美缅关系破冰与中缅经济关系

美缅关系破冰与中缅经济关系
作者：于晓
来源：《中国经贸导刊》2013年第28期
一、西方国家再度重视缅甸的原因
自2012年2月份美国开启美缅关系正常化进程的“破冰之举”后，欧盟、澳大利亚等西方经济体纷纷紧随其后，部分解除对缅甸制裁，日本、韩国等东亚国家也开始不断加强对缅甸的经济援助和投资。

西方国家在对缅甸实施长达20多年经济制裁后，为何再度争相拉拢缅甸？
（一）缅甸主动推动国家政治转型
2012年4月份，昂山素季领导的缅甸全国民主联盟在联邦议会补选中获得成功，成为缅甸民主进程的重要里程碑。

除政治改革外，缅甸新政府还实行全方位的外交政策，不仅发展与中国、印度、东盟各国的友好关系，也积极推动与西方国家关系的正常化。

缅甸改革旨在促使美国等西方国家解除外交封锁和经济制裁，从而改变过度倚重周边大国的对外关系格局。

美国等西方国家从缅甸的政策转型中看到了机会，加上缅甸的战略地缘优势，自然争相加大对缅甸的投入力度。

作为美国的同盟，日韩步美国后尘，希望深度参与到缅甸的现代化进程中，以期在亚洲寻找推动自身经济发展的新引擎并培养潜在的经济战略同盟，亚洲国家之间文化相似性使日韩更容易得到缅甸的认可。

（二）缅甸市场潜力巨大
缅甸地缘优势显著，位于南亚、东南亚和中国三地交汇处，是进出孟加拉湾和印度洋的重要陆路通道。

此外，自然资源丰富，其中，石油、天然气、玉石等为主要出口品，并且拥有得天独厚的资源运输能力，处于通往波斯湾丰富石油资源地区的重要位置、拥有绕过马六甲海峡的西南油气出口运输通道。

由于缅甸经济发展起步较晚，前期又实行“闭关”政策，工业相对落后。

但正是由于市场尚未得到开发，所以蕴藏巨大商机。

亚行数据显示，缅甸在运输效率以及基础设施质量上的得分在全球155个国家中名列第129位；金融业相对落后，每1000平方公里国土上平均拥有的商业银行数量为0.85个；水电资源开发不足，缅甸水电资源在东南亚国家中首屈一指，但目前开发利用率仅为2%；通讯业发展滞后，在缅甸将近6000万人口中，手机覆盖率仅为4%。

面对缅甸巨大的市场空间，美、欧、日、韩等大型经济体都希望尽快参与到缅甸的现代化进程中，在缅甸市场中占有一席之地。

（三）缅甸经济前景看好
近年来，缅甸推动了一系列经济改革。

2012年4月，缅甸平稳地将相差百倍的黑市汇率和官方汇率并轨为有管理的浮动汇率制度，并于6月份开始推出新的大面值货币，为缅甸开放市场、吸引外资提供了基本条件；从2013年3月份起，缅甸开放了318种商品的进出口限
制，以促进对外贸易发展；为进一步开放投资渠道，缅甸先后颁布了《缅甸联邦共和国外国投资法》、《外国投资细则》等法律法规，允许外资投资电力、石油和天然气、制造业和交通运输等重点行业；制定新的经济特区法案以提高其吸引资金的能力。

国际货币基金组织发布数据显示，2011—2012财年①缅甸GDP总额为500.2亿美元，同比增长5.5%，2012—2013财年预计同比增长6%。

缅甸商业部发布数据显示，2012—2013财年缅甸对外贸易总额接近170亿美元，同比增加2.55亿美元。

亚洲开发银行指出，如果缅甸能继续深化和推动改革，缅甸经济将能够达到每年7%—8%的增速，并将在2030年实现人均GDP提高到目前的3倍，至2000—3000美元。

二、西方国家强化与缅甸关系的主要手段
（一）部分解除制裁
2012年2月6日，美国宣布部分解除《人口贩卖受害者保护法案》下对缅甸的制裁，允许国际货币基金组织和世界银行对缅甸进行评估和有限的技术支持。

缅甸2012年4月1日举行的议会补选是缅甸国家转型的重要一步，随后，美国国务院宣布五大措施鼓励缅甸政府进一步改革：第一，恢复驻缅甸大使；第二，在联合国发展计划署（UNDP）下建立一个针对缅甸的美国援助基金；第三，允许非政府组织及联合国在缅甸开展更大范围的活动；第四，允许缅甸高官和议员访问美国；第五，开始解除针对缅甸的金融机构出口和投资禁令。

