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深圳市2010年度政府绩效评估指标体系为做好深圳市2010年全面试行政府绩效管理工作，根据市政府《关于印发深圳市政府绩效评估与管理暂行办法等“１＋３”文件的通知》（深府〔2009〕153号）要求，结合我市新一轮政府机构改革实际，制定本指标体系。
一、指标体系框架政府绩效评估指标分三级设置。
一级指标保持相对稳定，二、三级指标根据市政府年度主要工作和上年度绩效评估结果进行适当调整。
（一）市政府工作部门（表1）。
市政府工作部门绩效评估指标体系包括行政业绩、行政效率、行政执行力、行政成本4个一级指标，下设12个二级指标、23个三级指标。
根据职能分工，指标权重按“委”、“局”、“办”分类设置，分类评估。
（二）区政府、新区管委会（表2）。
区政府、新区管委会绩效评估指标体系包括公共服务、社会管理、经济调节、市场监管4个一级指标，下设11个二级指标、32个三级指标。
表1：2010年市政府工作部门绩效评估指标体系框架一级指标 二级指标 序号三级指标数据采集、报送责任单位报送频度权重委 局 办行政业绩 （45%） 重点工作1 公共服务白皮书 被评估单位 季度 30% 30% 35%2 政府投资项目(A类)完成率 市发展改革委 季度 4% 4% 03 临时性专项工作 牵头单位 季度 5% 5% 4% 改革创新4 重大改革及工作创新市委政研室（改革办）半年 6% 6% 6%行政效率 （25%） 行政审批5 行政审批绩效 市监察局 月度 4% 4% 06 行政审批网上实现率 市科工贸信委 月度 3% 3% 0 行政执法7 行政执法结案率 市监察局、市法制办月度 2% 2% 08 行政执法错案率 月度 2% 2% 0 电子政务9 政府信息网上公开 市监察局 月度 3% 3% 4%10 信息安全评价 市科工贸信委 月度 2% 2% 4% 督查督办11 人大建议办理 市人大办公厅 半年 2% 2% 4%12 政府督查事项 市政府督查室 季度 3% 3% 5%13 政协提案办理 市政协办公厅 半年 2% 2% 4%14 信访投诉处理 市信访办 季度 2% 2% 4%行政执行力 （20%） 依法行政 15 法治政府建设 市法制办 年度 6% 6% 6% 安全生产 16 履行安全生产管理职责 市应急办 季度 2% 2% 2% 廉洁与作风17 民主评议政风行风市政府纠风办 季度 3% 3% 3%18 廉政状况市纪委、市监察局季度 5% 5% 5% 党政领导干部问责19 公共安全责任事故问责 季度 2% 2% 2%20 其他问责 季度 2% 2% 2%行政成本（10%） 部门支出21 部门人均公用经费支出水平市财政委半年 4% 4% 4%22部门已完成项目经费支出比例半年 4% 4% 4% 财务审计23财政、财务收支的真实合法与效益市审计局 年度 2% 2% 2%表2：2010年区政府、新区管委会绩效评估指标体系框架一级指标 二级指标 序号三级指标数据采集、报送责任单位报送频度权重公共服务 （50%） 重点工作1 公共服务白皮书 被评估单位 季度 20%2 政府投资项目（A类）完成率 市发展改革委 季度 3%3 临时性专项工作 牵头单位 季度 2% 改革创新4 重大改革及工作创新市委政研室（改革办）半年 5% 社会事业5 财政性教科文卫体人均支出水平市财政委季度 2%6 社会保障和就业人均支出水平 季度 2% 服务保障7 政府信息网上公开 市监察局 月度 2%8 政府督查事项 市政府督查室 季度 3%9 廉政状况市纪委、市监察局季度 5%10 公共安全责任事故问责 季度 4%11 其他问责 季度 2%社会管理 （30%） 公共安全12 刑事警情报警发生率 市公安局 月度 2%13各类安全生产事故死亡人数指标控制市应急办 季度4% 环境保护14 财政性环保投入支出水平 市财政委 季度 2%15 城市污水集中处理率 市水务局 季度 2%16 河流平均综合污染指数 市人居环境委 季度 2% 城市管理17 城市市容环境卫生状况 市城管局 月度 2%18 水行政违法事件处理率 市水务局 月度 2%19 政府储备土地移交率 市规划国土委 双月 2%20 分区域人口调控计划完成率 市发展改革委 年度 2%21 流动人口政策外生育率 市卫生人口计生委 季度 2% 依法行政22 法治政府建设市法制办 年度 6%23 信访投诉处理 市信访办 季度 2%经济调节（10%） 经济效益24 每平方公里GDP产出增长率市统计局年度 2% 低碳经济25 万元GDP能耗下降率 年度 2%26 万元GDP水耗下降率 市水务局 年度 2%27 工业固体废物综合利用率市人居环境委年度 2%28 工业用水重复利用率 年度 2%市场监管 （10%）行政执法29 违法建筑纠正率 市规划国土委 月度 3%30 无证无照发生率 市市场监管局 半年 3%31 食品安全事故 市卫生人口计生委 月度 2%32 药品安全抽样合格率 市药品监管局 季度 2%二、指标释义（一）市政府工作部门。
