环境保护法的基本原则

- 1 - 第二章 环境保护法的基本原则 §3-1 环境法的基本原则 通过上节课的学习我们认识到环境保护的重要，要解决将环境问题，保护环境法律手段是不可缺少的。现阶段，这是解决环境问题成功与否的关键。所以我国非常重视环境保护工作，强调依法治理环境，颁布了一系列环境保护的法律法规，规定了保护环境的基本原则，其目的就是为了协调经济发展与环境保护的关系，这正是我们这节课要搞清楚的问题。 一、环境法基本原则概述（什么是基本原则？） 回顾任何一个部门法，都有其基本原则，某一部门法的基本原则，是指贯穿于整个部门法之中，对该部门法的各项法律制度和具体法律规范起统率作用的基本准则。例如民法的基本原则就包括主体平等原则、等价有偿原则、诚实信用原则、自愿公平原则等，这些都是民事行为应当遵循的基本准则。 环境法作为一个独立的法律部门，也有其基本原则，即贯穿于整个环境法之中，所有的环境法律规范都必须遵循和贯彻的，调整并决定一切环境法律关系主体所有行为的指导思想和基本准则。简而言之，环境法的基本原则就是贯穿于整个环境法之中的，为所有的环境法制度和规范所遵循的基本准则。 在理解环境法的基本原则时，要注意如下几个问题： 1、环境法的基本原则是由环境法确认的。环境法的基本原则并不是随意确定的，不是哪一个人或是哪一个机关认为某一项重要就可以将其作为环境法的基本原则，它应该是由法律确认的，即在环境法中有明确的规定或是体现。例11979年《环境保护法（试行）》6条2款明确规定：“已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理，或者报请主管部门批准转产、搬迁。”在这个条文中就明确规定了“谁污染谁治理”的原则。而大部分的环境法的基本原则并没有直接规定于条文之中，而是通过一个或一些条文体现出来，例2《环境保护法》6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏 - 2 -

环境的单位和个人进行检举和控告。”这个条文就体现出了环境法的“公众参与”这一原则。 2、不能把环境保护必须遵循的基本原则同环境法的立法原则和一般的司法原则混为一谈。 （1）首先，要把环境法的基本原则同环境法的立法原则区别开来。环境法的立法原则是指在起草、制定或修改环境法规范的过程中，对立法者具有指导意义的基本原理和基本方法，以环境法立法时应遵循的“尊重和体现生态规律”原则为例，例如长江、黄河上游的森林生态系统与苏南的森林生态系统的功能不尽相同，前者的主要功能是水土保持，而后者可能是提供木材，所以在进行环境法立法时要充分考虑这些地区的特点，对长江、黄河上游的森林在立法时应规定禁止采伐，而对苏南的森林就不必作这样的规定。 （2）其次，要将环境法的基本原则与一般的司法原则区别开来。一般的司法原则是指在执法法律的过程必须遵循的一些基本准则，如“以事实为依据、以法律为准绳”原则、“法律面前人人平等”原则等等，这些司法原则虽然在环境法的执法过程中也适用，但由于没有体现出环境法与其他法律部门相不同的特点，也不是环境法的基本原则。 3、环境法的基本原则具有普遍意义和指导作用。环境法的基本原则是环境法的基本方针、政策在法律上的体现，是贯穿于整个环境法之中的，具有普遍意义和指导性的规范。正因为如此，不能将只适用于某个特定领域或是特定对象的个别原则作为环境法的基本原则。例如水污染防治法中的“生活饮用水优先和重点保护原则”、“流域管理与区域管理相结合原则”等就不能作为环境法的基本原则。

意义：基本原则概括性较强，具体条文局限性很大，可解决性问题、新情况 - 3 -

§3-1 经济建设与环境保护协调发展原则 一、协调发展原则的概念和意义 （一）概念 经济建设与环境保护协调发展原则，简称“协调发展原则”。是指经济建设、社会发展应当与环境保护统筹规划、协调发展，从而实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。 前面我们提到了，环境问题分为两类：一是原生环境问题，二是次生环境问题，次生环境问题通常就是伴随着经济发展而产生的。近百年来，特别是二战后的几十年里，人类开发资源手段之先进，能力之巨大，是前所未有的。当今人类已经成为一种超越自然的巨大力量，开发利用自然资源的范围，由地表向地球深层和太空扩展，由陆地向近海和远洋扩展。二战后，世界人口更是迅猛增长（全球人口的增长趋势：1830年——10亿；1930年——20亿；1974年——40亿；1999年——60亿），人口的增长造成资源的消耗量不断地增大，乱砍乱伐、毁林造田造成了生态环境的恶化。 讨论如何看待经济建设与环境保护的关系？——经济建设与环境保护并不矛盾，而是对立统一的辩证关系。当前，①保持经济快速增长是环境保护的基础，因为环境保护需要大量的人力、物力和财力，没有经济的较快增长，没有财政能力的不断提高，环境治理就没有资金的投入来支持，就难以实现环境保护的目标；②同样经济增长较快，环境压力会加大，对环保产业就产生了巨大的需求。但我们决不能走“先污染后治理”的老路，不能用消耗大量的资源、破坏环境来实现经济增长的高速度。这就要求我们找到一个平衡点，即既能保持经济一定速度的增长，又不以破坏环境为代价。中共中央在制定《第十一个五年规划》中特别提出了要建设资源节约型、环境友好型社会，使经济建设与环境保护协调发展。③十三大提出“转变经济发展方式”如建设循环经济，看出只有保护环境才能为将来的经济增长提供支持，如能源、健康 - 4 -

