第3章行政法律关系

1第三章 行政法律关系

本章要点

本章主要介绍了行政法律关系的基本理论，包括（1）行政法律关系的概念；（2）行政法律关系的特点；（3）行政法律关系的基本分类；（4）行政法律关系构成要素，包括主体、客体和内容； 5）行政法律关系的运动，包括行政法律关系运动的条件和原因，行政法律关系的产生、变更和消灭。

节第一 行政法律关系界说 法律是用以调整各种不同的社会关系，社会关系一经法律调整必然形成相应的法律关系，不同的部门法调整不同的社会关系，据此形成不同的部门法律关系。行政法律关系是行政法规范的社会形式，贯穿于社会生活的各个方面，成为进行行政法研究的客观基础。

一、行政法律关系的概念 “法律关系是根据法律规范产生、以主体之间的权利与义务关系的形式表现出来的特殊的社会关系。”①行政法是调整行政关系的法律规范的总称，行政关系一经行政法律规范调整，便在当事人之间形成法律上的权利义务关系，即行政法律关系。因此，行政法律关系是指在实现国家行政管理职能过程中，基于行政法律规范的调整和确认，而在行政关系当事人之间形成的权利义务关系。由此可见，这一定义包括以下几层涵义：第一，行政法律关系是在实现国家行政职能过程中发生的，与行政主体的行政活动有密切的联系。第二，行政机关在履行行政职能过程中所形成的社会关系，并非全部都是行政法律关系，只有那些受行政法律规范确认和调整的行政关系才能形成行政法律关系。所以，行政法律关系是行政法律规范与行政关系相结合的表现形式。第三，行政法律关系是发生在行政主体与行政相对人之间的权利义务关系，具有法律关系的一般特征，即包括权利义务的主体与客体和法律关系之间的权利义务等基本要素。 行政关系是行政法律关系产生的基础，而行政法律关系是行政法律规范调整行政关系的结果，两者有密切的联系。但是，行政关系并不等同于行政法律关系，它们之间存在着严格的区别：首先，两者的性质不同。行政法律关系属于思想意识范畴，体现国家的意志，而行政关系属于物质社会关系。其次，两者与行政法的关系不同。行政关系是行政法的调整对象，而行政法律关系是行政法调整的结果。再次，两者内容的范围不同。从严格依法行政的角度上讲，无法律即无行政，所以一切行政关系都应变成行政法律关系。但从各国行政实践来看，行政法只规范和调整部分行政关系，除此之外的其他行政关系无需或无法以行政法律规范调整，不具有权利义务内容，因而不是行政法律关系。所以，行政法律关系只是行政关系的一部分。 随着现代行政的发展，民主与法制的进步，越来越多的原来不受行政法调整地行政关系被纳入了行政法的调整范畴。一些行政行为，虽然对行政相对方的权利与义务不产生直接影响，但对作出这一行为的行政机关却具有约束力。例如，行政机关承诺行政相对人接受行政指导将获得一定奖励，但行政相对人接受行政指导后，却没有得到被承诺的奖励时，行政机

① 沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社2004年版，第374页。 2

关就应承担不作为的法律责任。在这一法律关系中行政机关承担的是义务，而行政相对人享有的是权利。因而，这类对行政相对人不具有约束力的行政行为所引起的行政法律关系是现代行政法研究的重要课题。

二、行政法律关系的分类 行政管理过程中存在着各种类型的行政法律关系，根据不同标准，可以对行政法律关系进行不同的分类。 （一）内部行政法律关系和外部行政法律关系 行政法律关系以其当事人的归类为标准，可以分为内部行政法律关系和外部行政法律关系。内部行政法律关系是指上下级行政机关之间、行政机关内部组成机构之间，或行政机关及其工作人员之间发生地受行政法调整的行政关系。外部行政关系是指行政机关或法律授权组织与公民、法人或其他组织之间发生地受行政法调整的行政关系。内部行政关系和外部行政关系分别由两类不同的行政法律规范调整，这两类不同的行政法律规范一般不可交叉适用。 （二）行政实体法律关系和行政程序法律关系 行政法律关系以其效用为标准，可以分为行政实体法律关系和行政程序法律关系。行政实体与行政程序是同一行政主体行为的两个方面，相互影响、相互依存。前者是行为的内容，后者是行为的形式。作为一种管理行为，行政行为同时受行政实体规范和行政程序规范的制约，从而形成两种不同的法律关系。行政实体法律关系，是指由行政实体法规范调整的，旨在处分实体权利和义务的行政法律关系。行政程序法律关系，是指由行政程序法规范调整的，旨在确定行政活动的途径、方式、步骤的行政法律关系。 （三）积极行政法律关系和消极行政法律关系 行政法律关系以其功能为标准，可以分为积极行政法律关系和消极行政法律关系。积极行政法律关系，是指为实现国家行政职能、兴办各种事业、管理各种行政事务而与有关方面发生的各种关系。消极行政法律关系，是指为保障行政秩序、制裁行政违法行为而与有关方面或公民个人发生的各种关系。在行政法律关系中，消极关系具有预防性，而积极关系具有建设性，这两类行政法律关系是行政法基本功能的具体体现。 （四）经常性行政法律关系和一次性行政法律关系 行政法律关系以其存续期为标准，可以分为经常性行政法律关系和一次性行政法律关系。经常性行政法律关系一般发生在行政主管部门及其所属单位之间。一次性行政法律关系一般发生在具有偶然性的场合，如公民为申请从事某种个体经营的营业执照而与工商行政管理机关之间、为申请卫生许可证而与卫生行政机关之间发生的各种关系。

