城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的探讨——以江西省定南县为例
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关键词：农村建设用地；土地整理；挂钩政策 中图分类号：Ｆ３２３．２１１ 文献标识码：Ａ
一、 问 题 的提出
改革 开 放 以来，定南县农村经济迅速发展，农
民收人显著增加，村镇建设发展迅速，农民的居住 条件得到了明显改善，同时也存在诸如“村庄规
模不断扩张”、“一户多宅”、“空心村”等问题，使 土地浪费严重。而另一方面，经济和城镇化的快 速发展，使得城镇建设用地需求量大增，建设用地 供需矛盾日益突出，土地问题 已成为制约定南县 社会经济快速发展的“瓶颈”。
安置的户数为２６８户，安置人口１６５６人，其中大
部分可就地安置或就近中心村安置，建新安置仅
万方数据
１０６
江西农 业 大 学 学报 （社 会科 学 版 ）
第，７卷
需用地３．１９ ｈｍＺ，使农民共享新农村建设的成
村镇 体 系 规划是农村居民点建设宏观调控的
果，推进了村庄基础设施建设及农村环境卫生整 关键，农村居民点规划服从于村镇体系规划，村镇
治，改善了居民的居住条件。
体系规划需超前进行，才能给农村居民点建设以
从以 上 几 点不难看出，定南县“挂钩”试点条 ．指导。但由于种种原因，目前县域或乡域内的村
件已经成熟，居民点整理潜力大，农民积极性高， 镇体系规划都尚未进行。另外，大部分地区农村
只要政府重视，乡镇政府积极主动配合，定南县 居民点规划也仅进行到中心村规划，一般村庄尚
第７卷第 １期 ２０８年 ３月
江西 农业大学学报（社会科学版） Ｊｏｕｍａｌｏｆｊｉａｎ脚 Ａｇｈｃｕｌｔｕｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ
Ｖｏｌ．７，Ｎｏ．１ Ｍａｒ，，２（Ｘ）８
文章编号：１６７１一砧２３（２０５）０１一０１０４ 一０３
城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的探讨
— 以江西省定南县为例
偿安置款足额发放到位；三是要坚持稳妥规范，量 制挂钩规划及年度规划，使之能够有计划有步骤
力而行，避免搞大拆大建。
地开展，增强规划的可行性、可信度。此外，要建
、《 二）资金问题
立公众参与机制，发挥公众的监督作用，使政府及
落实 资 金 是落实“挂钩政策”的关键问题。 时了解实施效果，科学规划，分步实施。
（三 ）与 社 会主义新农村建设有机结合 建设 社 会 主义新农村是党中央为全面建设小 康社会，解决“三农”问题的重大决策，开展城镇 建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩是实现 建设社会主义新农村的重要途径，一方面，通过挂 钩项 目的实施，促进了集体土地流转，推动了农业 产业化和规模化经营。项 目实施后，拆旧区可新
农村居民拆迁补偿、建设用地整理都需要大量资
《四 ）权 属 问题
金，而整理后大部分土地用于农业耕作，资金回笼
土地 管 理 法规定，农村的宅基地产权属农村集
期长，所以很多地方政府不愿意也没有能力大力 体组织所有，但在实际生活中农村宅基地产权却被
开展农村建设用地整理，而有些地方只着眼于建 人们误认为是一种私有财产，使农村居民点整理受
建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用
地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用 地布局更加合理的土地整理工作。
实施 “ 挂 钩”政策的关键在于农村建设用地
整理，其中主要是农村居民点用地整理。实施挂 钩政策，开展农村建设用地整理，可以有效地推进 “工业项目向开发区集中，农民居住向城镇及中 心村集中，基本农田向保护区集中”，为城镇建设 拓展、推进社会主义新农村建设进程、优化用地结 构、提高土地集约利用程度和城乡统筹发展打下
