第三篇 行政管理
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第三篇 行政管理
第一节管理概述
1. 什么是管理？
“科学管理之父”泰勒：管理就是确切的知道你要别人去干什么并使他用最好的方法去干。
“经营管理之父”法约尔：计划 组织 指挥 协调 控制
决策管理学家西蒙：管理就是决策
“现代管理之父”彼得·克鲁克：强调管理的实践特性和使用效果
毛泽东：管理，一是决策，二是用人。
2. 管理的职能
管理的基本职能包括以下四个方面：
1.计划职能：是对未来活动进行的一种预先的谋划。
2.组织职能：为实现组织目标, 对每个组织成员规定在工作中形成的合理的分工协作关系。
3.领导职能：管理者利用组织所赋予的权力去指挥、影响和激励组织成员为实现组织目标而努力工作的过程。
4.控制职能：保证组织各部门各环节能按预定要求运作而实现组织目标的一项管理工作活动
3. 管理的理论
人本原理
美国管理大师，人际管理理论创始人，乔治·埃尔顿·梅奥（George Elton Mayo，1880－1949）首先提出了以人为本的管理思想。所谓人本原理（human theory）就是在管理中坚持以人为本，注重发挥被管理者的积极性、主动性，使被管理者在工作中充分发挥自己的潜能、创造性地完成工作任务。人本原理的前提是：人不是单纯的“经济人”，而是具有多种需要的复杂的“社会人”（2002年国考B类第106题）。这个重要的人本主义管理思想核心的提出，源自著名的霍桑实验。
马斯洛的需求层次理论
无论从人的社会属性还是自然属性上来讲，人都有着多重的需要。在这方面，美国著名的社会心理学家、人格理论家和比较心理学家马斯洛(Abraham Maslow,1908—1970)提出的需求层级可算是最好的说明，它包括(1)生理的需要。这是最基本的需要，即衣、食、住、行、医药等；(2)安全的需要。包括人身安全、财产安全；(3)感情和归属的需要。包括友谊、爱情、归属感等；(4)尊重的需要。包括自尊和受别人尊重；(5)自我实现的需要。这是最高一级的需要，指成就、职位、地位等
木桶定律
盛水的木桶是由许多块木板箍成的，盛水量也是由这些木板共同决定的。若其中一块木板很短，则此木桶的盛水量就被短板所限制。这块短板就成了这个木桶盛水量的“限制因素”（或称“短板效应”）。若要使此木桶盛水量增加，只有换掉短板或将短板加长才成。人们把这一规律总结为“木桶原理”，或“木桶定律”，又称“短板理论”。
系统原理
蝴蝶效应：一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可以在两周以后引起美国德克萨斯州的一场龙卷风。”
蝴蝶效应在社会学界用来说明：一个坏的微小的机制，如果不加以及时地引导、调节，会给社会带来非常大的危害，戏称为“龙卷风”或“风暴”；一个好的微小的机制，只要正确指引，经过一段时间的努力，将会产生轰动效应，或称为“革命”。
帕金森定律
阐述了机构人员膨胀的原因及后果：一个不称职的官员，可能有三条出路。第一是申请退职，把位子让给能干的人；第二是让一位能干的人来协助自己工作；第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三条路最适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令。两个助手既无能，也就上行下效，再为自己找两个无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。在行政管理中，行政机构会不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。
羊群效应
羊群是一种很散乱的组织，平时在一起也是盲目地左冲右撞，但一旦有一只头羊行动起来，其他的羊也会不假思索地一哄而上，全然不顾前面可能有狼或者不远处有更好的草。因此，“羊群效应”就是比喻人都有一种从众心理，从众心理很容易导致盲从，而盲从往往会陷入骗局或遭到失败。
第二节行政管理
一、行政管理的含义、特征
行政管理即公共行政，是指国家行政机关依法管理国家事务、社会公共事务和自身内部事务的组织活动。
1.主体：国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。
2.客体：国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。
从管理对象来看，公共行政的对象几乎涉及国家管理的各个方面，包括政治、经济、社会和市文化等；
从管理任务来看，公共行政负责处理国家日常公共事务，行政任务占国家管理任务的很大份额，公共行政保障着国家的正常运转。因此，公共行政在国家管理中处于核心地位。
二、政府职能
（一）政府职能的含义：
政府职能，亦称行政职能，是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。包括以下几层意思：
实施主体是政府机构。
主要内容是管理国家和社会公共事务。
实施手段是依法行政。
政府职能体现了公共行政的本质要求。政府职能是公共行政的核心内容，直接体现公共行政的性质和方向。政府职能是机构设置的根本依据。政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键。政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。
（二）政府职能体系
1. 政府的基本职能
政治职能 政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家，对内维持社会秩序，我国主要有四大政治职能： 军事保卫职能、外交职能、治安职能、民主政治建设职能
经济职能 政府为了国家经济的稳定和发展，对社会经济生活进行管理的职能。三大经济职能：宏观调控职能、提供公共产品和服务的职能、市场监管的职能。
