元朝监察制度及其启示

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元朝监察制度及其启示

作者：何云鹏

来源：《法制与社会》2013年第29期

摘 要 元朝完善的监察制度和全国性严密监察网络是维护皇权至高无上、维护蒙古贵族的各种特权和保障国家机器有效运作的重要制度建构。借鉴元朝监察制度的经验教训，对进一步完善我国现行的监察制度和监督体系具有一定的理論意义与实践价值。

关键词 元朝 监察制度 启示

作者简介：何云鹏，延边大学法学院教授，硕士生导师。

中图分类号：D929文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-029-02

元朝是中国历史上一个由蒙古贵族建立的统治全国的专制主义中央集权的王朝，是历代封建“正统”王朝的延续。皇帝既垄断军政大权，又总揽全国的立法权和司法权。元朝监察制度的基本精神及其主要内容，与唐、宋一脉相承，这是由元朝政权的阶级本质所决定的。与历朝历代一样，元朝监察制度的作用也具有两重性，既维护了元朝皇帝的集权专制，又在一定程度上保障了封建国家机器的有效运作。不过，基于元朝政权的特殊性，其监察制度确实有“与众不同”之处，诸如对监察制度的高度重视，监察机构地位的提高，全国性严密监察网络的构建，监察官员的选任等方面，都具有一些显著的特点。

一、元朝监察制度的发展变化

御史监察制度在我国起源很早，早在战国时期就已经有了萌芽，到秦朝中央御史监察制度已经基本上确立起来，汉代的中央监察机构较秦朝更为完备。豍秦汉时期的御史大夫与丞相、太尉并为“三公”，地位显赫。御史大夫统领御史中丞、侍御史、监御史等组成监察机关，直接受命于皇帝纠察百官，并参与大案、要案、疑案的审判。但秦汉时期御史台尚未完全独立，地方监察权也未完全集中。经三国两晋南北朝时期的发展，到隋唐时期御史监察制度趋于成熟。唐玄宗时，御史台体制更加趋于完善、规范，御史台“三院”，台院、殿院、察院制开始形成。豎元朝统一政权建立以后，为了强化皇权和克服蒙古族因游牧生活而养成的散漫松弛的旧制积习，以及有效监督汉族和其他少数民族官僚的施政活动，非常重视监察制度的建立和监察网络体系的完善。

元朝最高监察机构是御史台，御史台以御史大夫为长官，“秩从一品”，其地位与中书令、枢密使比肩，与大宗正府府长品秩相同，以御史中丞为其辅佐。元代御史台地位之高和被重视的程度，在中国监察制度史上可谓是空前绝后的。据《元史.百官志一》所载：“总政务者曰中书省，秉兵柄者曰枢密院，司黜陟者曰御史台”。在皇帝集权之下，中央机关形成了行政权（中书省）、军事权（枢密院）、监察权（御史台）三权鼎足分制的格局。豏 龙源期刊网

元代仿唐宋旧制，于世祖至元五年（公元1268年）在中央设御史台（内台、亦称中台），元朝御史台设殿中司，执掌朝廷礼仪制度；设察院，为天子耳目。在地方则设立两个行御史台作为御史台的派出机构（行台），一个是监察东南诸省的江南诸道行御史台（南台），一个是监察陕、甘、滇、蜀地区的陕西诸道行御史台（西台）。中台和行台之下，把全国划分为二十二道监察区，每道设粛政廉访司，分驻各地，督察地方官府违法行为，同时还受理基层官民不服判决而依理陈告的案件，强有力地干预地方司法。中台直接管辖“腹里”地区的“内八道”，南台辖有东南地区的十道，西台辖有西北和西南地区的四道。中台、行台与肃政廉访司相衔接，构成了全国范围的垂直监察系统，同时也形成了一整套庞大的司法监察体系，由于元朝废除大理寺，唐宋时期原大理寺与刑部之间监督制约权全部归御史台，御史台监察司法权得以扩大和加强。

