林权流转中的风险监察制度与政府监管

林地流转是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下,林地进入市场交易,根据法律规定,按照法定程序在一定期限内,将林木所有权和林地使用权按一定的程序,通过招标、拍卖、协议等方式,有偿地由一方转给另一方的经济行为（刘尧等，2008）。“分林到户”以后，林地呈现细碎化趋势，林地经营规模普遍比较狭小分散，无法形成规模经营，而一般农户也无力对林地作长期大量的投资，这就使得林业生产条件无法改善，林业科技含量和产品质量低，林业生产效率无法提高。在市场经济条件下，信息不对称、小农经济力量薄弱等，使得林业的发展困难重重，同时，林区的城镇化进程也在不断加快，城镇化进程也必然带来城市用地和村镇建设用地规模的扩张（翟建松，2002），这就要求林权流转，使零星分散的林地向林业生产大户和林业精英手中集中，在市场流通中实现林业资源的合理配置。但是，由于林地产权的不完善以及林地市场失灵现象的显现，加之在高额利润的刺激下，有些机构和公司打着发展林业的名号，进行林地投机行为，使林地流转存在着诸多风险。政府必须通过监管来弥补市场失灵的缺陷，对流转行为进行有效干预，拒绝某些不公平、不公正的做法，在林权流转过程中，通过有效的监管措施来保障林地流转的有序进行。

1林地流转的风险表征

随着社会主义市场经济体制的确立和经济全球化进程的加快,林业市场化已成为我国林业和林区经济与社会发展的客观要求和鲜明特征，但是随着我国城镇化的推进、人地矛盾的突出以及林木生产周期长，林地市场的不确定性等因素，林地流转存在着诸多风险。下面我们从生态风险、经济风险和社会风险3个方面来进行分析。1.1生态风险

林权改革后山林化为小块确权,由于森林资源具有生产经营周期长、资本长期沉淀等特征，林农不具备大规模投入的经济实力，即使有一定的投资能

收稿日期：2010-05-30作者简介：朱春燕，江汉大学政法学院副教授，法学博士。研究方向:经济理论与实践。*本文为福建省三明市林业局委托项目“建立健全我国集体林区森林资源流转及政府监管制度的政策性研究”的阶段性成果。

林权流转中的风险监察制度与政府监管朱春燕1孙双义2（1江汉大学政法学院武汉430056；2华中师范大学中国农村问题研究中心武汉430079）摘要：目前随着林地流转市场的快速发展，一些外来资本进入林地流转市场，出现炒卖山林的现象。政府如不采取措施，很可能引发一系列问题，如使林农利益受到影响，生态环境遭到破坏，林区和谐得不到保障等。因此，政府部门要未雨绸缪，从机制上入手，有效监控流转市场的发展动向，并及时做出反应，构建流转监察制度与流转的风险监察制度。关键词：林权流转；风险；政府监管中图分类号：F307．21文献标识码：A文章编号：1673－338X（2010）07－0020－03

RiskMonitoringSystemwiththeGovernmentSupervisioninForestryTenureTransferZhuChunyan1SunShuangyi2

(1WuhanUniversityCollegeinJianghanUniversity,Wuhan430056;2ChinaAgricultureProblemResearchCenter,Wuhan430079)Abstract:Slongwiththerapiddevelopmentofmarketwoodlandcirculation,someexteriercapitalenteringforest-landmoving,tradingthemarkettreeswithhighprice.Ifthegovernmentdoesnottakemeasures,maycausease-riesofproblems,suchastheinterestsoffarmersandforestecologicalenvironmentmakedamaged,thelackofprotectionofharmonious.Therefore,thegovernmentshouldsaveforarainyday,startingfromthemechanismandeffectivemonitoringcirculationtothedevelopingtendencyofthemarket,andpromptlyrespond,constructionsu-pervisionsystemandthecirculationofthecirculationofrisksupervisionsystem.KeyWords:forestrytenuretransfer;risk;governmentsupervision

