农村公共产品的供给制度

农村公共产品的供给制度

一座仅有桥干，没有两头引桥的“半拉子大桥”，横跨在河南省嵩县大章乡东湾村村民生活必经的伊河上，村民砍了几棵大树，在上边捆绑上木头当台阶，架在大桥主体结构的两头，村民们就这样每天危险地走在这座奇特的大桥上……

真苦、真难、真险！10月27日《中国青年报》一版刊登的这幅巨大的照片，真实地显现了东湾村农民的生存现状。震撼之余，也让笔者陷入深深思考中。

这座“半拉子”大桥是东湾村村民自筹资金建设的。据报道，一条伊河，挡住了东湾村与外界的来往，村委会请来技术人员，拟建一座钢筋混凝土大桥。为建这座大桥，年人均收入不足500元钱的穷山村的村民，有的卖了家里的粮食，有的卖了牛、羊和自家的树木，有的甚至去银行贷款，男女老少齐上阵，日夜奋战。尽管如此，在大桥主体工程完工的时候，村民们“砸锅卖铁”筹集的90万元已全部用完，连接两岸的引桥工程不得不停了下来。在寄政府立项无望之后，村民只好用大树及树干做引桥。

在一些人眼中，农民为自己建桥，天经地义。不知道从什么时候开始，也无法考证哪个地方带的头，农村的路、农村的桥、农村的水利、农村的学校、农村的医疗，等等，全变成了农民自己的事，“农民的教育农民办”、“农民的道路农民修”等，不仅成了口号，还成了一些官员的政绩，被广泛宣传。那些生活异常艰辛的农民，不仅要在极其微薄的收入中拿出大部分来缴纳各种税费，承担很多不合理负担，还要自己修路搭桥。

同为共和国公民，为什么城里人可以依法享受到国家无偿提供的路、桥等基础设施，享受到义务教育、公共卫生等公共事业和公益事业的服务，农民却不能？有专家指出，城乡差别是由我国经济发展水平决定的。国家有限的财力，承担不了农村太多的公益事业，而教育、卫生、水利、乡村道路等又不能不发展，只好把本该政府尽的义务转移到农民头上。

诚如斯言。在我国很多地方，农村公共产品供给主体错位现象非常严重，许许多多应该由上级政府负担的公共产品，通过转移事权的办法，交由乡镇政府提供，甚至由村民委员会、村民来承担。这样的做法，与今年中央的“一号文件”和“城乡统筹，协调发展”的科学发展观明显不符。

如何走出目前普遍存在的农村公共产品困局？笔者以为，一方面要提高认识，无论是思想上还是行动上，切实把“三农”当成“重中之重”。另一方面，在具体办法上要有所倾斜，有所创新。如，在现有财力存量上做文章，调整支出结构，提高对农投入；按照建立公共财政体制的需要，合理划分各级的事权和财权，调整财政支农资金使用方向，让财政支农资金从一般经营性和竞争性领域退出来，增加农村公益事业项目投入。

无疑，东湾村的大桥，不该让农民倾家荡产建；农村的公共产品，不该由农民自己来提供。从这个意义上说，东湾村所处的政府公路管理部门，应该有所行动，让群众早日摆脱行桥之险，而不是把前来求援的东湾村拒之门外。

上述这一情况，暴露了我国现今农村公共产品供给制度存在的问题。农村社区的公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言的，是由当地农村社区居民参与共享的“产品”。农村公共产品是指只能满足其特定社会的公共消费欲望的产品或劳务。它具有一般公共产品的基本特点，即排他性、非竞争性和不可分割性。

目前，我国农村公共产品供给的基本特征主要有三个方面：

第一，农村公共产品的体制外供给由于公共产品具有较强的“外部性”，因而它们的生产或供给往往是与“公共财政”相联系的，成为政府活动的重要组成部分。公共产品供给制度由公共产品供给的决策制度、公共产品的资金投入或成本分摊制度、公共产品供给的资金使用与管理制度三个基本要素构成。决策制度是公共产品供给制度的基础，公共产品的成本分摊制度是根本，而资金使用与管理制度则是公共产品供给的保证。

改革开放前，农村公共产品的供给主要靠国家，人民公社制度的基本特征是政社合一，无论生产队还是公社一级，都在一定程度上履行政权职能，同时也是一个经济组织，在这一体制下，公社区划范围内对公共产品的需求主要靠公社内部解决。

人民公社体制的废除，实行家庭联产承包责任制后，并没有改变人民公社时期的体制外公共产品供给的体制，并一直延续到今天。首先，从公共产品供给的决策制度来看，农村公共产品供给决策程序是“自上而下”，即农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品供给的品种和数量，没有建立起公共产品需求的表露机制，不能真正反映农村社区内多数的需求意愿。其次，从公共产品供给的成本分摊制度来看，农村税制改革后，国家和地方政府实行财政包干，除大型水利建设、农村电网等外，国家把地方建设的任务交给地方政府（主要是县乡政府），不再象农村改革前通过拨款加以支持。根据《农业法》，农村主要的、大型的、跨区域的公共产品筹集是中央、地方和农民个人三方共同负担，但是中央财力有限和资源分配的非农偏好，导致支农支出数量偏少。而由于当地政府的财力限制，对于不能带来政绩或社会福利的公共产品难以有效供给。农村公共产品供给的基本格局是纯公共产品由政府财政承担（主要体现为党政机构的行政支出），准公共产品或不能有效供给，或由农民自己承担。