法治建设考核标准法治建设是指国家按照法定程序推行法律，保障公民的合法权益，维护社会秩序，推动社会进步的一项基本国家建设任务。
法治建设的考核标准需要从多个方面进行评估：一、法律体系建设的完善法律体系是法治建设的基础，要求国家建立和完善与时俱进的法律法规体系，确保法律的科学性、系统性和权威性。
评估标准包括法律的完备性、立法的程序正当性、法律的适用性和执行力等。
二、司法体系的独立、公正、高效司法体系是法律实施的重要一环，要求法院独立、公正地审理案件，保护公民和组织的合法权益。
评估标准包括法官的独立性、审判公正性、审判程序的适当性和审理效率等。
三、依法治国的原则贯彻落实情况依法治国是法治建设的核心原则，要求国家机关依照法定权限和程序行使职权，保证政府行为合法、规范和透明。
评估标准包括政府行政行为的合法性、问责机制的建立和有效运行等。
四、行政执法的规范化行政执法是维护社会秩序和公平正义的重要手段，要求政府机关在法定权力范围内依法行使执法职责，确保执法公正、合理和透明。
评估标准包括执法程序的合法性、执法行为的公正性和执法效果的评估等。
五、人权保障的有效性人权保障是法治建设的根本目的，要求国家保护公民的基本人权和自由，维护社会的公平正义。
评估标准包括人权法律的完备性、人权保障机制的建立和运行以及社会公众参与度等。
六、法律宣传教育的普及度法律宣传教育是普及法治知识、提升公众法律意识的重要手段，要求国家加强法律宣传教育工作，提高公众对法律的了解和遵守。
评估标准包括法律宣传教育的覆盖范围、宣传形式的多样性和宣传效果的评估等。
综上所述，评估法治建设的考核标准应包括法律体系建设的完善、司法体系的独立、公正、高效、依法治国原则的贯彻落实情况、行政执法的规范化、人权保障的有效性以及法律宣传教育的普及度等多个方面。
只有各方面的标准得到充分的落实，才能够真正促进法治建设的全面推进，保障公民的合法权益，维护社会的稳定和发展。
关于加快建设法治政府研究课题组一、课题研究的目的和意义1.建设法治政府的目的和本质要求党的十八届四中全会审议通过的《决定》提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，不仅要求做到“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，而且将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”确定为全面推进依法治国的六项重大任务之一。
这充分说明，深入推进依法行政，加快建设法治政府，既是全面推进依法治国的题中之义，也是建设社会主义法治国家的关键环节。
之所以说建设法治政府是建设社会主义法治国家的关键，是因为各级人民政府作为国家权力的执行机关，不仅掌握着强大的公共权力、公共资源，而且肩负着提供公共产品、公共服务的重任，尤其是肩负着严格贯彻实施宪法和法律的重要职责。
政府能否做到依法行政，政府权力能否得到约束，政府行为是否公正规范，不仅关系到法治国家的建设，而且关系到依法治国基本方略的贯彻。
作为实施国家法律法规重要主体的各级政府如果能够忠实于法律，带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序，那么，必将有助于法治国家的建设，并进而促进法治社会的建设。
法治政府要求一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行，从而保证行政权力的运用符合法律所集中体现的意志和利益并防止行政权力的扩张和滥用，实现和保障公民、法人和其他组织的合法权益。
这一本质要求明确规定了政府与法律、政府与公民之间的关系。
法治政府的本质要求具体表现为五个基本特征。
一是行政机构依法设立，这是法治政府的前提。
它要求行政机构的设置、编制等必须事先依法做出规定，政府不得擅自设立行政机构、扩大人员规模。
二是行政权力依法取得，这是法治政府的关键。
它要求一切行政权力必须有法律的授予或权力机关的授权，“无法律授权，即无行政权力”。
