中国二氧化硫排污权交易试点的政策效应

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中国二氧化硫排污权交易试点的政策效应

作者：曹静 郭哲

来源：《重庆社会科学》2019年第07期

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摘 要：排污权交易制度在中国11个省（市）已经试行十余年，但仍未在全国范围内推广。排污权交易制度是否改善了试点地区的环境质量？其政策效应如何？能否进一步推广？本文将2007年财政部会同环境保护部、国家发展改革委批准11个省（市）为国家级排污权交易试点视作一次准自然实验，基于2001—2015年中国30个省份的面板数据，利用基于倾向得分匹配的双重差分法（PSM-DID）评估排污权交易政策对试点地区工业二氧化硫排放强度的影响。研究发现，排污权交易政策显著降低了试点地区的二氧化硫排放强度。稳健性检验证明，该政策效应并非时间趋势所导致，即使剔除2002年在市级层面试点的省份，该政策效应依旧显著，证明了排污权交易试点政策具有顯著的减排效果。

关键词：排污权交易;政策评估;政策效应

[中图分类号] X321 ; [文章编号] 1673-0186（2019）07-0024-014

[文献标识码] A ; ; [DOI编码] 10.19631/ki.css.2019.07.003 龙源期刊网

我国经济高速发展，但环境问题却日益严重。近些年来，国家也愈发重视环境治理及生态文明建设，采取多种手段积极推动环境治理。从国家层面的立法保障，到由政府引导的诸如气候规划、节能减排、低碳发展行动方案，再到推动市场发挥在资源配置中的决定性作用，党和政府积极探索环境治理机制以及降污减排的有效方法，以切实改善我国环境质量。

其中，排污权交易制度作为生态文明制度体系建设的重要市场化手段，已在中国试点十余年。2007年起，财政部会同环境保护部、国家发展改革委先后批复江苏、天津、浙江、湖北等11个省（市）作为国家级试点单位，积极探索实行排污权有偿使用和交易制度。2014年，国务院办公厅印发了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，提出：“到2017年年底基本建立排污权有偿使用和交易制度，为全面推行排污权有偿使用和交易制度奠定基础。”但至今，排污权交易制度仍未在全国范围内全面推行。那么，排污权交易试点政策有无真正发挥作用？其是否改善了试点地区的环境质量？能否在全国范围内进一步推广？

排污权交易对象主要是二氧化硫，同时涵盖温室气体二氧化碳，以及少量水污染物。本文聚焦排污权交易制度对二氧化硫排放的影响，通过实证分析对其政策效应进行评估。本文将2007年国家先后批复11个省（市）作为国家级排污权交易试点看作一次准自然实验，运用基于倾向得分匹配的双重差分方法（PSM-DID）对试点省（市）和非试点省（市）在政策实施前后二氧化硫排放强度的变化进行比较，以期排除干扰因素，评估试点地区排污权交易政策的净效应，从而为排污权交易制度的进一步推广提供现实和经验依据。

一、文献综述

早期有关环境治理的研究多关注经济发展与环境质量之间的关系。较为经典的是，世界银行以及格罗斯曼与克鲁格（Grosman & Krueger）的一项研究发现，经济发展与环境污染存在“倒U型”曲线关系[1]，这是由于早期经济增长导致资源过度开发和污染物过量排放，环境污染加重;但当经济发展到一定水平后，产业结构发生变化，技术进步及人们对环境质量的要求会使得环境污染状况得到改善。塞尔登与宋（Selden & Song）、沙菲克等人（Shafik， et

al.）、科尔等人（Cole， et al.）、希尔顿与莱文森（Hilton & Levinson）的研究均证实了环境污染和经济增长之间的“倒U型”曲线关系[2-5]。但也有学者对环境库兹涅茨曲线提出质疑，认为样本选择、其他控制变量的增加和计量方法的不同都有可能导致环境库兹涅茨曲线发生变化。例如，彭水军、包群利用中国省际面板数据，对经济增长和环境污染之间的关系给出了中国的实证证据，得出变量选取会影响该曲线关系的结论[6]。王敏、黄滢发现在考虑时间趋势变量后，经济发展与环境污染不再存在“倒U型”曲线关系[7]。

后有学者通过实证研究发现，没有证据表明我国的人均GDP的增加有助于解决中国的环境问题，强调环境政策和激励措施在环境治理中的重要作用[8]。何为等学者也基于天津市的面板数据，证实天津市大气环境质量与收入水平关系并不显著，而是环境政策与企业减排技术显著降低了污染物排放量[9]。 龙源期刊网

为改善环境质量，中国采取了多种污染控制政策，一般学者将其分为命令控制型政策工具与市场型政策工具。命令控制型政策工具主要借助直接的政策管控，如环境排放标准、不可交易的排污许可证等政策。例如，国家《“十二五”环境保护规划》、1997年中国环保部划定的“两控区”，以及2016年环境保护部颁发的《排污许可证管理暂行规定》均属于命令控制型政策工具。市场型政策工具则主要依赖对污染物排放制定价格等市场手段。例如，中国于1982年颁布的《征收排污费暂行办法》，2002年颁布的《排污费征收管理使用条例》，2018年1月起正式实施的《中华人民共和国环境保护税法》，以及排污削减设备补贴和污染减排补贴等激励型污染控制政策均属于市场型政策工具。

