从“羡余”看北宋中央与地方财政关系

从“羡余”看北宋中央与地方财政关系 【原文出处】中国史研究 【原刊期号】199704 【作 者】高聪明(河北大学历史研究所) 北宋结束了中唐以来的分裂割据局面，实现了辖区内行政、军政、财政的统一。就其中的财政方面而言，三司作为中央一级的最高财政管理机构，对地方财政的管理大大加强，改变了唐后期以来地方节度使擅财的弊端，因而也就有了这样的说法：“朝廷自克平诸国，财力雄富，然聚兵京师，外州无留财，天下财用悉出于三司，故费浸多。”〔1 〕这种说法表明了宋代财政的高度统一，它给人的印象是三司成了唯一的理财部门，地方无财政。但是，实际上这种情况不仅宋代根本没有存在过，而且也是不可能实现的。事实上，宋代的财政实践中，既有统一，也有中央与地方的分权，中央财政和地方财政的划分十分明确。就整个宋代来说，中央与地方的财政关系存在前后变化，不仅北宋与南宋有很大差别，就是北宋各个时期也有所不同。关于南宋的情况，拙作《论南宋财政岁入及其与北宋岁入之差异》（《河北学刊》1996年第1 期）已有所论及，本文则希望通过北宋时期地方向中央进“羡余”这一事实，对北宋中央与地方财政关系进行考察。

一 “羡余”一词在宋代史籍中较常见，其表面的意思是多余、剩余，但在不同的地方所指不同，一是仓场“羡余”，即仓场实有钱物比应有之数多，如“先是，京畿每岁受纳民户税帛，皆别置场，命官与司隶参军分掌其事，事毕有羡余悉与京府官均分，亦有缘此多取于民者”〔2〕。“（吴）守则监左藏库，（范）讽为矫奏羡余，改一官”〔3〕。 此种“羡余”为仓场官吏在出纳之际上下其手、盘剥克扣造成的。另一种是税收机关的实收税额比定额或旧额多收之数，如“时承平日久，掌财赋者法禁愈密，悉笼遗利，及较课以祖额前界，递年增之，榷货务连岁有羡余，三司即取多收为额”〔4〕。 这二种“羡余”都无足论，值得注意的是地方向中央进“羡余”。 地方向中央所进之“羡余”是指地方财政之节余，地方在额定上供之外向中央上缴的财物。大中祥符八年（公元1015年），河北转运使李士衡在进“羡余”时说：“管内诸军准备支用外，有钱四十万贯，绸五千匹，丝三千两，布二十万匹，请悉以上供。优诏褒之，其钱帛令本路贮积，勿更辇致。”〔5 〕李士衡是宋真宗朝进“羡余”次数最多的一位转运使，以善理财见称，他在任陕西、河北转运使时不仅不再接受内库对两路军费的补助，而且还常进献助祀、助东封，以及补助他路转运司。“先是，每有大礼，士衡必以供军物为供贡，洎计司检勘，其数多失实”，在这些供贡中，李士衡只是言其总数而没有区分应上供和额外上供者，故计司认为其数失实，所以大中祥符九年献助南郊时就加以明确说明，“河北转运使李士衡献助南郊绢布六十万匹，钱二十万贯，且言六十万皆合上供者，余二十万即本路羡余”〔6〕。 这就明确说明所进“羡余”是规定上供外本路的财政节余。同年，河东转运使陈尧佐也将本路节余之物上供，“本路屯兵旧以西川辇运帛匹充衣赐，今请于本路自备，今年冬衣计省绵、绢五十余万，以为上供”〔7〕。对此， 丁谓说：“河东本无绵绢，非可筹画，此盖转运司每岁大计其数，故积羡尔。”也就是说，河东所进乃是从预算年计中节余下来的。宝元二年（公元1039年）富弼上奏说：“洎太祖、太宗尽取川蜀、河东、江南、两浙、荆南、湖南、广南、闽粤之地，何啻万里，不许逐方私积宝货，当时尽归京师。且以后来，赋税无不经度，逐州只留实约军费，其余每岁尽取上供，„„凡天下如此者已七十年矣，今诸路转运司以逐州实约之费无多羡余。”〔8〕这就明确说明，地方赋税收入除用作上供外， 留充地方经费，地方经费的节余即是“羡余”。 “羡余”名为节余，但也可分为二种情况，一种确是地方预留经费的节余。另一种则是地方官员采取各种手段增加收入而得到的。如宋仁宗朝，王逵任湖南转运使时“率民输钱免役，得缗钱三十万，进为羡余，蒙诏奖”〔9〕。