三是行政程序依法确定，这是法治政府的条件。
它不仅要求行政权力的取得和运用符合法律规定，做到实体合法；同时要求行政权力的行使和行政行为的实施符合法定程序，做到程序合法。
立法前评估机制研究作者：何盼盼来源：《人大研究》 2016年第7期何盼盼《法治政府建设实施纲要（2015～2020 年）》明确提出，“完善立法项目向社会公开征集制度，通过开展立法前评估等方式，健全立法项目论证制度”[1]，立法前评估作为提高立法质量的重要手段在国家层面被进一步提出和重视。
与相对成熟的立法后评估机制相比，立法前评估工作刚刚起步，2011 年山东省青岛市人大率先进行了立法前评估工作的探索，而后浙江省、辽宁省大连市才开始开展类似的工作，其中浙江省2014 年印发的政府立法项目前评估规则的通知，是我国立法前评估工作规范化的开始。
目前立法前评估的研究还处于起步阶段，相关研究尚不完善和成熟，亟待学界予以关注和重视[2]。
一、立法前评估：立法质量的重要保证法律体系，即一个国家现行法律规范形成的有机联系的统一整体[3]，其完备程度代表着该国立法事业的发展状况及发达程度。
我国基本形成了以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法等多个法律部门的法律为主干，以法律、行政法规、地方性法规等多层次的法律规范为主要内容的中国特色社会主义法律体系[4]，这昭示着我国法治建设在制度层面已经进入了一个比较成熟的阶段。
单从立法规模和范围来看，我国立法事业用三十年就走过国外法制发达国家几百年的历程，法律体系的完备程度与西方法治国家相差无几，各行各业都基本实现了有法可依的要求，但也应当看到我国立法工作还存在着很多问题，突出的表现为法律的可操作性不强，不少领域还存在立法空白或滞后于社会发展需要的现象。
“法律的完整性只能是永久不断地对完整性的接近而已”[5]，我们需要不断地对现有的法律体系进行修补与完善，更加注重立法的质量，从大规模粗放型立法走向精耕细作的集约化发展阶段。
在立法的精细化发展阶段，衡量立法工作的主要标准就是立法质量[6]。
立法是一个过程，立法预备就是整个立法过程的基石和先导，其在一定程度上左右了立法质量的高低，尤其在我国立法监督程序缺位的情况之下，立法项目一旦通过，只要起草工作可以顺利完成，法律草案的表决与通过就不成难题[7]。
市域社会治理德治建设评价指标市域社会治理是指在城市范围内，通过政府、社会组织和居民等多方参与，共同解决社会问题，提高社会管理水平和社会治理能力的过程。
德治建设评价指标是对社会治理中德治建设的各个方面进行评价的标准。
德治建设评价指标的合理性和科学性对于推动社会治理的有效实施具有重要意义。
一、法治建设在市域社会治理中，法治建设是重要的基础。
评价法治建设的指标主要包括法律的完善程度、法律执行的效果和公众对法律的遵守情况等。
法律的完善程度可以从法律的数量、质量和适用范围等方面来评估。
法律执行的效果可以通过犯罪率、治安状况和社会秩序等来反映。
公众对法律的遵守情况可以通过问卷调查等方式来进行评估。
二、治安管理治安管理是市域社会治理的重要内容之一。
评价治安管理的指标主要包括治安环境的安全程度、治安管理措施的有效性和居民的安全感等。
治安环境的安全程度可以通过犯罪率、案件破案率和治安事件发生率等指标来评估。
治安管理措施的有效性可以通过警力配置、技术手段的运用和社会参与程度等来反映。
居民的安全感可以通过居民满意度调查等方式来进行评估。
三、社会服务社会服务是市域社会治理的重要内容之一。
评价社会服务的指标主要包括基本公共服务的提供程度、社会救助的覆盖范围和服务质量等。
基本公共服务的提供程度可以通过教育、医疗、养老等领域的服务水平来评估。
社会救助的覆盖范围可以通过救助对象的数量和救助比例等指标来反映。
服务质量可以通过居民满意度调查等方式来进行评估。
四、社区治理社区治理是市域社会治理的基础和重要环节。
评价社区治理的指标主要包括社区组织的活跃程度、社区居民的参与程度和社区居民的满意度等。
社区组织的活跃程度可以通过社区组织的数量、活动的丰富程度和社区居民的参与情况等来评估。
社区居民的参与程度可以通过社区居民的参与活动的比例和社区居民的参与意愿等指标来反映。
社区居民的满意度可以通过居民满意度调查等方式来进行评估。
市域社会治理的德治建设评价指标是对社会治理中德治建设的各个方面进行评价的标准。
法治指数（the Rule of Law Index）。
定义法治指数是判断、衡量一个国家的法治（Rule of Law）状况及其程度的量化标准和评估体系。