作者简介：林建平（１９７９一），男，硕士生，主要从事土地规划、土地利用与管理研究；＊通讯作者：赵小敏，博士生导 师，教授，Ｅ一ｍ过：：恤ｍ８８９＠ｙａｈｏ ．。ｏｍ．ｃｎｏ
万方数据
第 １期
林建平等：城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的探讨一 以江西省定南县为例 ·１０５ ·
２７％；第三产业增加值５．４２ 亿元，增长 ｎ．３％，
新而不拆旧。目前挂钩工作处于试点阶段，在较 到影响。因此，必须进一步完善农村宅基地产权制
短的时间内建立起一套高效的挂钩资金筹措、运 度，推动农村居民点的土地整理工作。完善土地登
作和监督机制，保证项目实施过程资金的按时足 记，明确土地权属，清理多占宅基地，做好新旧宅权
额到位以及高效利用，是一个急需解决的问题。 属注销替换登记，切实做到国家（政府）收税、所有
“城 镇 建 设用地增加与农村建设用地减少相 挂钩”政策的提出，拓展了城镇建设用地空间，是 推进社会主义新农村建设的有力措施，也是促进 土地集约高效利用、妥善解决用地供需矛盾的有
效手段之一川。所谓“城镇建设用地增加与农村
建设用地减少相挂钩”是指依据土地利用总体规 划，采取行政、法律、经济、工程技术等手段，将若 干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地 块）和拟用于城镇建设的地块 （即建新地块）共 同组成建新拆旧项目区（以下简称项 目区），通过
有１一３个祠堂，这些祠堂占村庄建设用地的比重
比较大，根据对 ３１ 个村的农民意愿调查显示，大 部分祠堂都可以拆除。定南县拆旧项目区涉及用 地总规模７６．７２７ ｈ扩，整理后可新增耕地面积
７１．９８ｈｍ，，农村居民点整理潜力较大。 ‘
《二 ）有 利 于城乡统筹发展和资源合理利用 统筹 城 乡 发展、推进城乡一体化是贯彻落实 科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会、奋 力实现中部崛起的重要举措，也是建设社会主义 新农村的重要内容。通过实施“挂钩”计划，有利 于促进农村居民点的聚集布局，改善农村居民的 居住条件和生态环境质量，加快缩小城乡差别 ，进 一步提高农业生产条件和劳动条件，节约水电，提 高土地生产力，适应机械化作业和现代化农业发 展的要求 ，节约农村建设用地。项 目实施后 ，可新
２１４９．６５ｈｍ２，４倍于城镇建设用地。在调研的３１
个自然村中，农村居民点用地面积达７６．７２７ ｈ扩，
占调研 区域 土地 总面积 的 ３．１％，户 均 占地
７８６．７扩，人均用地面积１５３．努扩，土地闲置面广
量大，大部分村庄只剩下几户人居住，如历市镇油 潭村新屋组原有住户２３ 户，现只有住户 ３户，老 城镇丁坊村中屋，原有住户 １９户，现只有４户仍了有利条件。村庄及村内布局散乱， 一方面把农用土地分割得支离破碎，不能规模经 营；另一方面又使非农建设用地不能集聚成片，不 利于二三产业集聚效益的发挥，更不利于产业结 构和经济结构的调整和发展；同时，造成了村庄土 地闲置，土地利用率低。定南县大部分村庄都设
增耕地７１，９８ ｈ扩，通过土地的权属调整，将原零
星分散的宅基地复垦为耕地并将其调整为集中成 片，为集体土地租赁、流转创造了条件，可以吸引 从事高科技农业产业的企业和业主来租赁经营、 办公司，发展高科技农业产业，促进农村集体土地 流转，推动产业化和规模化经济，壮大集体经济， 增加了农民收人，为新农村建设打下了良好的基 础。农村居民点土地整理主要是运用工程技术及 调整土地产权等手段，通过村庄改造、归并和再利 用 ，使农村建设逐步集中、集约 ，促进土地利用有 序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件 和农村生态环境。从 １９９ 年开始，定南县就实行 了中心村建设，实行“一村一图表”，对未进行规 划的村庄，其建设用地不予以审批。上述“拆 旧” 区的农民大部分可就近安排到基础设施好、规划 已实施多年的中心村中，极个别居民点需原地安 置或新增安置点，通过调查，在３１ 个自然村中，需
三产增加值比例为２５．１：３７．５：３７．４，人均国内生 产总值达到７３３０ 元，财政收入 １．１６７ 亿元，固定
