内作出最后决定。特殊保障措施条款与一般的反倾销法规不同之处在于，它具有任意性。所谓的调查也不需要证明进口产品在美国市场的销售是否符合相关贸易法规，也不按各国进口数量的不同加以区别，只要认定美国企业受到的“严重损害”是因为某种进口产品直接造成，就可以确定实施“惩罚”措施［1］。二、近年美对华“特保”案回顾2002年8月19日，美国MotionSystems公司向美国国际贸易委员会申诉，认为从中国进口的轴架传动器数量的增加，构成了对美国国内同类产品或直接竞争产品的威胁，产生了市场扰乱，要求采取保障措施。美国国际贸易委员会决定受理，此案成为美国根据中国加入WTO议定书中“特保”条款对华产品“特保”第一案。2002年11月27日，美国国际贸易委员会接到CHC工业公司、M&B钢丝制品公司、联合钢丝衣架公司的申请，第二次对中国钢丝衣架实施特保调查，并要求对中国钢丝衣架进口激增而造成的市场扰乱进行救济。2003年6月6日，美国ITC收到美国theCoalitionforthePreservationofAmericanBrakeDrumandRotorAftermarketManufactures的代表的投诉申请，第三次对中国输美刹车鼓、刹车盘产品（BrakeDrumsandRotors）实施特别保障措施调查。2003年9月5日，美国第四次应美国McWaneBirmingham，AL公司申请对中国输美产品球墨铸铁自来水配件实施特别保障措施调查。2004年1月6日，美国的TheAmericanInnerspringManufactures代表多家成员公司，第五次对中国输美弹簧产品实施特别保障措施的调查申请。2005年8月2日，美国AlliedTubeCon－duit等多家公司和钢铁工人联合会第六次对中国输美非金属焊缝钢管产品投诉申请特保措施调查［2］。

表1近年“特保”案一览表［3］

前六次”特保”案的调查，都是发生在小布什任职期间内，而且小布什最终都否决了特保措施的实施，奥巴马在2009年美国的总统竞选中曾批评布什政府在中国对美出口产品上屡次否决采取特保措施，并称特保调查应该被使用，于是发生了2009年的中美轮胎“特保”案。2009年9月2日，美贸易代表办公室向奥巴马交出裁制意见；9月3日，轮胎”特保”案建议被呈交至奥巴马；9月11日，美国总统奥巴马不顾中国方面和美国业者的强烈反对，决定对从中国进口的轮胎实施惩罚性关税，即在4％的原有关税基础上，在今后三年分别加征35％、30％和25％的附加关税。这一特保措施将于9月26日正式生效［4］。这一措施的出台，引起了美国消费者和中国生产者的极大关注。美国轮胎工业协会表示，协会成员大量使用从中国进口的轮胎产品，以满足市场需求。如果强行削减从中国的进口，只会迫使企业从其他国家选择类似产品，这不仅无利于美国制造业，还会给美国消费者和汽车业发展带来不利影响。对此，中国橡胶工业协会表示强烈不满。我国政府部门和业界立即表示这是对中国产品的歧视性做法，是对特保措施的滥用。

三、“特殊保障措施”国际经济学分析国际经济学中，尤其是在进出口贸易中，当进出口产品被征收关税的时候，价格发生变化后，用消费

涉案产品传动器钢丝衣架刹车鼓球墨铸铁供水配件内装弹簧组件环状焊接非合金钢管轮胎立案时间2002.08.192002.11.272003.06.062003.09.052004.01.062005.08.102009.04.20ITC裁决肯定性裁决肯定性裁决否定性裁决肯定性裁决否定性裁决肯定性裁决肯定性裁决美国总统决定未采取限制措施未采取限制措施

未采取限制措施未采取限制措施采取限制措施

他山之石86ADMINISTRATIVETRIBUNEVol17.No5.2010（SerialNo101）行政论坛者剩余与生产者剩余来衡量一国征收关税对本国与他国造成的影响。所谓消费者剩余是指消费者消费一定数量的某种商品愿意支付的最高价格与这些商品的实际市场价格之间的差额。生产者剩余等于厂商生产一种产品的总利润加上补偿给要素所有者超出和低于他们所要求的最小收益的数量。在图1与表2中我们用国际经济学中的相关模型对此问题继续分析。图1美对华“特殊保障措施”征税的国际经济学分析图1表示：美国对中国采取特殊保障措施对某种产品征收的关税。横轴表示该产品的生产或者消费数量，同时也表示进出口的数量，纵轴表示该种产品的价格水平。横轴从原点向右表示供给量或者需求量的增加，美国的相应变量右上角用*号表示。Pe与P*e分别表示中国与美国处于封闭经济情况下该种产品的均衡价格水平。Pf与P*f分别表示中国与美国处于开放经济情况下，该种产品能够自由进出口时形成的各自国内的均衡价格，此时美国国内的供给量受到中国同类物美价廉产品的冲击，生产量下降为Q*1，而消费量增加为Q*2，当美国通过特殊保障措施后，对中国的该种产品征收关税后，美国的国内价格上升为P*t，生产量上升为Q*3，而消费量下降为Q*4，中国国内市场该产品因为美国征收关税，出口受阻，价格下降为Pt，生产量下降为Q2，而消费量增减为Q1。在征收关税之前，对于美国的消费者而言，从图1与表2中可以看出，在征收关税之前，生产者剩余是a*部分，消费者的剩余是面积为f*+b*+c*+d*+e*+h*+g*部分，政府得益为零，国家整体得益是a*+f*+b*+c*+d*+e*+h*+g*部分，征收关税后，美国生产者剩余变为a*+b*部分，增加了b*部分，消费者的剩余变为d*+e*+c*，减少了面积为-f*-b*-h*-g*部分，也就是美国征收关税的结果是美国生产厂商受益，政府的得益为h*，国际整体得益是a*+b*+d*+e*+c*+h*，受到的损失是-g*-f*部分。而对中国而言，征收关税之前，消费者的剩余是图中的面积为a部分，生产者剩余是b+c+d+e+f部分，政府得益为零，国家整体得益是a+b+c+d+e+f部分，征收关税后，生产者剩余变为c+d+e部分，损失了b+f部分，消费者的剩余变为b+a，增加了面积为a部分，也就是美国征收关税的结果是中国生产厂商的受损，政府的得益仍然为零，国际整体得益是a+b+c+d+e，受到的损失是f部分。假如世界只有如此两个国家，则对于整个世界而言，美国采取特殊保障措施的后果，是世界贸易的下降，经济的整体衰退和受损，世界整体福利的丧失。上述分析可见，美国对华实施特殊保障措施的后果是中美之间的共同损失，对于美方而言，是以少量厂商和政府的微小得益来代替广大美国消费者的巨大利益的结果，是政治利益驱动的结果。而对中国而言，是中国大量生产厂商的出口急剧下降，产能过剩，大量工人失业的苦果。表2自由贸易前与征收关税后美国与中国净损益比较