在加强御史台职权的同时，元朝皇帝削减了谏官给事中的权力。在唐宋时期，给事中与御史台并列，御史台主管弹劾官吏，御史代表皇帝，临制百司，以上察下；给事中掌规谏朝政得失，对皇帝进行谏议，对失宜的诏命和奏章进行封驳，同时通过知起居事对皇帝及其近臣进行监督。两个部门并称“台谏”。到了元代至元十五年给事中属起居院，兼修起居注。这样，实际上取消了规谏皇帝的官职，废除了以下督上的职能，从而进一步加强了君主专制的中央集权。豐这也是元朝监察制度的又一重大变化，对明清时期的监察制度有一定的影响。

元代在提高御史台地位的同时，加强了作为监察机构御史台的职能权限。《元史.刑法志一》称：“诸台官职掌，饬官箴，稽吏课，内秩群祀，外察行人，与闻军国奏议，理达民庶冤辞，凡有司刑名、赋役、铨选、会计、调度、征收、营善、鞫勘、审谳、勾稽，及庶官廉贪，厉禁张弛，编民茕独流移，强兼并暴，悉纠举之。”豑由此可见，御史台监察考课文武百官、纠举政治得失，同时监督司法机构的诉讼审判活动，其监察权力之大远胜唐宋时期。随着元朝御史台地位的提高，御史台长官御史大夫权重位尊，规定只能由蒙古族贵族充任。

二、元朝监察制度对完善我国现行监督体制的启示

毋庸讳言，在元朝君主专制政体中，皇帝集各种权力于一身，“六合之内，皇帝之土，人迹所至，无不臣者。”豒天下为君主一姓之私，皇权至高无上，无所不在，维护皇权的神圣与权威，巩固自上而下的皇权“大一统”秩序是国家政治生活的全部内容，也是元朝监察制度建设的基本出发点。这与我国现行的监督体制设立的目的与宗旨是有本质区别的，我国现行宪法规定，一切权力属于人民，人民代表大会制度是国家的根本政治制度。在人民代表大会制度下，各级国家权力都由人民通过直接或间接选举产生的人民代表大会统一行使，行政机关、审判机关、检察机关都由本级人民代表大会产生，向它负责和报告工作，受它监督。在元朝，一切权力属于皇帝，皇帝是最终的权力监督主体，而皇权本身是不受监督的，监察的主要对象是所谓的乱臣和重臣，其监察效果也总是差强人意。因此，元朝监察制度的经验教训也值得我们认真总结和深刻反思。正如王亚楠所说：“专制官僚社会统治者对其臣下，或其臣下对于僚属所要求的只是‘忠实’，不是‘清廉’，至少两者相权，宁愿以不清廉保证‘忠实’。”豓事实上，在专制制度下，允许官僚集团一定程度的贪腐是保证它效忠皇上的重要条件之一，也是“臣尽死力以与君市，君垂爵禄以与臣市”豔的重要体现。在这种交易过程中，在可容忍的范围内，专制君龙源期刊网

主通常可以对贪腐行为听之任之。正因为如此，元朝虽然建立起了全国性的严密的监察网络体系，但它也没能逃出这一“君臣相市”的铁律。所以《元史.刑法志》的作者说：“然则元之刑法，其得在仁厚，其失在乎缓弛而不知检也。”豖至于其对元朝法制“仁厚”的溢美我们姑且不论，而论断元朝“其失在乎缓弛而不知检”则大有深意。元朝法制着意维护皇帝和蒙古贵族的各种特权自不待言，仅就其监察制度本身存在的缺陷就可见一斑。首先，以皇帝一人之视听而察天下之奸，就是一个不能成立的命题。其次，集权专制政治下，权力制约呈现自上而下、自体监督的路线，监督难以真正奏效。再次，集权化的“人治”政治使得权力制约因人、因时而异，长效性的制度规范无法发挥作用。豗

