推进管理重心下移创新基层社会管理
作者：郁彩虹
来源：《中文信息》2014年第11期
摘要：推进管理重心下移是党政部门密切联系群众的重要体现。近年来，江苏省无锡市在创新基层社会管理中实施了组织下延、干部下沉、服务下延、经费下沉和矛盾下解等推进管理重心下移的六大举措，使管理触角延伸到社会末梢。然而，在这一实践探索中又面临着管理理念和模式滞后、管理体制机制内在关系不顺、社会组织自身建设有待加强、公众参与能力亟待扶持等问题与挑战。为此，需要从树立以人为本的社会管理理念、夯实基层组织基础、加快政府职能转变、完善社会管理体制四个方面，进一步推进管理重心下移，创新基层社会管理。
关键词：管理重心下移创新基层社会管理
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2014）11-0368-02
一、江苏省无锡市推进社会管理重心下移的实践探索
推进管理重心下移是党政部门密切联系群众的重要体现。近年来，江苏省无锡市在社会管理实践中积极探索建立重心下移、上下互动的工作机制，实现人财物与责权利等联动下沉，体现了工作重心从管理为主转向服务为主、从政府本位转向社会本位的理念，形成了各方力量共同参与基层社会管理的新格局。
1.组织下延
（1）有效扩展组织覆盖面。织就以基层党组织为核心，基层自治组织、综治组织、群团组织和社会组织等各类社会管理资源实质性参与的“大组织网”。在不断加强机关事业单位、国企、学校等基层组织建设基础上，建立集教育、管理、服务为一体的“党群综合服务中心”，着力把党组织建到“边”、筑到“底”。 2012年，全市新社会组织党建率比上年增长10%以上。（2）积极向虚拟社会领域延伸工作触角。无锡市崇安区以“欢乐义工”为单位建立临时党支部，由团区委书记兼任支部书记、虚拟社区党员骨干兼任副书记，通过党员亮出身份做表率、党员带头承诺比贡献、优秀青年属地推荐入党、党员团员结对共进等形式，把个体分散的党员作用汇聚成强大的群体示范效应，引领100多名党员在“欢乐义工”中亮明身份表率承诺。（3）激发基层党组织的社会活力。宜兴市探索在职党员在单位和居住地发挥双重作用的有效路径，开展“单位比作为，社区作表率”活动，组织引导在职党员立足本职争优秀、服务社区作奉献。通过组织覆盖下延，2012年无锡市新建党组织3988家、工青妇等群团组织6609家、中介、协会等社会组织1805家。其中，非公企业党组织覆盖率跃升到98.3%，全市82个镇（街道）政法综治工作中心、1241个村（社区）综治办实现党组织100%全覆盖。[1]
2.干部下沉
（1）开展“千名领导干部联千村（社区、企业）、万名机关干部进万家”活动。市、市（县）区、直属单位领导班子成员分别在村、社区、企业建立联系点，每人挂钩联系 1 村（社区）、1企业，每年下基层不少于2个月，走村入户不少于1个月，驻村（社区）住户不少于7天，每个单位结对1个村（社区）。（2）推行机关党员干部到工作或居住地社区报到制度，每名机关党员干部应直接联系1户以上群众，认领1个服务岗位，每年至少当1天社区志愿者或参加1次社区公益活动，将机关部门的服务送到基层、送到企业、送到群众。（3）组织开展“领导干部下基层宣讲政策”活动。利用下基层与群众面对面交流的机会，宣讲与群众生产生活息息相关的政策措施，推动中央和省市委重大决策部署深入人心、落到实处。（4）深化“领导干部大接访”活动。建立各级领导干部接访日，落实包案责任制，市级党政领导干部每季度、县级党政领导干部每月至少公开接访1天，镇（街道）领导干部随时接待群众来访。通过干部下沉，2012年全市共建立重点企业挂钩联系点72个、领导干部下基层联系点185个，联系企业1002家，帮扶困难群众1982户，解决重大疑难信访案件521件，解决实际问题410个，大大密切了党群关系。[2]
3.服务下延