庆历七年（公元1047年）， “上封者言：诸路转运司广要出剩，求媚于上，民输赋税已是太半之赋，又令加耗，谓之润官”〔10〕。元丰年间，吴居厚任京东转运副使，在莱芜、利国二监，“官自鼓铸”，使本路经费充足而且有数百万缗以佐国用。不论哪种情况，对于地方来说，所进“羡余”都是额定上供之外的。也就是说，地方所得赋税收入原则上分为两部分，一部分为上供，一部分则是地方留用财赋，进“羡余”就是地方完成规定的上供之外，将经费余额上缴中央财政。 北宋不同时期，进“羡余”的情况是不同的。宋真宗朝，李士衡多次进“羡余”，陈尧佐、段惟几也都曾进“羡余”。从记载的情况看，他们所进“羡余”确可认为是地方财政节余。如河东、陕西所进绢帛主要来自川蜀，除非节余，否则无法向当地人民征取。此时期舆论对进“羡余”的态度也未见激烈的批评，进“羡余”最多的李士衡多是在南郊、东封时贡助，虽有时也造成地方财政的紧张，如助东封后，“官吏艰于经画，辄以此为辞”〔11〕，但宋真宗对此的态度是表彰的。 到宋仁宗朝，进“羡余”的情况发生了很大变化。一是进“羡余”不仅出于地方主动，而且更多的是由于朝廷强迫。二是进“羡余”成为一种相当普遍的行为，“羡余”更多地是地方官员通过加重剥削而得到的，因而舆论对此持激烈的批评态度，宋仁宗到后来也不断下诏予以禁止。 王逵任湖南转运使时，征收免役钱，进“羡余”三十万贯，因而得到诏奖，“由是他路竞为掊克，欲以市恩”〔12 〕。 庆历三年（公元1043年）吕绍宁被任命为淮南转运使，一上任即进“ 羡余” 十万贯〔13〕。庆历七年（公元1047年），有人指出：“诸路转运使广要出剩，求媚于上。”〔14〕皇ｙòｕ＠①五年（公元1053年）的诏书中也指出：“如闻诸路转运使多掊克于民，以官钱为羡余，入助三司经费。”〔15〕这一时期，地方进羡余已成为一股风气，这与中央财政紧张，三司为解决财政困难，强迫或诱使转运使进“羡余”是分不开的。 宝元二年（公元1039年）四月所降中书札子“称臣僚上封：财赋所出，各有悠司，由外以充内，自下而奉上者也。又曰：仍取羡登，用备贡入。乞戒谕诸路转运司如用度缺，须管自擘划支赡，若的是圆融不出，即许于邻道钱谷有剩处支那，不得似日前乞自京般钱银米谷，遍行下者”〔16〕。这一札子强调地方经费自行解决，不得再要求中央补助，但同时却强调转运使自下而奉上的职责义务，还要求将地方经费节余上缴。朝廷为保证地方上供的完成和鼓励进“羡余”，制定了相应的措施，“三司与发运司谋聚敛，奏诸路转运使上供不足者皆行责降，有余者则加升擢，由是贪进者竞为诛剥，民不堪命”〔17〕。庆历四年（公元1044年）欧阳修说：“加以近岁以来，省司屡于南方敛率钱货，而转运使等多方刻剥以贡羡余。”〔18〕“三司尝责诸路进羡余，淮南转运使张环上金九钱，三司怒，移文诋之甚急，环以赋数民贫为对。”〔19〕可见进“羡余”是被迫的。 宋仁宗朝这种进“羡余”之风造成地方财政困难，并促使地方官员加强对人民的搜刮剥削，所以遭到激烈的批评，王逵进“羡余”，谏官张方平劾其“肆情害物”。吕绍宁进“羡余”，欧阳修请求拒绝其钱，“并治绍宁欺罔之罪，以戒奸利”。朝廷也不断下诏加以禁止，皇ｙòｕ＠①三年（公元1051年），江西转运使刘纬被责降知庐州，就是因为谏官言“纬庸懦不职，方饥而剥下以收羡余”〔20〕。皇ｙòｕ＠①五年（公元1053年）诏：“如闻诸路转运使多掊克于民，以官钱为羡余，入助三司经费，又高估夏秋诸物，抑人户输见钱，宜禁绝之。”〔21〕同年，李师中任淮南转运使，入辞时，宋仁宗对他说：“比谓诸路转运使多献羡余以希进，然遇灾伤，不免暴取于民，此朕所不取也，其戒之。”〔22〕同年十二月宋仁宗下诏：“转运之职本以澄清官吏，绥抚人民，岂特事诛求以剥下乎？有能尽岁入以致增盈者，留为本州移用，毋得进羡余，务宽民力，以称朕怀。”〔23〕嘉ｙòｕ＠①四年（公元1059年）又下诏“诸路转运司如于二税上更叠科折，以困农民，并令逐州画时以闻，仍不许更进羡余，若以本路钱帛密申三司取发上京者，必当黜降。