土地收储融资现状分析与对策

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土地收储融资现状分析与对策

作者：苗健实

来源：《管理观察》2009年第34期

摘要:我国土地收储自有资金不足、单纯依赖银行贷款的做法,造成资本结构严重失衡,带来财务风险、信用风险、持续经营风险。利率变动、宏观经济政策调整,给土地收储活动带来不确定性,影响到区域经济、直至国家经济的平稳发展。减少行政干预、优化资本结构、创新融资方式、加强贷款资金管理、按市场经济规律办事,是解决目前难题的有效方法。

关键词:土地收储 融资 对策

一、 土地储备融资现状和问题

(一)资金来源渠道单一

土地储备过程既是土地流转过程,又是资金循环过程。城市土地储备的运作,需要巨额资金。如果没有足够的资金支撑,土地收储将无法进行。

按照2007年财政部、国土资源部联合印发的《土地储备资金财务管理暂行办法》规定,土地储备资金来源主要有三个渠道:第一,从土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等相关费用;第二,财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;第三,土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款。

分析三个资金来源,我们会发现一些问题。首先,就第一项来源看,从土地出让收入中安排的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用,是在土地收储工作已经完成、前期费用已经发生,并且土地已经出让的前提下,财政部门对前期垫支费用的返还,并不是真正意义上的资金来源。如果土地没有出让或虽已出让但没有收到出让价款,财政部门就不会返还费用。因此,返还垫支费用不应算作资金来源范畴。从第二项资金来源看,财政部门从土地出让收益中安排的土地储备金,可算作一项来源,但从目前各地做法证实,安排的比例大都在5%,这样的比例与土地收储所需资金量相去甚远,根本无法满足实际需要。长春市经过8年,土地储备金也只有不到2亿元。由此我们可以看出,从制度安排上,留给土地收储资金来源只剩下银行贷款及其他金融机构贷款这一条路。据资料显示,浙江省截至2003年底土地收购储备资金112个亿中,有100个亿是银行贷款,占总量的89%。青岛土地储备中心成立之初,市财政注入土地储备周转资金2000万元, 而2004年贷款总额为24.5亿元;北京市土地整理储备中心前期注入资金10000万元,到2006年4月1日,实际筹措资金110.96亿元;长春市土地收储中心,截止到2009年10月,银行和其他金融机构贷款197亿元,而前期财政投入只有1000万元。 龙源期刊网

资金来源渠道单一,自有资金匮乏,资金结构不合理,财务费用居高不下,已成为我国土地储备工作的“通病”。 譬如,尽管在2008年9月开始,央行连续下调利率,到年底,长春市土地贷款利息支出仍高达9亿元。 借贷比例过高,直接增加储备地块财务费用,进而增加土地收储成本,加大了实现区域经济目标的不确定性和风险水平。

(二)贷款期限与储备土地运营周期不相适应。

2003年,中国人民银行发布了《关于进一步加强房地产信贷的通知》(121号文件),通知要求严格控制土地储备贷款的发放,对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款,贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%,贷款期限最长不得超过2年。

土地收购储备是一项资金密集、周期性长的运作过程。按照国家相关规定,要求土地净地出让,这就意味着从决定土地收储,到土地出让前的这段时间,要进行土地收储前调查、一家一户摸底商谈、正式收储、土地整理(“七通一平”)、土地储备。这一过程往往超过2年,有的土地收储,由于种种原因,需要长达4、5年的时间,甚至更长。这些都需要足够的资金作为支撑,否则,土地收购储备的一些基础性工作便无法开展,进而影响到土地储备进度和质量,使土地储备制度的功能和作用无法充分发挥。

从我国各地土地储备融资实践看,贷款主要来自政策性银行和商业银行贷款。国家将土地收储贷款等同房地产贷款,人民银行严控对房地产的放贷规模,因此,一度土地收储资金来源困难,各地土地收储规模急剧萎缩,库存积压土地急剧上升,还贷风险骤增。2009年以来,受国家经济刺激政策的影响,商业银行加大了放贷力度,放贷对象又偏爱起土地收储业务,放贷量增加,各地土地收储又活跃起来。由此我们深刻感受到,商业银行的贷款来源不稳定,受金融政策和经济环境影响大。而土地收购由于期限长,需要较为稳定的资金来源。土地收储运作周期长与银行贷款期限短的矛盾,以及银行贷款受政策影响不稳定的现实,已成为目前突出的问题。

