财政专项转移支付资金的清理、整合和规范性研究

饶衔群宪考考２０１５年第４６期（总第２６７８期　黪　着我国经济社会的不断发展，需要对专项转移支　付制度体系及管理方式进行必要的调整和改革。　十八届三中全会将专项转移支付的清理、整合和　规范列为财税体制改革的一项非常重要的任务，　从长远来看，清理、整合和规范专项转移支付是　推进国家治理体系建设，提高治理能力，推进现　代化建设的重要内容。　一、我国专项转移支付制度现状　（一）中央对地方专项转移支付现状。　１９９４年分税制改革以来，我国中央对地方　的转移支付形式经历了多次调整，转移支付制度　的具体分类历经数次改革，自２００９年以来，中央　对地方的转移支付简化为一般性转移支付与专　项转移支付两类，总体来看，逐步建立了符合社　会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付　制度。　１．专项转移支付的规模逐年增长。近年　来，中央对地方转移支付的总量逐年增长，从　２００９年的２３　６７７．２亿元，增长到２０１３年的　４２　９８０．７亿元（见图１），年均增长１２．７％；专项　转移支付从２００９年的１２　３６０亿元，增长到２０１３　年的１８　６０９．８亿元，年均增长８．５％，与此同时，　专项转移支付占中央财政支出的比重从３１．７％　下降到２９．３％；一般性转移支付从２００９年的　１１　３１７．２亿元，增长到２０１３年的２４　３７０．９亿元，　年均增长１６．６％，一般性转移支付的增速明显　高于专项转移支付。　２．专项转移支付在转移支付总量中的比例　逐步下降。中央对地方专项转移支付占转移支　付总额的比重，从２００９年的５２．２％逐年下降到　２０１３年的４３．３％（见图２）；一般性转移支付占　转移支付总额的比重，从２００９年的４７．８％逐年　上升到２０１３年的５６．７０／，９；而且，根据２０１４年中　央财政预算，专项转移支付将增长６．１０／，９，一般　性转移支付将增长１０．９０／，９，相比之下，专项转移　支付所占比例将进一步下降为４１．８％。　３．中央对地方专项转移支付支出更为侧重　民生保障。伴随着国家对民生工程的日益重视，　民生领域支出也成为中央对地方专项转移支付　的侧重点。根据图３，２０１３年中央对地方专项转　移支付中，农林水事务的支出最高，达到５２０８．２５　亿元（占比２７．９９％）；其次是交通运输的支出，　达到３４１６．１７亿元（占比１８．３６％）；住房保障　支出（占比１０．３０％）、节能环保支出（占比　９．】５％）、社会保障和就业支出（占比８．６７％）处　于第二阶梯；教育支出（占比５．９８％）、医疗卫生　支出（占比４．５７％）处于第三阶梯，支出占比在　５％左右；资源勘探电力信息等事务支出（占比　２．５５％）、商务服务业等事务支出（占比２．３９％）　处于第四阶梯。　

＋转移支付总额＋一般性转移支付—●一专项转移支付　图１　２００９—２０１３年转移支付变动趋势　资料来源：２００９～２０１２年《国务院关于中央决算的报告》，２０１３年《财政部关于２０１３年中央和地方预算执行情况　与２０１４年中央和地方预算草案的报告》。　锯街研宪考考２０１５年第４６期（总第２６７８期　２００９　２０１０　２０１１　２０１２　２０１３（年份）　专项转移支付占比口一般性转移支付占比　

图２专项转移支付与一般性转移支付占比变动　资料来源：２００９～２０１２年《国务院关于中央决算的报告》，２０１３年《财政部关于２０１３年中央和地方预算执行情况　与２０１４年中央和地方预算草案的报告》。　

Ｏ　５　１Ｏ　１５　２Ｏ　图３　２０１３年中央对地方专项转移支付结构　资料来源：财政部网站。数据说明：ｘ轴代表专项转移支付项目，其中，（１）金融监管等事务，（２）地震灾后恢复重　建支出，（３）国防，（４）科学技术，（５）城乡社区事务，（６）其他支出，（７）公共安全，（８）国土资源气象等事务，（９）一般　公共服务，（１０）文化体育与传媒，（１１）粮油物资储备事务，（１２）商务服务业等事务，（１３）资源勘探电力信息等事务，　（１４）医疗卫生，（１５）教育，（１６）社会保障和就业，（１７）节能环保，（１８）住房保障支出，（１９）交通运输，（２０）农林水　事务。　

（二）省以下专项转移支付现状。　１．省以下专项转移支付的规模持续增长。　以江苏省为例，近年来江苏省对市县专项转移支　付的规模不断增长，２０１０年省对市县专项转移　支付６６８．２９亿元，２０１１年省对市县专项转移支　付８５６．６９亿元，２０１２年省对市县专项转移支付　８６５．８７亿元，２０１３年省对市县专项转移支付　９４６．２亿元（如图４所示），年均增长９％，呈现出　平稳增长的趋势。　以新疆生产建设兵团为例，自２０１０年以来，　兵团加大了对国防、教育、卫生、文化、城镇基础　设施、保障性安居５１２程等公益性基本建设项目的　投入力度。兵团对师团转移支付总额从２０１０年　的２６５．７１亿元，增长到２０１３年的４３７．３７亿元　（见表１），增长了６４．６％，年均增长１３．２％；其　中，专项转移支付从２０１０年的２２４．６９亿元，增　长到２０１３年的３４９．０３亿元，年均增长１１．６％。　２．省以下专项转移支付所占比重逐年下　降。以江苏省为例，近年来江苏省对市县专项转　移支付在转移支付总额中的比重逐渐下降，２０１０　年江苏省对市县转移支付总额为９１７．７７亿元，　专项转移支付的比重为７２．８２％（见图５），２０１１年　转移支付总额为１２１３．０５亿元，专项转移支付的　比重为７０．６２％，２０１２年转移支付总额为１４３５．９１　