（1）推行立体式组团化服务模式。全市街道（镇）、社区（村）党组织引领各类组织“组团行动”，整合基层服务资源，争取共建单位物力、财力和智力支持，建立“组团式”联系服务群众的工作机制。如，宜兴市宜城街道构建“条块结合、资源共享、优势互补、统筹共建”的“同心家园”工程，建立社区和驻区单位联动式服务管理网络。多层次立体式的“组团化”服务，使“社区和谐指数”由2011年的86%提高到了2012年的95%。（2）实施“一平台、三机制”的扁平化管理服务模式。依托城市社区事务工作站和农村社区服务中心这一平台，将下沉到社区的24类88项行政事务统一交由社工站办理，精干社区工作队伍。“三机制”是指：“一岗多能”机制，即建立“AB岗”，实行错时工作制、节假日值班制、预约服务制、一门受理制、服务承诺制等8项制度，使“进一扇门、找一个人、办所有事”成为现实；“分片包干”机制，即将全市各社区按照每300户划分一个包干片区，由1名社工站人员包干负责；“信息共享”机制，即建立覆盖所有社区的“行政事务信息平台”，实现统一登录和各业务系统数据的交换与共享。[3]（3）构建党群公共服务体系，提升惠民品质。将党群服务中心建设与扁平化、组团化的要求相结合，构建了组织互联、资源共享、功能互补、工作互促的“大服务”工作格局，形成了以“15分钟党群公共服务圈”为代表的服务型基层组织体系，即：服务网络15分钟覆盖、服务行动15分钟响应、服务意见15分钟倾听，有效促进了服务内容和品质的提升。[4]
4.经费下沉
为破解基础保障不力的问题，切实保障基层党委政府在社会管理中“有人管事、有钱办事、有处议事”，无锡市及9个市（县）区将党组织工作和活动经费、党员教育培训经费等基层党建工作经费纳入财政预算；将非公有制企业党组织工作经费纳入企业管理费用，建立并落实税前列支制度；给予新经济社会组织党组织书记和党群工作者适当的工作津贴；各级财政将村、社区党组织经费纳入预算，确保村、社区党建活动、工作经费、培训经费、人员待遇、服
务设施等项经费按时足额到位；探索解决安置型、村改居等不同类型社区的经费保障问题。2012年无锡市、县两级已落实各级基层党建专项资金1200万元。[5]
5.矛盾下解
在市（县）区、镇（街道）、村（社区）建设三级综治平台，全市82个镇（街道）政法综治工作中心、1241个村（社区）综治办，建立了以基层党组织为核心、基层综治部门和各社会管理部门联合办公、集中受理社会管理事务的组织体系。各级综治基础平台统一受理矛盾纠纷和群众来信来访、统一分流指派调处矛盾纠纷、统一协调处理疑难复杂问题、统一调配人力物力协同作战、统一检查督办考核，形成化解基层矛盾纠纷的大合力，实现社会矛盾纠纷的常态化解，使“小事不打110，大事不上法庭”成为现实。同时，健全基层治安群防群治工作机制，构建社区平安网，体现了十八大报告中“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”的新要求，形成社会管理人人参与、和谐社会共建共享的良好局面。2012年无锡市已成功调处20322件矛盾纠纷，调处成功率为99.74%。[6]
二、推进社会管理工作重心下移面临的挑战与存在的问题
在社会管理服务对象日趋多元化的背景下，居民需求层次已从生存型上升到发展型，这就必然对基层党委政府的基层社会管理工作带来诸多问题与挑战。
1.基层社会管理理念和模式滞后
（1）在管理理念上，一些基层党政部门对社会组织的培育、发展和扶持缺乏正确认识。有的缺乏有效培育和扶持社会组织发展的税收优惠政策，对购买社会服务缺乏具体操作办法；有的认为社会组织可有可无，轻视其存在及作用，甚至担心社会组织可能会分化社会利益、激化社会矛盾、破坏社会稳定，在心理上防范和限制其存在及功效；有的对非法社会组织的负面影响认识不够，制约了社会组织的健康成长与发展。（2）在管理模式上，一些社区依然沿用“管”、“统”等重管制轻服务、重惩罚轻教化、重形式轻内容的老思路，人管人、人盯人的老手段，从居民小组长、到社居委干部、到社居委主任单线条、逐级别上下运作的老套路，一些政府职能下沉依旧沿袭传统的点对点、线对线的老模式，有些工作的落实仍旧是分条线、分口子的老方法。这种滞后的社会管理理念和陈旧的社会管理模式，既增加了社会管理成本，又弱化了居民归属感和社区自治功能。
2.基层社会管理体制机制内在关系不顺
（1）条块关系不顺。有权的“条条”不熟悉社区，熟悉社区的“块块”无权处理问题。管理对象只服从职能部门的管理，对街道办则置之不理，如，物业公司只听住建部门的，对街道社区毫不理会。（2）社区管理主体之间关系不顺。当前的社区管理主体主要有居委会、物业公司和业主委员会，但事实上他们之间的关系含混不清，彼此之间职能交叉，导致涉及利益较大的领域和事务就出现多头管理现象；涉及利益较小的领域和事务就出现无人管理现象。（3）