资产投资总额６．９５亿元［ａ］。根据２０６年土地利
用现状调查数据显示，全县农村居民点总面积为
２１４９．６５ ｈ扩，占土地总面积的１．６％，人均占地
１３４·ｏｌｍＺ。
在定 南 县 各镇调查摸底数据的基础上，选取
农民的权益。一是要注重广泛听取农民意见，充 规模及分布情况，充分了解农村建设用地现状、潜
分尊重被拆迁农民意愿，确保农民的知情权和参 力及其存在的问题，为编制计划及项目实施提供
与权；二是要把维护农民的利益放在首位，切实提 依据，在土地利用总体规划、城镇规划、城镇经济
高被拆迁农民的生活水平，保障其长远生计，将补 发展计划、农业发展规划的指导下，因地制宜地编
增建设用地指标７１．９８ ｈ扩，除去安置用地使用 ３．１９ｈ澎 外，剩余６８．７９ ｈ扩 用地指标可全部作
为周转指标，安排在定南县工业园区及城镇范围 使用，既解决了定南县城镇建设用地、工业用地指 标不足的矛盾，为定南县工业发展提供了用地保 障，实现了城乡之间建设用地的合理利用和优化
配置。同时，农民进人高标准的新居居住，充分享 受了现代城市文明，实现了城乡统筹发展，推动了 城乡一体化进程。
“挂钩”工作是切实可行的，也是迫切需要的。
未进行。无规划可依，势必出现村庄建设的杂、
四、“挂钩”政策急需解决的几个问题
乱、脏，难以进行有序的村庄整理 ，因此也就无法 实现“挂钩”。在落实挂钩政策之前，政府应该深
（一 ）农 民 利益保障问题
人农村、民众 ，对农村存量建设用地开展专项调
项 目实 施 过程中，要充分尊重农民意愿，保障 查，分析研究本辖区农村建设用地整理项目数量、
了群众基础好、整理潜力大、位置相对集中的 ３１ 个居民点进行实地调查，调查采取文献研究、抽样 调查、实地调查相结合的方式，实行定性与定量相
结合的方法。拆旧区总面积７６．７２７ ｈ扩，其中房 屋建筑面积３７．３４２ ｈｍ２，涉及农户９７０ 户，总人口
４９３４人，拆旧区内现仍有居住户数 ２０１ 户，需要 安置户数 ２６８ 户，安置人口 １６５６人。项 目实施
林建平’，２，邓爱珍，，赵小敏”，郭万春，
（１． 江 西农 业大学 国土资源与环境学院，江西 南昌３（Ｘ抖５；２，定南县国土资源局，江西 定南 ３４１驯Ｘ）； ３．定南县发展研究中心，江西 定南 ３４ｌ９（Ｋ））
一、 问 题 的提出
改革 开 放 以来，定南县农村经济迅速发展，农
民收人显著增加，村镇建设发展迅速，农民的居住 条件得到了明显改善，同时也存在诸如“村庄规
模不断扩张”、“一户多宅”、“空心村”等问题，使 土地浪费严重。而另一方面，经济和城镇化的快 速发展，使得城镇建设用地需求量大增，建设用地 供需矛盾日益突出，土地问题 已成为制约定南县 社会经济快速发展的“瓶颈”。
安置的户数为２６８户，安置人口１６５６人，其中大
部分可就地安置或就近中心村安置，建新安置仅
万方数据
１０６
江西农 业 大 学 学报 （社 会科 学 版 ）
第，７卷
需用地３．１９ ｈｍＺ，使农民共享新农村建设的成
村镇 体 系 规划是农村居民点建设宏观调控的
果，推进了村庄基础设施建设及农村环境卫生整 关键，农村居民点规划服从于村镇体系规划，村镇
治，改善了居民的居住条件。
体系规划需超前进行，才能给农村居民点建设以
从以 上 几 点不难看出，定南县“挂钩”试点条 ．指导。但由于种种原因，目前县域或乡域内的村
件已经成熟，居民点整理潜力大，农民积极性高， 镇体系规划都尚未进行。另外，大部分地区农村
只要政府重视，乡镇政府积极主动配合，定南县 居民点规划也仅进行到中心村规划，一般村庄尚
第７卷第 １期 ２０８年 ３月
江西 农业大学学报（社会科学版） Ｊｏｕｍａｌｏｆｊｉａｎ脚 Ａｇｈｃｕｌｔｕｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ
Ｖｏｌ．７，Ｎｏ．１ Ｍａｒ，，２（Ｘ）８
文章编号：１６７１一砧２３（２０５）０１一０１０４ 一０３
城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的探讨
— 以江西省定南县为例
偿安置款足额发放到位；三是要坚持稳妥规范，量 制挂钩规划及年度规划，使之能够有计划有步骤