具体来讲，法治指数是由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起的“世界正义工程”（the World Justice Project）中提出并得到世界各国响应的、作为衡量一国法治状况的重要“量化”标准和趋于完善的评估体系[1]。
概述“世界正义工程”分别于2008年7月2日至5日和2009年11月11日至14日在奥地利维也纳先后举办的二届“世界正义论坛”（the World Justice Forum）上号召各国政府和非政府机构做出长期承诺，一同促进“法治”在世界范围内的不断发展、促进公平正义的早日实现。
其中，“世界正义工程”的重要贡献之一就是提出并不断完善“法治指数”。
一、基本原则“世界正义工程”经过与100多个国家的17个专业领域的领导、专家、学者、普通工作人员的长期考察研讨，规范了为各国普遍接受的“法治”工作定义的4项基本原则，1即政府及其官员均受法律约束；2法律应当明确、公开、稳定、公正，并保护包括人身和财产安全在内的各项基本权利；3法律的颁布、管理和执行程序应公开、公平、高效；4司法职业担纲者应由德才兼备、独立自主的法官、律师和司法人员组成，这些人员应数量充足、资源充沛并具有一定代表性。
二、体系构成根据这4项基本原则并经过广泛调研与试点，总结出具有世界代表性的评估一国法治状况的“法治指数”。
该指数体系共分为4组，共计16个一级指数和68个二级指数。
第一组指数强调了法治的宪法化和制度化，以此来保证执政权力受到约束；第二组指数侧重于法治是以公正、公开和稳定的立法体系为依托；第三组指数重点是法治在不偏不倚的司法过程中的公开、公平与高效性；第四组指数则突出了法治需以独立自主、德才兼备的法律人群体为保障。
三、评估方式“法治指数”主要利用两大数据来源对法治状况进行分析评估。
中共深圳市委、深圳市人民政府关于制定和实施《深圳市法治政府建设指标体系(试行)》的决定文章属性•【制定机关】深圳市人民政府,中共深圳市委员会•【公布日期】2008.12.16•【字号】深发[2008]14号•【施行日期】2008.12.16•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】法制工作正文中共深圳市委、深圳市人民政府关于制定和实施《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》的决定（深发〔2008〕14号2008年12月16日）为进一步贯彻依法治国方略，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》，中共广东省委、广东省人民政府《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》，以及市委、市政府《关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》精神，经与国务院法制办协商研究，决定制定和实施《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》（以下简称《指标体系（试行）》）。
一、制定和实施《指标体系（试行）》的重要意义建设法治政府，是落实依法治国方略的关键和核心，是推进社会主义民主法制建设的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。
《指标体系（试行）》是衡量我市法治政府建设水平的重要评价体系，也是衡量各级各部门推进法治政府建设工作业绩的客观的指标尺度。
《指标体系（试行）》的制定和实施，是我市落实科学发展观的一项探索性、创新性工作，有利于全面加快我市法治政府建设，对于我市努力建设法治城市、建设中国特色社会主义示范市将起到积极的推动作用。
二、制定和实施《指标体系（试行）》的指导思想和基本原则（一）指导思想：以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻党的十七大、十七届三中全会精神，进一步解放思想，创新体制机制，通过制定实施刚性的指标体系，进一步规范政府行为，推进政府机构职责、行为、程序法定化，加快我市法治政府建设进程，全面提高依法行政的标准和水平，为我市改革开放、科学发展、建设中国特色社会主义示范市提供坚强的法治保障。
wgi指数的解释WGI指数，即“World Governance Indicators”，是世界治理指标的缩写。