7月11日，美国正式解除对缅甸的投资禁令，允许美国企业对缅甸投资。

欧洲议会也于2012年4月20日通过决议，要求欧盟暂停目前对缅甸实行的除武器禁运以外的限制性措施，并要求给予缅甸“欧盟市场特别准入许可”。

4月16日，澳大利亚宣布，解除针对缅甸总统吴登盛等200余人的旅行和金融禁令。

（二）债务减免以及资金援助
近年来，日本、欧盟等大型经济体竞相以各种形式加大对缅甸的资金援助。

日本作为缅甸最大债权国，拥有对缅约5000亿日元（约合49.4亿美元）债权。

2012年4月份，日本宣布免除缅甸3035亿日元（约合37.2亿美元）债务。

2013年5月份，日本免除缅甸剩余1886亿日元（约合18.8亿美元）债务，并新增510亿日元（约合5.05亿美元）贷款以及2013财年提供价值400亿日元（约合3.96亿美元）援助。

2012年，欧盟表示，将为缅甸提供超过1亿美元的援助贷款，相当于过去15年内欧盟援助缅甸的总和。

英国将在未来4年内向缅甸提供1.85亿英镑（约合2.86亿美元）的卫生和教育援助。

澳大利亚也表示，到2015年澳大利亚对缅甸的援助将达到每年1亿美元。

（三）加强经济合作
2012年底，日本和缅甸签署协议联合开发缅甸迪洛瓦经济特区（Thilawa Area）②。

日本政府计划在未来几年内为迪洛瓦经济特区的基础设施建设投入126亿美元。

2013年日本向缅甸新增贷款中，有200亿日元（约合1.98亿美元）将用于开发该经济特区。

韩国和缅甸于2013年6月份举行“第一届韩国—缅甸经济合作共同委员会” 会议，这也是缅甸政府首次与其他国家建立的政府间对话机制，两国签署《促进投资及保护协定（Investment Promotion and Protection Agreement）》，韩国决定向缅甸传授“新村运动”③等农村开发项目经验；在仰光河南部建立工业园区以便韩国企业入驻；在仰光河上建立起象征韩缅友谊的大桥；帮助缅甸设立效仿韩国开发研究院的缅甸开发研究院等。

三、发展中缅关系的几点思考
（一）继续高度重视发展中缅双边关系
自1950年建立外交关系以来，中缅睦邻友好合作关系顺利发展，两国人民传统“胞波”友谊深厚。

中缅两国有着长达2100多公里的陆地边界，缅甸是我国西南门户的天然屏障，且地处南亚和东南亚两大战略板块的连接点，是我国构筑周边安全战略依托的一个重要环节。

此外，缅甸资源禀赋突出，其中，中缅油气管道项目的实施事关实现我国油气运输管道多元化。

因此，无论缅甸国内局势如何演变，西方国家如何分化，都应继续从战略高度重视和发展中缅双边关系，把中缅关系作为我国睦邻友好外交政策重要组成部分。

（二）继续深化与缅甸经贸合作
随着西方国家投资逐渐进入缅甸，缅甸在投资合作伙伴上有了更多选择，中国在缅甸将遇到更多市场竞争对手。

中缅经贸合作既有挑战，也有机遇。

近年来，中缅双边经贸合作联系紧密，2011年，中缅双边贸易额达65亿美元，同比增长46.3%；截至2011年底，中国对缅投资总额为202.6亿美元，在缅甸外贸和外国投资中均居首位，遥遥领先于美、欧、日等西方国家。

考虑到缅甸经济基础薄弱和科技水平低下，在给予适度援助的同时，应重点加大对缅投资，鼓励和支持中国企业参与缅甸经济建设，在经济技术合作中，应兼顾和考虑各方利益，确保惠及双方的重大合作项目顺利实施。

此外，还应开展多种形式人文交流，加强两国人民特别是青年学生友好交往。

总之，深化中缅关系，不仅要靠增加政治互信，更要靠加强经贸等各领域务实合作。

（三）缅甸目前向西方“一边倒”的可能性并不大
西方国家对缅甸的拉拢与示好为中缅关系带来了一些不确定因素，但目前缅甸出现向西方“一边倒”的可能性并不大。

一是中缅传统友谊深厚，在缅甸最艰难的时期中国给予了大量援助和国际支持。

二是缅甸高层加强与中国合作的意愿依然十分强烈，且由于多年受到西方经济制裁，双方政治互信不足，缅甸对西方国家仍存有戒心。

三是西方国家尽管放松了对缅甸的限制，但其放松制裁是有条件的。

缅甸国内的社会政治改革复杂艰巨，有其特殊性，改革道路和
发展模式一定不会、也无法照搬西方模式。

因此，在民族、边境以及社会问题上，缅甸仍需要中国在国际上给予支持。

虽然，缅甸目前不存在向西方“一边倒”的趋势，但我们依然要未雨绸缪，保持警觉。

注：
①当年的4月1日至次年的3月31日。

②日方在其中占49%的股份，缅方占51%股份。

③“新村运动”是指20世纪70年代初期已故前总统朴正熙执政时政府推动的农村建设运动，主要通过在全国范围内推广勤勉工作、自力更生、团结合作的精神，进一步加快国家发展。

（作者单位：财政部亚太财经与发展中心）。