（二）意义[略] 二、协调发展原则的形成（上述观点讨论引出国际上对经济与环境关系两种不同观点） 关于环境保护与济发展的关系，国际上曾经出现过两种截然不同的观点 ★一种主张先发展经济，然后再治理环境（无限增长），即先污染，后治理。很多工业发达国家就是走了这条路，我国也经历过一段“先污染后治理”和严重浪费资源的道路。 实例： 1、中国每年8%左右的增长速度是快还是慢？ 一组统计数据（20世纪50年代——80年代） 近40年时间，国内生产总值增长了近 8.9倍， 能源消耗增长了 14.9倍 （其中铁矿石资源消耗增长23倍，有色金属消耗增长了24倍） 说明中国用了14.9倍的能源消耗和20多倍矿产资源消耗换取8.9倍国民经济增长。 2、资源进、出口关税政策的比较 中国等发展中国家 英美等发达国家 资源进口 高关税 低关税 资源出口 低关税 高关税 由于不同的资源关税政策，导致以下不同现象 发展中国家靠出口资源发展经济，如小造纸厂遍地都是。结果必然是以自然资本的减少换取人造资本增加，或是以资源的高消耗环境经济的低增长。 发达国家靠进口资源发展经济，如英美国家在国内根本没有造纸业，其他发达国家也很少有。是在确保国内自然资本不再减少的情况下时限人造资本增加，或是以资源的零或低消耗换取经济稳定增长。 - 5 -

在资源领域，买方是真正的赢家。 ★另一种主张限制增长（停止发展），主张应强调环境保护，抑制经济发展。认为环境污染和破坏既然是由于经济社会发展造成的，那么，要解决环境问题的出路就只有停止发展。其注明代表是（P28）1972年，罗马俱乐部1发表了一份名为《增长的极限》的研究报告，报告认为：由于世界人口增长、粮食生产、工业发展、资源消耗和环境污染这5项基本因素的运行方式是指数增长2而非线性增长，全球的增长将会因为粮食短缺和环境破坏于下世纪某个时段内达到极限。继而得出了要避免因超越地球资源极限而导致世界崩溃的最好方法是限制增长，即“零增长”的结论。（1972年瑞典斯德哥尔摩召开会议，通过《人类环境宣言》将每年6月5日定为“世界环境日”） 这两种观点显然都不妥当。 第一种，以牺牲环境为代价谋求经济的发展。 《增长的极限》忽视了人类社会的能动性，但是，报告所表现出的对人类前途的“严肃的忧虑”以及对发展与环境关系的论述，具有十分重大的积极意义。从《增长的极限》中我们可以看出，如果只重视经济、社会的发展而忽视由此带来的环境问题，人类最终必然走向毁灭。 1987年，世界环境与发展委员会应联合国大会的要求，提出了一份长达20万字的长篇报告——《我们共同的未来》，这份报告吸取了《增长的极限》中的合理论点，同时又修正了它的“零增长”的观点，而是要求把经济增长建立在生态平衡的基础上，为世界各国的环境政策和发展战略提出了一个基本的指导原则即“可持续发展”（这和我国提出的“协调发展原则”，实质含义是完全一致的），最终“可持续

1 1968年，来自世界各国的几十位科学家、教育家和经济学家等学者聚会罗马，成立了一个非正式的国际协会

－－罗马俱乐部（The Club of Rome）。其工作目标是关注、探讨与研究人类面临的共同问题，使国际社会对人类困境包括社会的、经济的、环境的诸多问题有更深入的理解，并提出应该采取的能扭转不利局面的新态度、新政策和新制度。 2 指数增长是一定的数值在一定时间内是翻倍增长，例如一个单细胞生物10分钟变成2个，增长一倍，再过

10分钟变成4个，再是8个、16个。 - 6 -

发展原则”在1992年联合国环境与发展会议发表的《里约宣言》中得到确认而形成。 （结论）我国在1983年12月召开的第二次全国环境保护会议上，制定了环境保护与经济建设统筹兼顾、同步发展的方针。其具体内容是：经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，作到经济效益、社会效益、环境效益的统一（人们简称之为三项建设三同步和三统一）。这便是我国协调发展原则的主要内容。同时在1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》中，也有相关的规定，该法4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划。国家采取有利于环境保护的经济技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”可见，不论是在政策中，还是法律中，都对这一原则进行了确定。 三、协调发展原则的贯彻 （一）将环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划。 从1953年开始的“一五”计划算起，中国编制实施国民经济和社会发展五年计划的框架体制，已有50多年的历史。3 从1953年到1982年我国实行的前五个五年计划中，都没有将环境保护列为国民经济和社会发展的一项内容，因此在这30年间，环境保护是各项建设比例失调中最严重的一环。在1982年公布的第六个五年计划（1980-1985）中，首次将环境保护列为专门的一章，制定了“加强环境保护，制止环境污染的进一步发展”的目标，并提出了政策、法规、监督、管理和资金等五项措施。此后的“七五”、“八五”和“九五”计划中也都把环境保护列入了国民经济和社会发展计划，在“十五”计划（2000-2005）中，更是制定了“可持续发展”的预期目标是：“人口自然增长率控制在9‰以内，2005年全国总人口控制在13.3亿