它是由世界银行开发的一套评估国家治理质量的指标体系。
WGI 指数通过对政府治理、政治稳定、法治环境、公共管理效能和腐败程度等方面进行评估，为国际社会提供了一个客观、科学的衡量国家治理水平的工具。
WGI指数的计算方法相对复杂，主要是通过对各项指标进行定量化的测量和评分，然后将这些评分进行加权平均得出最终的指数值。
这些指标包括政府的能力和效率、政府的透明度和问责制度、政府的公平和公正性、政府的稳定性和可预测性等。
通过对这些指标的评估，WGI指数能够客观地反映出一个国家的治理水平。
WGI指数的发布对于国际社会来说具有重要的意义。
首先，它可以帮助国际社会了解各个国家的治理状况，从而更好地进行国际合作和交流。
其次，WGI指数可以为国际投资者提供参考，帮助他们评估投资风险和回报。
再次，WGI指数可以为国际援助机构提供参考，帮助他们确定援助的重点和方式。
最后，WGI指数还可以为各国政府提供参考，帮助他们改善治理水平，提高国家竞争力。
然而，WGI指数也存在一些局限性。
首先，由于评估指标的选择和权重的设定存在主观性，WGI指数可能存在一定的偏差。
其次，WGI 指数只能反映国家整体的治理水平，无法准确评估各个领域的具体情况。
再次，WGI指数只能提供一个静态的瞬时评估，无法反映治理水平的动态变化。
最后，WGI指数只能提供一个总体的评估，无法深入分析治理问题的根源和解决方案。
为了克服这些局限性，我们需要综合运用WGI指数和其他指标，进行多维度、多角度的评估。
同时，我们还需要加强对WGI指数的研究和分析，提高其科学性和可靠性。
此外，我们还需要加强国际合作，共同推动全球治理水平的提高。
总之，WGI指数是一个重要的评估国家治理水平的工具，它可以帮助国际社会了解各个国家的治理状况，为国际合作和交流提供参考，同时也可以帮助各国政府改善治理水平，提高国家竞争力。
74行政法学研究2012 年第 1 期法治政府指标评估体系研究戢浩飞（武汉大学法学院，湖北 武汉，430071 博士研究生）摘 要：法治作为一种治国方略已深得人心，法治政府作为一种社会实践正如火如荼。但何为看得
见、摸得着的法治政府，似乎遥不可及，法治政府指标评估体系正是适应这一形势需要而产生。法治政府指标评估体系的基本理论是什么，如何将其置于现实的法治实践中进行考察，如何建立一套科学而合理的法治政府指标评估体系？用比较法学、实证法学等研究方法就这些基本问题进行探讨，是有益的尝试。关键词：法治政府；指标评估体系；建构
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078（2012）01-074-09
2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，庄严提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。随后各地各部门积极贯彻落实，法治政府建设取得了可喜的成绩，法治之风深得人心。当前法治政府建设步入攻坚阶段。一方面，经过六年多的努力，法治政府已初具模型，建设法治政府日益成为共识。另一方面，法治政府的进程依然艰难，何为看得见、摸得着的法治政府似乎遥不可及。因此建立一套科学而合理的法治政府指标评估体系尤为必要。它可以科学、客观地评估法治政府建设的基本动态，为建立现代化的法治政府提供一个有参考价值的标本。一、法治政府指标评估体系的基本理论法治指标作为社会指标的一种，是在“社会指标运动”兴起的背景下进入了人们研究的视野。① 作为一种认识方法，法治政府指标评估体系是对政府法治建设实践的深刻检验，也是推进理想法治政府模式的重要方法。（一）法治政府指标评估体系的理论基础：法治政府的普适性“法治政府的建设从来没有划一的模式，各国地方性、知识和经验的差异性构成了制度资源的多样性。但这并不排除借鉴别国经验的重要性。法治的多样性是以某种一致性的共识为前提的，否则就失去了制度的比较意义。”②随着各国法治实践的发展，现代各国法治政府建设在保持各自特色的同时，开始在实质上走向统一，在形式上相互借鉴。从价值角度看，法治政府追求的是公平、正义、自由、人权等价值目标，并最终要实现一种良性的社会秩序。正如有些学者所言“现代法治的核心价值意义则是相通的，即：确信法律能够提供可靠的手段来保障每个公民自由合法地享用属于自己的权利，而免受其他人专横意志的摆布。法制现代化进程无疑反映了法治价值的增进的趋势。这是人类社会共同法治思想与理性追求。法律发展国际化趋势的价值底蕴即在于此。”③ 行政法治的出发点是规范行政权力，归宿是保障权利和自由。因此法治政府旨在维护人的尊严与价值、旨在保障人的自由权利，从而最终形成和谐的良性秩序。