诸多学者分别从理论与实证两个层面对不同的环境政策工具进行了比较与评估。沈小波从环境经济学的视角在理论上评估了各种政策工具的有效性，认为命令控制型工具更能实现政策目标，但效率较差;市场型工具的消减成本最小，但在确定税率方面存在困难[10]。许士春同样基于理论模型，对排污税与减排补贴的减排效应进行了对比[11]。李永友和沈坤荣则基于跨省工业污染数据，从实证方面比较了中国具体环境政策措施的减排效果，认为相对于减排补贴和环保贷款，排污费的减排效果最为显著[12]。童梦怡利用广义矩估计方法研究了命令控制型环境规制工具和经济激励型工具对不同的污染排放物排放的影响，认为命令控制型工具对SO2排放量的管控作用更为显著[13]。除了直接的环境政策工具效应评估，还有学者借鉴威慑效应理论，研究了环境监管的确定性和严厉性对污染物排放的影响[14]。也有学者提出政府的环境政策执行力度是节能减排的关键，基于此分析影响地方环境政策执行的因素[15]。

现有研究中，对于排污权交易的研究仍多关注排污权交易的国外经验与本土化实践[16]、排污权的总量控制[17]、排污权的初始分配[18]。有关排污权的政策效应评估较为少见，对于二氧化硫排污权交易的实证研究更是从近几年才开始兴起。较为有代表性的研究有：闫文娟、郭树龙将2002年在6个省份实施的二氧化硫排污权交易示范工作看作一次自然实验，基于全国省级面板数据，使用双重差分模型，考察了二氧化硫排污权交易对单位产出二氧化硫排放强度的影响，证明了该交易制度显著降低了单位产出二氧化硫排放强度[19]。但其研究忽略了试点省市与非试点省市之间可能存在的系统性差异，因此可能存在评估偏差。张墨等人则在以上研究的基础上作出进一步改善，运用匹配倍差方法对政策实施前后二氧化硫排放强度进行了比较分析，其研究证明二氧化硫排污交易示范工作对降低工业二氧化硫排放强度有显著作用[20]。还有学者聚焦于某一特定省份，如程等人（Cheng， et al.）运用CGE模型，预测排污权交易制度将使广东2020年二氧化硫排放量相较于2010年下降近三分之一[21]。但不同学者在控制不同变量或采用不同模型的情形下，得出的结论也不尽相同。王等人（Wang， et al.）的研究显示中国排污权交易政策并没有发挥作用，没有降低二氧化硫排放量[22]。涂正革、谌仁俊运用倍差法研究了2002年6个试点省份的排污权交易政策效应，得出二氧化硫排污交易政策在中国未能实现经济与环境的双赢的结论[23]。申（Shin）则从政策创新与扩散角度探讨了中国排污权交易制度实施的失败的原因，认为这主要归因于试点地区并没有真正将二氧化硫排污权交易制度化[24]。

同时，逐渐有学者提出，以往的研究选取2002年作为研究分界点，但在试点实施初期，排污权交易活跃程度非常低，大部分试点地区交易量甚至为0，因此政策效应很弱。2007年，龙源期刊网

我国进一步深化排污权交易试点工作，国务院正式审批11个省（市）成为排污权交易试点单位，各试点省（市）也纷纷出台相关政策文件保障排污权交易的进行。因此，李永友、文云飞选取2007年作为政策干预时间，先使用PSM方法对试点地区与非试点地区进行1对1匹配，然后进行回归分析，其分析认为就减排效果而言，中国试点的排污权交易政策整体上是有效的[25]。还有学者提出，评估排污交易政策的有效性，不能仅考察污染物的减排量，还应将经济可持续发展纳入考察。刘承智等人结合环境全要素生产率变化趋势来评估2007年试点前后两个时期的排污权政策的有效性，得出了总体上中国污染控制和减排成效并不显著，该政策仅对试点省份有直接减排效果，同时对试点省份经济绩效有提升作用的结论[26]。

总的来说，对排污权交易试点政策效应的研究仍较为少见，已有研究仍存在以下缺陷：一是直接将二氧化硫排污权交易试点政策看作一次自然实验，使用双重差分法评估政策效应，但试点省（市）和非试点省（市）的确定并非随机选择，两组样本可能存在系统性差异;二是部分研究选取2002年作为政策干预时间点，但早期二氧化硫排污交易示范工作的交易活跃度十分低，同时2002年的试点工作多是市级试点，使用省级面板数据对其进行评估可能导致结果存在偏误;三是部分研究直接选取2007年作为时间干预点，但实际上，我国是2007年先后批复11个省（市）作为国家级试点单位，内蒙古、陕西更是2010年才被确定为排污权交易试点单位，直接“一刀切”式进行政策干预时间划分，有所不足;四是已有研究对排污权的政策效應评估多缺少稳健性检验，研究结论存在不确定性。本文选取各省被批准为国家级排污权交易试点单位的真实时间作为政策干预时间点，运用基于倾向得分匹配的双重差分法（PSM-DID）对排污权交易政策进行评估，同时完善面板数据的平稳性检验、结论的稳健性检验部分，以确保结论的稳健性。

二、模型构建

双重差分模型（Difference-in-Difference，DID）因为借助外生冲击形成的（准）自然实验，能够较为准确地识别出真实的因果关系，所以在经济学中被广泛使用。根据DID方法设定的模型如下：

Yit=β0+β1*time+β2*treat+β3*time*treat+εit

其中Y为被解释变量，在本文中即工业二氧化硫排放强度。下标i和t分别表示第i个省和第t年。本文设置了政策和时间虚拟变量，其中treat=1，表示是排污权交易试点省份，treat=0，则表示是非试点省份;time=1，表示受到排污权交易政策干预及之后的年份，time=0，则表示受到排污权交易政策干预之前的年份。time*treat是虚拟变量treat和time的交互项。ε表示随机误差项。