所以，与城市公共产品供给相比，农村公共产品的供给呈现为体制外供给。

第二，“软”公共产品供给不足农村公共产品供给中，当地政府在有限的财力约束下，更愿意投向“硬”的公共产品如道路、水利基础设施等，因为这些都可以作为“政绩”，具有可见性，而对科技成果推广应用、信息供给以及相应的制度安排为主的“软”公共产品不愿提供，或提供不利。特别是对农村私人产品产出效率影响较大的制度安排和信息支持系统。

在农村（农业）投入效益相对较低的情况下，信息的供给应该说是带有补偿性质，它讲究的更多是整个社会的整体经济效益，那么，提供信息的这一“组织”只能是政府，政府来组织信息这一公共产品的供给。

在农村工业化程度较低，税源较少，政府因财力不足无法生产更多的农村公共产品条件下，政府可及时、有效进行制度安排，通过其他方式进行公共产品的供给。可是，政府在不能全部承担这一部分公共产品的供给时，也未能给出相应的制度。具体来讲如信息系统的建设、农业技术培训、农业技术推广以及市场体系建设等公共产品，政府供给都不足，这些公共产品都属于准公共产品，政府完全可以通过给定规则，让社会各方面的资金来提供农村的公共产品。

第三，农村公共产品供给存在结构性问题公共产品是最佳规模为消费者的边际支付意愿之和等于生产单位公共产品的边际成本，否则，即为公共产品过剩或不足。农村公共产品的供给并非全部不足，在政治目标最大化和经济利益最大化的激励下，对于能增加政府社会福利的一些公共产品供给上，呈现出一种较高的供给热情，特别是对于一些能为政府增加福利的准公共产品，即便是在农民没有需求，或是这些公共产品超出了农民实际承受能力的情况下，当地政府也在积极供给。比如对需要达标的乡村道路建设、自来水设施建设、农田灌溉设施的建设等，即使政府没有财力也要通过对农民的强迫性摊派进行建设。这样不仅形成公共产品供给的相对过剩或暂时过剩，也增加了农民负担。

提示与问题：

1.农村经济社会发展有赖于农村公共财政、公共交通、通信网络、农田水利主干网络、环境等公共产品供给体系的建构与完善。长期以来，我国农村公共产品的供给却主要依靠农民自己，这种极不合理的制度安排的直接后果是农村的“边缘化”。目前，我国的客观现实是农村地域宽广、人口众多，农村公共产品供给水平大大低于城市，这不仅使我国“三农”问题更加尖锐，也带来诸多全局性的社会问题。

2.公共产品的规定性、内在要求和发展规律，决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度安排合理与否，对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。长期以来，在我国“二元经济结构”下，农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体制，造成农村公共产品历史性欠账较多，供给严重不足。农村税费改革在一定程度上恶化基层政府的财政状况，势必会进一步影响农村公共产品供给的数量和结构优化。从实际情况来看，造成农村公共产品供给不足的原因或制约其增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因，也有现实的原因；既有农村自身的原因，也有农村外部的原因；既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因；既有制度、体制原因，也有非制度、非体制原因。但最大的问题还在于我国的公共产品供给制度和相关体制这种“公共产品”存在着不合理性。因此，在中国公共财政基本框架的建设中，保证农村公共产品的关键在于制度和体制的改革、完善与创新。

3.发达国家的公共产品理论根据服务范围的大小，通常将公共产品区分为全国性的公共产品、地区性公共产品和社区性的公共产品，不同范围的公共产品应有不同的供给主体。农村公共产品既有全国性的，又有地区性和社区性的，分清广大农村地区公共产品的性质是明确供给主体的关键。从理论上分析，全国性公共产品应由中央政府提供，地区性公共产品应由地方政府提供，而社区性公共产品应由社区提供。然而面对中国的具体而特殊的国情，这一理论的实施有其局限性。分税制后，财政收入由地方向中央、省级政府集中的趋势明显，这样中央和省两级财政收入相对丰裕，尤其是中央财政的 “两个比重”明显上升；特别是农村税费改革后，县乡财政普遍“吃饭”都非常困难，如果再让基层政府提供全国性公共产品和超越基层政府职能范围的地区性公共产品，不仅有悖于公平原则和受益原则，而且其结果只能是画饼充饥。

为此，国家应根据农村公共产品的不同性质，建立起由中央、省、县乡、农民四位一体的农村公共产品供给体制。采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品的供给问题。在目前县乡财政比较困难的情况下，乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造等方面公共产品的提供问题，应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府“出钱”，县级政府“办事”的方式来解决，特别要强调的是乡村道路建设应当由过去以农民主体改变为以县级政府为主体，纳入地区交通建设的整体规划。 另外，还应开拓新的农村公共产品的资金渠道，以满足农村经济发展和农民生活水平不断提高的需要。现阶段，我国农村公共产品的供给应坚持政府公共预算直接供给为主，同时，通过以土地资源为主的公共自然资源向市场经济需要的公共资本转化等方式，大量地引入民间资本参与农村公共产品的提供，或者采取政府与私人共同供给方式，以及私人部门投资，政府在政策上给予优惠和适当财政补贴等方式，以多种筹资渠道和提供形式缓解资金的不足，这是解决我国目前农村公共产品供给的有效途径。

主要问题有:

1.案例中，那座“半拉子”大桥的产品属性是什么？它应由谁并怎样来提供？

2.你了解到农村还有哪些公共产品供给不足的情况？

3.在本案例中，造成农村公共产品不能有效供给的原因是什么？

4.如何创新农村公共产品的供给机制？

编辑：陈伟（主题：公共产品）