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*No．72010林业经济FORESTRYECONOMICS·集体林权制度改革·力,森林经营的成本也很高，所以部分林农将林地经营权集中交给了林地经营公司。林地集中经营的生态风险主要表现在：第一，林木结构单一。经营者为了提高经营效率，会使得区域林地中树种结构单一，这样林地生物多样性降低。第二，局部或微域的气候异常。造林公司在利益的驱动下可能会不顾生态环境的保护，从而使得整个林地生态系统的多元性层次遭到破坏，森林生态系统内能流、气流和信息流的交换降低，导致局部和微域的气候异常。第三，生态环境恶化。造林公司对林地的掠夺性开发会导致林地产出下降，地区抗灾能力差，滑坡、泥石流等自然灾害频发，给生态环境带来巨大的压力①，如某林业公司在湖北J市的毁林事件。超过林地承载能力的掠夺式开发还会使森林植被遭到破坏，土壤肥力逐年下降，土地的抗蚀能力降低，区域水土流失程度加剧和面积扩大。1.2经济风险众所周知，我国之所以要实施集体林权改革，目的之一就是试图通过林权制度变革，达到提升林业产出，进而提高农民收入促进农村社会经济发展的目标。在集体林权改之前，和耕地相比，由于林地并没有直接关系到农民的“吃饭”问题，再加上山区普遍的封闭落后及信息不通畅，林地价值很低，致使农民普遍认为“山场不值钱”，大家对集体林权改革中的产权制度安排不太关注。而集体林改后至今，由于山场持续升值，农民对林地林权的价值认知也发生了根本的变化，他们对林地林权的态度也从过去的不关注到强烈关注。政府政策性的减税让利不仅使得农民经营林地的利润收入大为增加，而且改变了社会各界对林地经营的利益预期，促使社会资本包括各类投机性资本纷纷向林产业集中，有的地方甚至出现了炒作林地之风。林业资本聚集的结果，自然就导致了集体林权的迅速升值。费孝通在研究上个世纪30年代的苏南“江村”时曾经注意到，城镇资本对乡村投资的结果就是使得农民失去土地的所有权（费孝通，2001）。虽然外来资本的涌入以及林业经营主体的多元化，可以为林业发展带来充沛的资金，进而提高林业的规模化和集约化经营水平，但是也会导致广大农民失地失山。特别是外来强势非农业资本的介入，很容易把脆弱的农村资本排斥在外，阿马蒂亚.森认为，“社会排斥思想的真正意义在于强调了其关系特征所引起的能力剥夺以及贫困”（阿马蒂亚·森，2005），“贫困虽然表现为收入低，但是其根本原因是获得收入的能力的剥夺（capabilitydeprivation）和机会的丧失”（沈小波等，2005）。中国大部分林区，特别是山区林区，林地是大多数林农的主要生存来源，广大林农由于自身的非农经营能力较弱，非农就业难度较大，农村劳动力转移难以稳定，在缺少社会保障的情况下，一旦林地被剥夺，林农的生存风险将很难化解。林业企业建立产业基地，无论是采取哪种经营模式，其背后都有当地政府甚至更高层面的政府参与，政府能否在林地流转中实行有效监管，是林农的利益能否得到保障的关键所在。1.3社会风险

林地流转制度是在较高制度成本下形成、维持和强化的，涉及到林农群体、造林公司以及乡村精英(权势)的阶层利益。由于林农缺乏有力的跟政府、开

发商谈判的利益团体，使得在很多情况下，林地流转出去了，广大农民还不知情，最后到农民手里的，只是很少一点补偿，或者农民根本就拿不到补偿。福建省K县M村林地流转纠纷就是一个典型案例②，处

于弱势群体地位的农民，在农地承包经营权流转过程中并没有多少发言权。由于目前村干部的身份并未纳入到国家的行政系统之中，乡村干部作为相对独立的利益主体，具有抽取林业剩余价值的内在冲动。在市场经济中利益的驱动下，他们很容易变为如杜赞奇先生所说的“盈利性经纪人”（杜赞奇，1994），当乡村干部逐渐转变为现代意义上的盈利性经纪人后，就有可能背离公共利益的看守职责，造成基层权力的滥用，出现“经纪人统治”，他们会乘林地流转之机中饱私囊。因此，在进行经济行为决策时，村干部首要考虑的将是自身的利益，他们在权力运用方面的行为不再是非歧视性的为林农提供公共产品，而是演变为有偿有选择的交易行为，甚至是寻租行为（钱忠好，2003）。在林权流转过程中，林农处于较弱的谈判地位，而村级管理者把握着农地调控权，在土地流转过程中他们会积极介入以实现个人与组织的利益，忽视甚至践踏林农的利益。如果监督机制不健全，林地产权和利益分配的不公平将导致经济运行的扭曲，加快穷人财富向富人的转移，加剧整个社会的不公平。因此，政府应承担起林地公平合理分配的重任，建立林地流转监察机制，确保穷人与富人在林地利益分配关系中的地位平等，缓和社会财富分配不公的现象。

21①某林业公司在湖北J市进行林业开发，致使该地数十年甚至上百年生长的品种繁多、难于再生、价值极高的原生林遭到破坏。

②据M村村民反映，村内很少召开村民代表大会，更不要提召开村民大会，村内事务也未曾公开过，村民对村内财务信息一无所知，有的村干部

甚至转让山场所得款项中饱私囊，村民从林权流转中获益甚少。

朱春燕等：林权流转中的风险监察制度与政府监管