力而行，避免搞大拆大建。
地开展，增强规划的可行性、可信度。此外，要建
、《 二）资金问题
立公众参与机制，发挥公众的监督作用，使政府及
落实 资 金 是落实“挂钩政策”的关键问题。 时了解实施效果，科学规划，分步实施。
（三 ）与 社 会主义新农村建设有机结合 建设 社 会 主义新农村是党中央为全面建设小 康社会，解决“三农”问题的重大决策，开展城镇 建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩是实现 建设社会主义新农村的重要途径，一方面，通过挂 钩项 目的实施，促进了集体土地流转，推动了农业 产业化和规模化经营。项 目实施后，拆旧区可新
农村居民拆迁补偿、建设用地整理都需要大量资
《四 ）权 属 问题
金，而整理后大部分土地用于农业耕作，资金回笼
土地 管 理 法规定，农村的宅基地产权属农村集
期长，所以很多地方政府不愿意也没有能力大力 体组织所有，但在实际生活中农村宅基地产权却被
开展农村建设用地整理，而有些地方只着眼于建 人们误认为是一种私有财产，使农村居民点整理受
建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用
地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用 地布局更加合理的土地整理工作。
实施 “ 挂 钩”政策的关键在于农村建设用地
整理，其中主要是农村居民点用地整理。实施挂 钩政策，开展农村建设用地整理，可以有效地推进 “工业项目向开发区集中，农民居住向城镇及中 心村集中，基本农田向保护区集中”，为城镇建设 拓展、推进社会主义新农村建设进程、优化用地结 构、提高土地集约利用程度和城乡统筹发展打下
作者简介：林建平（１９７９一），男，硕士生，主要从事土地规划、土地利用与管理研究；＊通讯作者：赵小敏，博士生导 师，教授，Ｅ一ｍ过：：恤ｍ８８９＠ｙａｈｏ ．。ｏｍ．ｃｎｏ
万方数据
第 １期
林建平等：城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的探讨一 以江西省定南县为例 ·１０５ ·
２７％；第三产业增加值５．４２ 亿元，增长 ｎ．３％，
新而不拆旧。目前挂钩工作处于试点阶段，在较 到影响。因此，必须进一步完善农村宅基地产权制
短的时间内建立起一套高效的挂钩资金筹措、运 度，推动农村居民点的土地整理工作。完善土地登
作和监督机制，保证项目实施过程资金的按时足 记，明确土地权属，清理多占宅基地，做好新旧宅权
额到位以及高效利用，是一个急需解决的问题。 属注销替换登记，切实做到国家（政府）收税、所有
“城 镇 建 设用地增加与农村建设用地减少相 挂钩”政策的提出，拓展了城镇建设用地空间，是 推进社会主义新农村建设的有力措施，也是促进 土地集约高效利用、妥善解决用地供需矛盾的有
效手段之一川。所谓“城镇建设用地增加与农村
建设用地减少相挂钩”是指依据土地利用总体规 划，采取行政、法律、经济、工程技术等手段，将若 干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地 块）和拟用于城镇建设的地块 （即建新地块）共 同组成建新拆旧项目区（以下简称项 目区），通过
有１一３个祠堂，这些祠堂占村庄建设用地的比重
比较大，根据对 ３１ 个村的农民意愿调查显示，大 部分祠堂都可以拆除。定南县拆旧项目区涉及用 地总规模７６．７２７ ｈ扩，整理后可新增耕地面积
７１．９８ｈｍ，，农村居民点整理潜力较大。 ‘
《二 ）有 利 于城乡统筹发展和资源合理利用 统筹 城 乡 发展、推进城乡一体化是贯彻落实 科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会、奋 力实现中部崛起的重要举措，也是建设社会主义 新农村的重要内容。通过实施“挂钩”计划，有利 于促进农村居民点的聚集布局，改善农村居民的 居住条件和生态环境质量，加快缩小城乡差别 ，进 一步提高农业生产条件和劳动条件，节约水电，提 高土地生产力，适应机械化作业和现代化农业发 展的要求 ，节约农村建设用地。项 目实施后 ，可新