我国现行的监督体制在形式上已相当完备，有执政党监督，人大监督，司法监督，行政监督，人民政协监督，社会监督等多种形式的监督。从现有的规定本身来看，各类监督对象及各种监督主体貌似都处在一定程度的监督之下。但在实际的运行机制中却存在着明显的缺陷，时常出现监督不力或“漏监”、“空监”等现象。这主要是因为监督机制双轨制，监督主体缺乏必要的独立性和应有的权威性。所以，监督机构必须保持相对独立，监督主体的地位应当高于监督客体或至少与监督客体平等，这是实施有效监督最基本的前提条件。这一点，就连元朝统治者都深谙其理。然而，当前我国以系统内的自我监督为主，行使监督权的专门机构大都隶属于党政機关。这样一来，在领导体制上，监督机构不仅受上级业务部门的领导，同时也受同级党委、行政机关的领导。在这样的双重领导体制下，监督主体受制于监督客体，难以真正发挥自己的职能，显得软弱无力。

从我国当前情况看，要有效地防止和反对腐败，完善干部选拔任用机制，把好选人、用人关，这仅仅是措施之一。更重要的还在于真正建立起完善有力的监督机制，在严密的监督制约下，使干部不敢也不能滥用职权，谋取私利。豘即使出现了腐败问题，通过这种机制也能够及时发现、及时查处，有效地避免腐败现象的蔓延扩大。要做到这一点，元朝监察权相对独立的思想很值得借鉴。即监察和纪检部门不再隶属于各级政府和各级党委，而是由国家监察部和中纪委实行纵向领导，各级监督机构直接向上级监督机关负责，不受各级政府和党委干预独立行使监察权。这样，一方面监督机构可以放开手脚，大胆有效地行使自己的监察职能；另一方面，各级干部尤其是领导干部也会更清醒地意识到这种机制的监督和制约，从而促使他们自觉地勤政并保持廉洁。所以，在我国政治体制改革中，如果能对监督机构的设置作适当调整，使之具有相对独立的监察权，就会使监督机制更为完善，从而使我国的反腐败斗争取得更为理想的效果。

“腐败问题是群众最痛恨的问题。要清醒认识到，腐败危险会是执政党长期面临的最大危险之一。”既要加强制度建设，也要始终保持严惩腐败的高压态势，这既是我们反腐倡廉的坚定决心，也是震慑腐败的杀手锏。豙

分权制衡的改革是必要的，权力之间缺乏相互制衡是很危险的。在目前监督机制有缺失的情况下，将监督机关独立出来是可行的，不受各级政府和党委的干预，只接受人民的监督。无论是什么级别的领导干部，仅凭主观相信其公心和能力是不可靠地，也不能仅以道德约束他们的行为，最重要的是要有约束他们的制度作保障，真正做到习近平同志在十八届中央纪委二次龙源期刊网

全会上所强调的，要“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。

推进社会主义法治国家建设，必须建立健全违宪审查制度。实施宪法监督，开展违宪审查，是维护宪法权威，实现宪法对人权的保障功能的重要途径。维护宪法尊严，保障宪法实施，关系到国家长治久安，关系到我国社会主义现代化建设，也关系到我国公民广泛宪法政治民主权利和自由的实现与保障。

总结和借鉴元朝监察制度的经验教训，不断完善我国违宪审查制度，保障人民监督权的有效行使，完善监督机制和构建起适合国情的监督体系，真正实现人民当家做主，将宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”落到实处。

注释：

何勤华.检察制度史.中国检察出版社.2009年版.第285页.

张晋藩.中国司法制度史.人民法院出版社.2004年版.第173页，第271页.

王汉昌，林代昭.中国古代政治制度史略.人民出版社.1985年版.第185页.

《历代刑法志.元史.刑法志一》，群众出版社.1988年版.第424页.

《史记.秦始皇本纪》.

王亚楠.中国官僚政治研究.中国社会科学出版社.1984年版.第82页.

陈奇猷.韩非子集释（下）.上海人民出版社.1974年版.第800页.

《历代刑法志.元史.刑法志一》.群众出版社.1988年版.第414页.