∞　帅　∞　∞　加　０　（　缠｛孛『研宪寿考２０１５年第４６期（总第２６７８期　图４　２０１０～２０１３年江苏省对市县专项转移支付　资料来源：《关于江苏省２０１１年预算执行情况与２０１２年预算草案的报告》，《关于江苏省２０１２年预算执行情况　与２０１３年预算草案的报告》。　

表１　兵团对师团转移支付执行数　亿元　综合财力补助　地方专项　合计　年度　金额　占比（％）　金额　占比（％）　金额　

２０１０　４１．Ｏ２　ｌ５　２２４．６９　８５　２６５．７１　２ｏ１１　４５．１６　１４　２６９．５５　８６　３１４．４２　２０１２　７２．８１　２Ｏ　２９７．６１　８Ｏ　３７Ｏ．４２　２Ｏ１３　８８．３４　２０　３４９．０３　８０　４３７．３７　

亿元，专项转移支付的比重为６０．３％，２０１３年转　移支付总额为１５４３．６亿元，专项转移支付的比　重为６１．３％，总体上呈现出平稳下降的趋势，一　般性转移支付的比重相对上升，转移支付的结构　不断优化。　以长春市为例，２０１１～２０１３年长春市转移　支付资金总额为１９３．８亿元，其中，专项转移支　付占绝大部分，支出总额为１５５．１亿元（占比　８０％），一般性转移支付占比相对较低，支出额为　１５．４亿元（占比８％）。同时，专项转移支付的占　比呈现出逐年下降的趋势，２０１１～２０１３年专项转　移支付资金总额分别为５５．２亿元（占比９０％）、　

图５　２０１０～２０１３年江苏省对市县专项转移支付比重　资料来源：《关于江苏省２０１１年预算执行情况与２０１２年预算草案的报告》，《关于江苏省２０１２年预算执行情况与　２０１３年预算草案的报告》。　锯衙硒宪考考２０１５年第４６期（总第２６７８期　５３．５亿元（占比９６％）和４６．４亿元（占比６１％）。　以宁夏回族自治区为例，２００８～２０１３年自　治区对市县专项转移支付总计为１０４６．３亿元　（占比５７％），一般性转移支付总计为７８８．８亿　元（占比４３％），从逐年的变化来看，宁夏回族自　治区专项支付的占比呈现出下降的趋势，从　２００８年的６０．２％下降到２０１３年的５４．３％，转移　支付结构不断优化。　３．省以下专项转移支付的分配较为集中。　以江苏省为例，根据（（２０１４年度江苏省对市县专　项转移支付资金项目公开表》，１３个大类的专项　转移支付预算资金总额为３８１．１８亿元，按大类　划分，农林水支出的资金数额最大，达到１４７．３１　亿元，所占的份额达到３８．６４％（如图６所示）；　其次是医疗卫生与计划生育支出，达到５３．８３亿　元，占比１４．１２％；教育支出５１．８７亿元，占比　１３．６１％；科学技术支出４５．０５亿元，占比　１１．８２％；共有６个大类的支出占比在１％～１０％　之间，３个大类的支出占比在１％以内。　以长春市为例，专项转移支付资金投入主要　集中于民生领域，包括科学技术、社会保障、医疗　卫生、节能环保、农林水、交通运输、资源勘探、商　业服务业和住房保障等公共服务领域的专项转　移支付投入就达到８０％以上。其中，交通运输、　社会保障、节能环保、资源勘探的支出占比均在　１０％以上。２０１３年省级下达的专项转移支付　中，５万元以下的项目５２笔，占总项目数的５％。　专项转移支付金额最低的为几百元、几千元，长　春市二道区少数民族教师补助８４０元，长春市计　划生育家庭特别扶助中央和省级补助资金为　２０００元。最高则超亿元，如“暖房子工程”省级　补助资金达到２亿元左右。　以内蒙古自治区为例，根据内蒙古经济结构　及社会事业发展情况，各类专项转移支付也呈　现出比例不均衡的特点，如：农林水支出占　３４．９％，交通运输支出占１５．７％，节能环保支出　占１２．３％，而同期国防支出占０．１％，金融支出　占０．２％，国土海洋气象支出占０．４％。农林水、　交通运输、节能环保三大类支出达到５３４亿元，　是国防、金融、国土海洋三大类支出的９２倍。同　时，重点支出领域涵盖项目较多，农林水、交通运　输、节能环保三大类支出所涉及资金项目达到　９０项，而国防、金融、国土海洋三大类支出涉及　的资金项目仅为５项。　二、专项转移支付制度存在的主要　问题　从财政实际运行的角度来看，专项转移支付　政策的具体执行仍有不足，需要进一步改革和完　

图６省对市县专项转移支付资金占比　资料来源：（２ｏ１４年度江苏省对市县专项转移支付资金项目公开表》。图中的横轴数字为大类的代码，（２０１）一　般公共服务支出，（２０５）教育支出，（２０６）科学技术支出，（２０７）文化体育与传媒支出，（２０８）社会保障和就业支出，　（２１０）医疗卫生与计划生育支出，（２１１）节能环保支出，（２１２）城乡社区支出，（２１３）农林水支出，（２１４）交通运输支　出，（２１５）资源勘探信息等支出，（２１６）商业服务业等支出，（２２ｏ）国土海洋气象等支出。