２１４９．６５ｈｍ２，４倍于城镇建设用地。在调研的３１
个自然村中，农村居民点用地面积达７６．７２７ ｈ扩，
占调研 区域 土地 总面积 的 ３．１％，户 均 占地
７８６．７扩，人均用地面积１５３．努扩，土地闲置面广
量大，大部分村庄只剩下几户人居住，如历市镇油 潭村新屋组原有住户２３ 户，现只有住户 ３户，老 城镇丁坊村中屋，原有住户 １９户，现只有４户仍了有利条件。村庄及村内布局散乱， 一方面把农用土地分割得支离破碎，不能规模经 营；另一方面又使非农建设用地不能集聚成片，不 利于二三产业集聚效益的发挥，更不利于产业结 构和经济结构的调整和发展；同时，造成了村庄土 地闲置，土地利用率低。定南县大部分村庄都设
增耕地７１，９８ ｈ扩，通过土地的权属调整，将原零
星分散的宅基地复垦为耕地并将其调整为集中成 片，为集体土地租赁、流转创造了条件，可以吸引 从事高科技农业产业的企业和业主来租赁经营、 办公司，发展高科技农业产业，促进农村集体土地 流转，推动产业化和规模化经济，壮大集体经济， 增加了农民收人，为新农村建设打下了良好的基 础。农村居民点土地整理主要是运用工程技术及 调整土地产权等手段，通过村庄改造、归并和再利 用 ，使农村建设逐步集中、集约 ，促进土地利用有 序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件 和农村生态环境。从 １９９ 年开始，定南县就实行 了中心村建设，实行“一村一图表”，对未进行规 划的村庄，其建设用地不予以审批。上述“拆 旧” 区的农民大部分可就近安排到基础设施好、规划 已实施多年的中心村中，极个别居民点需原地安 置或新增安置点，通过调查，在３１ 个自然村中，需
三产增加值比例为２５．１：３７．５：３７．４，人均国内生 产总值达到７３３０ 元，财政收入 １．１６７ 亿元，固定
资产投资总额６．９５亿元［ａ］。根据２０６年土地利
用现状调查数据显示，全县农村居民点总面积为
２１４９．６５ ｈ扩，占土地总面积的１．６％，人均占地
１３４·ｏｌｍＺ。
在定 南 县 各镇调查摸底数据的基础上，选取
农民的权益。一是要注重广泛听取农民意见，充 规模及分布情况，充分了解农村建设用地现状、潜
分尊重被拆迁农民意愿，确保农民的知情权和参 力及其存在的问题，为编制计划及项目实施提供
与权；二是要把维护农民的利益放在首位，切实提 依据，在土地利用总体规划、城镇规划、城镇经济
高被拆迁农民的生活水平，保障其长远生计，将补 发展计划、农业发展规划的指导下，因地制宜地编
增建设用地指标７１．９８ ｈ扩，除去安置用地使用 ３．１９ｈ澎 外，剩余６８．７９ ｈ扩 用地指标可全部作
为周转指标，安排在定南县工业园区及城镇范围 使用，既解决了定南县城镇建设用地、工业用地指 标不足的矛盾，为定南县工业发展提供了用地保 障，实现了城乡之间建设用地的合理利用和优化
配置。同时，农民进人高标准的新居居住，充分享 受了现代城市文明，实现了城乡统筹发展，推动了 城乡一体化进程。
“挂钩”工作是切实可行的，也是迫切需要的。
未进行。无规划可依，势必出现村庄建设的杂、
四、“挂钩”政策急需解决的几个问题
乱、脏，难以进行有序的村庄整理 ，因此也就无法 实现“挂钩”。在落实挂钩政策之前，政府应该深
（一 ）农 民 利益保障问题
人农村、民众 ，对农村存量建设用地开展专项调
项 目实 施 过程中，要充分尊重农民意愿，保障 查，分析研究本辖区农村建设用地整理项目数量、
了群众基础好、整理潜力大、位置相对集中的 ３１ 个居民点进行实地调查，调查采取文献研究、抽样 调查、实地调查相结合的方式，实行定性与定量相
结合的方法。拆旧区总面积７６．７２７ ｈ扩，其中房 屋建筑面积３７．３４２ ｈｍ２，涉及农户９７０ 户，总人口
４９３４人，拆旧区内现仍有居住户数 ２０１ 户，需要 安置户数 ２６８ 户，安置人口 １６５６人。项 目实施
林建平’，２，邓爱珍，，赵小敏”，郭万春，
（１． 江 西农 业大学 国土资源与环境学院，江西 南昌３（Ｘ抖５；２，定南县国土资源局，江西 定南 ３４１驯Ｘ）； ３．定南县发展研究中心，江西 定南 ３４ｌ９（Ｋ））