① 参见王称心、蒋立山 主编：《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，知识产权出版社2008年版，第10—23页。② 罗豪才：《行政法与公法精要》（序言），辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第2页。③ 公丕祥：“国际化与本土化：法制现代化的时代挑战”，载《法学研究》1997年第1期，第90页。75
戢浩飞：法治政府指标评估体系研究从文化学角度来看，法治政府作为一种法律文化形态，其基本内容是确定的，它是人类文明的共同成果。美国著名法学家庞德认为：从过去看，法律是文明的产物；从现在看，法律是维护文明的手段；从将来看，法律是推进文明的手段。作为文化现象，法治政府理论必然具有一些代表全人类共性的文化因素，“人类文化正是在互相吸收、互相包容、互相渗透中，吸取精华，剔除糟粕，不断得到繁荣与发展。法律文化也是如此。”①因此，法治政府应当是民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府、平权型政府。②从技术角度来看，法治政府更具有普遍性、共同性。“法治在运行过程中，是有许多操作技术的内容的，如立法技术、执法技术、司法技术等等。这些内容具有一定的中立性、中介性和规律性，可吸纳性较强。”③法治政府的技术性突出地表现在评估指标体系上，法治指标具有技术指数的共性，法治指标的内容比较客观、法治指标的类型比较科学、法治指标的来源比较正规、法治指标的计量方法比较科学等。早在2008年7月，美国律师协会联合国际律师协会等律师组织在奥地利维也纳举办了“世界正义论坛”，明确提出了“法治指数”，旨在形成一个全球的统一规范，用以衡量一个国家遵循法治的程度。④（二）法治政府指标评估体系的技术基础：法治指标的功能法治指标的功能是指法治指标在体现依法行政与法治政府建设的关系上，在描述、反映、比较、评价法治政府实践的作用上，在认识法治政府建设所充当角色问题上所发挥出的作用。它是法治政府的本质性问题的必然反映。法治指标的功能具体表现在以下方面：1．认知与评价功能，这是法治政府运作的基础。法治指标的认知功能，主要说明“是什么”，这是判明法律现象和法治实践水平的关键。认知功能表现在：可计量性；概观性；现实性。⑤法治指标的评价功能是指法治指标能够科学评定各级行政机关推进依法行政的成效，既可以对特定国家和地区法治政府建设的水平作出恰当、准确的评估和定位，也可以对不同地区、不同部门的依法行政水平进行排位，比较和彰显不同地区、不同部门建设法治政府的努力程度及推进成效。⑥ 2．认同与引导功能，这是法治政府发展的动力。法治指标有助于树立科学的、清晰可辨的奋斗目标，从而引导规划最佳的基本方案，进而形成对法治指标的普遍认同，从而激发起为法治政府建设竭尽全力的意向。从宏观上讲，法治政府的指标体系通过变虚为实、变抽象为具体，并通过宏观与微观的结合，把法治政府的原则要求转化为易于操作、易于判别的具体标准，引导各级行政机关及其工作人员朝着一个共同的方向努力，形成推进法治政府建设的内在驱动力。3．内化与升华功能，这是法治政府深化的源泉。法治政府指标的构建及实践，形成了包括各级行政机关、公务员及社会大众共同的、互通的法治指标、法言法语、法律制度，从而构成了一个可以相互交流、沟通的法治平台，公民自觉地与法治政府融为一体，政府与公民相互依赖、良好合作。通过法治指标的实践，法治政府所独有的法情、法理、法效等内涵已经得到了升华，形成了社会普遍知法、信法、崇法的良好风尚，内化并升华为公众的成熟、理性的法治习惯，法治政府已然是全社会的共同追求目标。（三）法治政府指标评估体系的现实基础：法治发展的形势首先，这是《全面推进依法行政实施纲要》的客观要求。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，用十年左右基本实现建设法治政府的目标。法治政府建设作为一个综合性、系统性的工作，目前