三、行政法律关系的特点 行政法律关系是法律关系的一个类型，当然具有法律关系的一般特征，如具有合法性、体现意志性等，但与其他类型的法律关系相比较，行政法律关系的特征主要表现在以下几方面： （一）从主体上看，在行政法律关系双方当事人中，必有一方是行政主体，即必有一方是作为行政管理主体的行政机关或得到授权的组织。这种主体性特征包括以下几方面： 第一，行政主体的特定性。行政法律关系当事人中有一方当事人具有特定性、不可替换性的特点，即行政法律关系当事人中必有一方是行使行政职权的国家行政机关或受其委托和授权的其`他机关团体和个人。 第二，行政主体资格的受限制性。在行政法律关系中，行政主体资格受到一定条件的限制。根据我国的实际情况，只有行政机关和法律、法规授权的组织才能作为行政主体，其 3

他任何组织和个人都不能成为行政主体。另外，行政机关和法律、法规授权的组织可以作为行政主体，并不意味着它们可以作为任何一种行政法律关系的行政主体，必须受到法律授权范围的限制。 第三，行政法律关系双方当事人法律地位的确定性。在行政法律关系当事人中，作为行政权力的享有者和行使者的行政主体，与作为行政权力作用对象的行政相对人之间的位置不能互换，他们各自的法律地位是确定的。正是由于这一特征，决定了行政诉讼中原告与被告角色的确定性。 （二）行政法律关系的不对等性 行政法律关系的不对等性，是指行政法律关系主体双方的权利义务不对等。不对等性是行政领域的法律关系区别于其他部门法律关系的重要特征。这种不对等性主要表现在以下几方面： 第一，行政法律关系中行使行政职权的行政机关或法律、法规授权的组织往往处于主导地位，在行政法律关系中起着主动、积极、决定性的作用；而对方当事人常常处于受支配的地位，被动的适应或服从有关命令或规定。 第二，行政法律关系的产生、变更和消灭，大多取决于行政主体的单方行为，无需以双方协商一致为前提。如税收机关征收税款、国家建设部门征用土地等。 第三，行政法律关系一旦形成，行政相对人一方必须履行作为或不作为的义务，当行政相对人不履行行政义务时，行政主体可以运用强制力对其予以制裁或强制其履行。相反，对行政主体的行为，即使是违法或不当的，行政相对人既不能否认其效力，也不能加以抵制，而只能采取行政复议、行政诉讼等事后救济途径加以解决。 （三）行政法律关系内容的法定性、不可分割性和不可自由处分性 法定性。行政法律关系内容的法定性，是指行政法律关系主体之间既不能相互约定权利义务，也不能自由选择权利和义务，而必须依据法律规范取得权利并承担义务。例如，公民申请许可证时，他只能接受法定的条件并向法定的主管机关申请，而主管机关也只能按照法定条件审查批准。 不可分割性。行政法律关系的内容具有不可分割性，是指行政法律关系主体的权利义务往往相互渗透、交叉重叠，就行政主体而言，对社会实施行政管理时体现为权利主体，而相对于国家则体现为义务主体。例如，征税既是税务机关的权利，也是其义务；维护社会治安既是公安机关的权利，也是其义务。就相对人而言，有些权利也是其义务。如九年制义务教育范围内的受教育权也是其义务；劳动权既是权利也是义务。 不可自由处分性。行政法律关系当事人权利的法定性、不可分割性，决定了其在行政法上的权利义务不可自由处分。对行政主体而言，其行使法律赋予的每一项职权，既是权利又是义务，“权力与职责相对应，职务上的责任是公权力的义务，法律要求权力变为职责，职责是不能放弃的，弃置权力将构成渎职。”①就相对人而言，有些权利也是义务，因此相对人也不能抛弃或转让这些权利。否则就应承当相应的法律后果。同时，可抛弃的权利也不可转让，因为行政法上的权利义务具有法定性，否则也应承担相应的法律后果。 （四）行政法律关系争议处理方式的行政性 行政法律关系引起的争议处理方式往往具有专业性强、技术性高、层次复杂等特点，仅靠法院难以满足解决行政争议的需要。各国都寻求司法解决之外的解决渠道。我国根据自己的特点，赋予行政机关一定的调解权、裁判权和复议权。根据我国现行体制，大多数的行政法律关系争议由行政机关或行政裁判机构依照行政程序或准司法程序加以解决，只有在法律有规定的情况下，才可以将行政争议提交法院，按司法程序进行裁决。

① 张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2001年版，第93 页。