转型期社会救助立法中的国家责任研究
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０１ １年１ ２月 总 转型期社会救助立法中的国家责任研究 徐晓晓 （江西财经大学法学院 江西 南昌 ３３００１３） 中图分类号：ＤＦ０１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－９２５Ｘ（２０１１）１２－００１７－０１ ＿－●－………………－………＿…………●●●－－●●－●＿●●●－●＿－●●●●－－…●…－…●●－－●●……●…＿●●●●●－●●－●●●－●●●－●●●…●●●Ｉ●…●●●…●●●●●…………●●…－●●－●●●●●…………●●－●●－●●●－●……… 摘要：现代社会救助立法理念和具体制度的设计在救助责任上应当强调国家义务和责任的同时将社会慈善事业也纳入社会救助 体系，使其成为政府主导的社会救助政策的补充。社会救助作为社会保障制度的重要组成部分之一，有着悠久的历史，它对于解决陷 入生存危机的贫困人口和弱势群体的基本生活不可或缺，同时对社会和谐以及经济的快速平稳增长也至关重要。 关键词：社会救助法国家责任立法研究 １ 当代社会救助立法中的重要主体 郑功成认为：“社会救助是一种政府或社会行为”，众所周 知，对于遭遇生活风险而陷入贫困的弱势群体的救助是政府的职 责和义务，具体表现为政府依据相应的立法规范，通过实施社会 救助政策为社会弱势群体提供最低的生活保障。实践当中，政府 具有直接的财政职权，主要通过财政转移支付和统一的财政保障 方式协调收入分配，克服现实分配不均情形，实现社会公平的目 标。政府对于管理、实施和监管社会救助具体工作富有职责。顺 利和妥善的开展社会救助工作离不开政府和社会力量两者之间 的紧密结合。社会救助作为一种社会行为可谓是历史悠久，在古 代社会时人们通过地缘组织会馆和公所等为流寓客籍的工商仕 宦提供善举，对一些贫困和在外遭遇挫折群体提供了援助。晚清 时期，每当遇到灾情发生，乡绅兴办的义赈此起彼伏。如１８７６ 年，淮安、徐州饥，上海绅商李金镛首倡义举，与浙绅胡光镛等筹 集十余万金，前往灾区散放。社会团体等非营利性组织主要是通 过个人或企业自发性的募捐和其他慈善性的活动的方式来实现。 目前我国的社会救助事务以政府为主导，国家的责任在于提． 供社会救助，保障公民的基本生存权。在当今世界上，无论是福 利性国家，还是市场取向的国家，通常把社会救助看做是政府行 为，其责任和义务通常以立法方式是加以确认。而我国至今未出 台全国性的社会救助法，虽然中央政府和地方政府制定了部分行 政法规和地方性规章，但呈现暂时性、不稳定的状态，这将严重阻 碍我国社会救助事业的良性发展。另一方面，由于资金主要来源 于政府的财政支持，呈现来源单一的特点，这不仅加大了政府的 财政负担，同时也排斥了社会救助工作中非营利组织的生存空 间，这种模式对于社会救助事业的发展是极其不利的。尽管社会 救助主体非营利组织在运营和操作上存在违规现象，如郭美美事 件成为对红十字会的信任危机的导火索，舆论呈现一边倒趋势， 但是这并不能否认非营利组织对社会救助事业巨大推动作用。 社会救助事业的发展离不开政府和社会，要想让社会救助事业更 加健康的发展，就必须正确处理好政府和社会中的非营利组织之 问的关系。 余少祥在《弱者的权利一社会弱势群体保护的法理研究》一 书中指出：“从现代政治学观点看，社会弱势群体保护已成为国家 义不容辞的责任，也是衡量国家和社会正义程度与人权状况的重 要指标”。与传统社会救助相比较现代社会救助不再是国家或政 府的一种恩赐和施舍，而是公民享有的生存权的具体体现。对于 遭遇不幸而面临生存危机的弱势群体，作为社会的一员，国家有 义务为其提供基本的生活保障。目前公布的社会救助法的征求 意见稿规定的各项社会救助制度的具体措施当中缺乏对弱势群 体的人文关怀，以及对生命的尊重和真切的关心。因此，为满足 弱势群体及其家庭成员的基本生活需要而提供的最低生活保障 的社会救助政策，更应该以消除弱势群体的“相对剥离感”、和社 会不公平感为导向，维护社会稳定、消除社会动荡和保障公民基 本的生存权利。 ２转型时期社会救助立法中的国家责任 ３０年的改革开放带来了经济实力的大幅提升使得中国的贫 困人口大大减少，政府加大对社会救助事业的财政资金投入力 度，使得社会救助事业取得了令人瞩目的成绩。但是面对经济结 构的急剧变化和企业改革以及“三农问题”所带来的城市下岗和 失业人数急剧增多，农村贫困人口摆脱贫困难度加大等一系列社 会问题，改革本身就是一个有得有失、利弊共生的过程，它通过合 理代价来换取发展，又通过合理补偿和限制代价来实现全社会权 益和价值最大化，按照正义原理，改革的成本和代价应该全社会 共同承担，特别是根据利益群体在改革中获益多少来承担，不幸 的是，在实际生活中，受益较小的弱势群体反而承担了更多的改 革成本和代价。 政府是行使公共权力的主体机构，实施和保障社会救助是政 府是一种责任，其目的是为了实现“公共福利”。社会救助工作的 开展离不开国家责任和社会力量的两者紧密合作，社会救助立法 工作当中应当坚持国家和社会责任并重的理念，明确政府的主导 地位，基于政府的公共职能，决定了政府在社会救助中的底线责 任或根本性责任。政府作为推动社会良性运行与协调发展的当 然责任主体，以及服务社会和维护社会秩序稳定向弱势群体提供 救助、保证其的基本生活。 民间社会组织或个人的救助等非营利组织和个人的社会救 助，其向社会提供一定的福利产品，是一种伦理责任或道德责任， 也是一种道德境界和追求。非营利性组织与政府在社会救助体 系当中彼此是合作、平等与相互制衡的关系。政府在社会救助工 作中存在一定的功能缺陷，如：公共物品具有非竞争性、非排他性 和非营利性的特点，救助过程中存在着公共物品供给失衡的情 况，非营利性组织可以弥补政府在社会需要方面的不足情形。改 革开放以来，非营利性组织基于对社会服务和奉献的理念取得了 较大发展，然而就在非营利性组织发展前景广阔的表象下，出现 了一系列的丑闻，对非营利性组织产生了极坏的影响。２０１１年６ 月报道中国红十字会商业总经理郭美美炫富事件，导致红十字会 的信任危机。事件的曝光对非营利性组织和公众都造成了极大 地打击，但同时也为非营利性组织的运营和发展提供了一个新的 契机，实现管理的公开透明，建立综合的监督管理机制。 参考文献 ［１］郑功成．《社会保障学》，中国劳动社会保障出版社，２００６年１月版 ［２］ 余少祥．《弱者的权利一社会弱势群体保护的法理研究》，２００８年２ 月版 ［３］ 洛克．《政府论》，北京商务印书馆１９６４年版 １７
— 弼