① 刘作翔：《法律文化论》，陕西人民出版社1992年版，第110页。② 参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第87—88页。③ 郝铁川：《世界城市的法治化治理——以纽约市和东京市为参照系》（序一），上海人民出版社2005年版，第1页。④ 参见http://www.worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/,（最后访问时间：2008年10月7日）。⑤ 参见冉井富：“论法律指标的认知功能及其局限性”，载《汕头大学学报》（人文科学版）1999年第2期，第21、22页。⑥ 参见袁曙宏：“关于构建我国法治政府指标体系的设想”，载《国家行政学院学报》2006年第4期，第12、13页。76
行政法学研究2012 年第 1 期已经进入倒计时，如何衡量、考核一个政府是否是法治政府？法治政府的评估如何进行？这是需要迫切解决的现实问题。其次，这是解决法治政府实践中出现的问题的需要。经过几年的发展，我们清醒地看到，在建设法治政府的过程中出现了一些问题与阻碍，突出地表现在如下方面：其一，“口号化”法治政府建设现象突出。有些地方，特别是领导干部将法治政府建设作为时髦的、抽象的口号，停留在口号上、形式化。其二，“片面化”法治政府建设现象出现。有些地方把法治政府建设简单地理解为是政府的法治建设，形成了政府重视、部门轻视的“强政府、弱部门”的片面化建设局面。最后，“盲目化”建设现象严重。除少数几个地方外，①大多数地方的法治政府建设缺乏量化的、可操作性的具体指标体系，盲目性比较大。再次，这是适应世界贸易组织的客观需要。“中国入世不仅是个政治与经济问题，在某种程度上它更是个行政法治问题。”②客观地讲，我们建设的法治政府离WTO的要求还有差距。正如学者所言：“当下中国社会的普遍共识是：世界贸易组织规则的主要约束对象是中国各级政府，规范政府行为将是中国入世后必须坚持的最大持久战。”③而法治政府指标评估体系，是建设法治政府最基本、最重要的条件，更是适应加入WTO后新形势的需要，是推动中国跻身于世界先进民族之林的必然要求。二、法治政府指标评估体系的实证分析“就不同国家和地区对法治的实践，有不少研究作过其指标或指数的厘定。当中有地区性的，也有世界性的。”④限于篇幅和资料的关系，本文只探讨法治指标的发展概况、“世界正义论坛”的法治指数体系、我国香港的法治指数及杭州市余杭区的法治指数体系。（一）法治指标的发展概况随着各国研究的深入，运用法治指标评估和分析法律现象的范例不断增多，指标体系的评估方法也得到日益广泛的认可，但相对独立的法治政府指标体系却并不多见。早在1968年，美国学者伊万（W. M. Evan）建立了一个法律指标体系，该体系包括70项具体指标，其中法律指标主要包括以下7
个：每1 000人口的法律学生数；每1 000人口的法律教授数；每1 000人口的律师数；每1 000人口的立法数；离婚率；自杀率；违法率。到上世纪70年代，美国斯坦福大学法学院梅里曼（J. H . erryman）等三位教授从事法律与发展的专项研究，将法律制度分为立法、行政、司法、私法行为、法律执行、法律教育和法律职业6个方面。这个法律制度分析实质上就是他们设计的评价一个国家法律制度总体状况的法治指标体系，每个方面从机构、工作人员、程序和消耗资源等4方面研究。⑤特别值得一提的是，2005年世界银行正式发表《国别财富报告》,明确提出了“法治指数”这个概念，用这一概念评判一国人民守法意识的意愿及该国法律制度的信任程度。但是该法治指数并没有系统化、具体化的操作指标，只是以此作为衡量一国无形资产、国家整体财富的标志，属于局部性的指标设计。⑥近年来，随着视野的开阔和认识的深化，特别是国家按照社会系统工程的思路在各个领域推行目标管理模式，法治指标作为一种衡量标准和研究方法在国内得到了较为广泛的应用，实证性的法治指
① 全国除杭州市余杭区、广东省深圳市、湖北省等地相继出台具有地方特色的法治政府指标评估体系外，其它的地方尚没有开展相关的探索。② 胡肖华：《走向责任政府——行政责任问题研究》，法律出版社2006年版，第295页。③ 杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第89页。④ 戴耀廷：“香港的法治指数”，载《环球法律评论》2007年第6期，第44页。⑤ 参见朱景文：《现代西方法社会学》，法律出版社1994年版，第43—45页。⑥ 参见the world bank :where is the wealth of nations?—measuring capital for the 21st century，http://www.worldbank.org/ .（最后访问时间：2008年10月7日）；林君宜：“教育法治富国强民”，载台湾《商业周刊》2006年第946期。