诸县令佐兼监酒税等场务，其有羡剩，更不酬奖”〔24〕。当时诸路转运使多数进“羡余”，不进者极少，欧阳修作王质神道碑说王质“迁荆湖北路转运使，当用兵西方，急于财用之时，独不进羡余，其赋敛近宽平，治以常法，故他路不胜其弊，而荆湖之人自若”〔25〕。从宋仁宗多次下诏和舆论对此的批评可见，这一时期，进“羡余”之风屡禁不止，其原因根本在于三司经费紧张，以强迫和利诱的方式促使转运使进“羡余”。进“羡余”使地方对中央的财政负担大大突破了规定的上供额，宋仁宗时期税赋剥削的加重与此有着密切的关系。 宋仁宗朝以后，进“羡余”的事就较少了。宋神宗朝有吴居厚，元丰年间，吴居厚任京东转运副使期间，本路酒税课利大增，又于莱芜、利国两监官自鼓铸，一改本路经费不足的局面，而且向朝廷进“羡余”，受到表彰并升任都转运使，“居厚将命一道，不辱使指，无黩乎上，不扰乎下，不喧于闻，而无二三年间坐致财用数百万计，前日县官窘迫，一朝变为宽纾。经费之外，又能应缓急之求，内外理财之臣，未有出其右者。三省可议赏曲”〔26〕。而他的前任刘ｂāｎ＠②受到责降，“任内不能修举职事，致经用匮乏，屡烦朝廷应副。今吴居厚经画财赋约数百万，不惟本路充足，兼有羡余应副朝廷，刘ｂāｎ＠②不职，罪状甚明”〔27〕。可见，朝廷还是欢迎地方不仅能做到经费自理而且能进“羡余”，无奈由于转运使往往是困于经费不足。直到宋徽宗朝，仍有转运使进“羡余”，如河北都转运使梁子美、广东转运使徐惕等，但与宋仁宗时期相比，已属个别的事例了。

二 从北宋进“羡余”的事实看，值得注意的是，进“羡余”的都是转运使，这说明转运司是地方财政的代表和主管，转运司路是地方财政单位。“宋朝分路设转运使、副、判官，付以按察之权，使督财赋，悉隶三司，凡经费羡余转运官献之三司，尽转都城，积于左藏库，别有科名及分贮内藏库者，皆三司使主之。”〔28〕宋设转运使，其职责除按察地方官员外，最具体的职掌则是负责一路财赋，并负责地方财赋的上供，故宋人视之为外计，而与三司内计相对应。在三司看来，转运司首要的职责是保证上供的完成，皇ｙòｕ＠①元年（公元1049年），权三司使叶清臣提出一项考课之法：“三司总天下钱谷，赡军国大计，必藉十七路转运司公共应副，仍须有才干臣僚方能集事，近年荆湖等路上供斛斗亏欠，万数不少，皆是转运司无所禀畏，致此驰慢，苟不振举，久远上下失职，号令不行，损失财用，有误大计。„„今具考课事目如后：一、户口登耗；二、土田之荒僻；三、盐、茶、酒税统比增亏递年祖额；四、上供和籴和买物不亏年额抛数；五、报应朝省文学及帐案齐足。”〔29〕这一考课办法是从三司的立场出发而提出的，所以它更注重转运司完成上供的情况，实际上，除此之外，转运司更切近的职责就是作为地方财政主管负责经度本路财赋。“转运使主一路兵食户税，经费财用”〔30〕。苏辙在熙宁六年所作《京西北路转运使题名记》中说：“故租赋之入于他路为最贫，每岁均南馈北，短长相补，以给军吏之俸，故转运使之职于他路为最急。虽然，事止于自治而无外忧，财止于自足而无外奉，则虽贫而可以为富，虽急而可以为佚也。”〔31〕宝元二年（公元1039年）的中书札子也说：“乞戒谕诸路转运司如用度缺，须管自擘划支赡，若的是圆融不出，即许于邻道钱谷有剩处支那，不得更似日前，乞自京般请钱银米谷，遍行下者。”宣和七年（公元1125年）“两浙运副程昌弼奏：‘漕司以计度经费为职，臣分别科目，使多寡出入盈虚登耗之数可指诸掌，请诏臣编纂《宣和两浙会计总录》，颁之郡县。’从之”〔32〕。这些都说明转运使负有经度本路财用之职，它实际上是地方财政主管单位，具有相对的独立性。 地方财赋主要在诸州军资库，“其内郡守＠③兼治一郡民兵，转运使兼总一路财赋，其税赋榷酤商税茶盐坑冶山泽之利，各以分数，隶给州郡及系省房廊地利坊场河渡支酬衙前不尽