文化职能 政府为满足人民日益增长的文化生活需要，依法对文化事业所实施的管理，主要有：发展科学技术的职能、发展教育的职能、发展文化事业的职能、发展卫生体育的职能。
社会职能 除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能。主要有：调节社会分配和组织社会保障的职能、保护生态环境和自然资源的职能、促进社会服务体系建立的职能、提高人口质量、实行计划生育的职能。
2. 政府的层级职能
将政府职能按照所辖行政区域，在中央和地方政府之间进行配置。遵循属地原则。
中央政府的专有职能，主要是管理国家事务和全国性公共事务。国防、外交、国家安全、发行货币。
地方政府的专有职能：在维护国家利益和中央权威的前提下管理地方公共事务，征收地方税
中央政府与地方政府共享的职能：社会治安、公共福利、城市发展、环境保护、国土管理、民族事务、司法监察。
3. 政府的管理运行职能：
计划职能：制定组织目标、围绕目标，制定可供选择的方案、对方案进行分析，选择可行方案、确定具体实施步骤。
组织职能：分解目标 落实到人 配备资源 授予权力
领导职能：指挥下属 激励下属 协调关系 加强沟通
控制职能：明确标准 恰当的控制幅度 畅通的反馈渠道 有力的调节手段 持之以恒的检查和督促。
（三）政府职能的转变
政府职能的转变，不仅包括政府职能内容的转变，还包括政府行政职能方式的转变、政府职能的重新配置以及相应的政府机构的调整和改革。
1.政府职能转变的内容
外部转移：政府与其他组织之间发生的职能重新调整和组合。
内部转移：政府系统内部纵向层次之间和横向部门之间的职能重新配置和划分。
行政管理方式的转变：工作方式、工作作风、运行程序等
按照社会主义市场经济的要求，将传统计划经济体制下单一行政手段、转向综合运用经济手段、法律手段为主，辅之以必要的行政手段。
2.政府职能转变的关键
政企分开，是建立社会主义市场经济体制的内在要求，是政府职能转变的关键，也是我国政府机构改革能否成功的必要条件。
主要内容：社会职责分开
企业所有权与经营权分开
政府国有资产所有者职能与行政职能分开。
主要措施：转变政府职能，裁剪专业经济部门，发展社会中介组织。
加强和完善国有企业的监管方式。
完善企业所有制度，实现产权多元化，建立和完善新型的政企分开的融资、投资体制。
解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系。
第三节政府机构与人事行政 政府机构
一、政府机构的含义
广义：国家的立法、司法、行政等所有国家机构的总称。
狭义：专门指国家行政机关。
二、政府机构设置的原则
职能优先原则
完整统一原则
管理幅度与管理层次相适应的原则
权责一致原则
精简与效能原则
依法设置原则
民主参与管理的原则
稳定性与适应性相结合的原则
三、现行各级人民政府架构
国务院（中央人民政府）
┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈工作部门
省（自治区、直辖市）
┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈工作部门
地区行署 → 市（自治州、设区的市）
┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈工作部门
县（自治县、不设区的市、市辖区）
┏━━┻━━┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈工作部门
┃ 区公所
街道办 乡（镇、民族乡）
居委会 村委会
（一）中央人民政府
1、性质和地位
中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。
2、组成和任期
国务院任期为5年。宪法规定，总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。
3、职权：法规制定权、提案权、领导权、任免权、行政区域划分权、紧急状态决定权。
（二）地方各级人民政府
1、各级人民政府的性质和地位
地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。
2、组成
3、任期：每届任期五年。
四、政府机构改革
改革开放以来，我国机构改革大约每隔5年进行一次，至今已有5次国务院机构改革，涉及政府职能转变、机构改革、权力下放、中央与地方关系调整、法制建设以及运行机制、管理方式、干部人事制度改革。我国的政府机构改革呈现渐进式的特点。
1982年的政府机构改革 1981年，国务院工作部门有100个，达到新中国成立后最高峰。臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要。在1981年12月五届全国人大四次会议的政府工作报告中，国务院决定，从国务院各部门首先进行机构改革，限期完成。这次改革，明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个；在人员编制方面，国务院各部门从原来的5.1万人减为3万人。改革之后，国务院各部委正副职是一正二副至一正四副，部委平均年龄由64岁降到60岁，局级平均年龄由58岁降到54岁。这次改革历时三年，是规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政体制的努力。其历史性进步可用三句话来概括：一是开始废除领导干部职务终身制；二是精简了各级领导班子；三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。在1982年机构改革后，由于没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府机构不久又呈膨胀趋势，国务院决定再次进行机构改革。