(三)利率波动带来还款风险

由于土地运作期限长,银行贷款期限短,在实际操作中,土地收储机构不得不采用新贷还旧贷。但是如果遇到利率上调、提高准备金率,银根收紧,央行减少货币投放量,市场购买力就会下降,土地出让大幅减少,造成贷款大量积压在库存土地上,给还贷带来困难,加大了信用风险。譬如,仅2007年央行就连续6次加息,1—3年期贷款从2007年2月的6.3%快速上升到2007年12月的7.56%(不含银行上浮10%)。加息虽然有利于巩固宏观调控现有成果,但对土地收储的打击是巨大的,大量的银行贷款积压在已收储的土地上。其负面影响还在于对人们的误导作用,决策部门会利用低利率周期,不顾土地收储现状,盲目加大贷款数量,加快土地收储速度、出让速度,造成土地恶性收储、恶性开发的严重后果。这种忽高忽低、忽冷忽热的行为,显然会给经济平稳发展带来危害。自我国开展土地收储工作以来,就一直伴随着国家经济政策的调整起伏波动,其风险和危害是显而易见的。 龙源期刊网

收储机构收储多少土地、贷多少款,通常都有行政行为说了算,这无疑给土地收储“雪上加霜”,无意中把土地收储机构推进了持续经营风险的漩涡。

(四)土地储备贷款方式的困惑和风险

土地收储机构从银行取得的贷款,主要是信用贷款和担保贷款。信用贷款是依借款人的信誉而发放的贷款。鉴于土地储备机构系是政府委托的事业单位,各商业银行多会给予一定程度信贷支持,但信用贷款对资质要求严格,放贷量不大。如《农行办法》第十二条规定,采用信用贷款方式的,应满足总行信贷基本制度规定的信用贷款条件,并附有严格的放贷条款。相当一部分土地储备机构从银行贷款时,先由政府财政部门或国土资源部门同银行进行协商,并由财政部门向银行出具一份“承诺书”,银行就可以为其办理贷款。但根据《中华人民共和国担保法》的规定:政府及以公益为目的的事业单位是不能作为保证人的,上述保证的法律效力存在瑕疵,且银行仅凭政府信用放款,风险极大。而抵押担保贷款,由于将储备地块作为抵押物,遭遇法律争议很多。

二、对策

通过上述分析,我们感到一切问题的根源来自土地收储机构自有资金不足、银行贷款渠道单一、市场行为不足。因此,逐步补充资本金、拓展融资渠道、改变资本结构,减少行政干预、按经济规律办事,就成为解决问题的主要策略。

(一)增加资本金投入,增强抵御信用风险能力

土地收储自有资金不足的问题在我国各地普遍存在,从一定意义上说,它是许多风险产生的“病根”。为规范土地收储机构贷款资金管理,保证按期还本付息,防范信用风险,降低资金成本,应建立自有资金形成并逐步扩大的机制。建议从土地出让净收益中安排一定比例,补充土地收储机构资本金。初期确定的比例可以高一些,以后逐年递减,直至达到一定规模。笔者认为,一个中等城市的土地收储资本金,初期目标规模应在5—10亿元为宜。各地可根据自身的实际情况,在5—8年内逐期完成注资。最终目标应保证15—20亿元的资本金水平。大城市可在此基础上提高。资本金达到一定标准后,就会大大降低融资规模,提高安全边际,增强抵御各种风险的能力。这种做法,既不增加地方财政负担,又较好的解决了土地收储自有资金不足的问题。

(二)拓展融资渠道,创新融资方式

改变目前土地收储资金来源单一的问题,已成为地方政府和土地收储机构的一项重要工作。在我国已有一些地方开始尝试土地信托计划融资,效果还不错。笔者认为,应大胆尝试一些龙源期刊网

新方法。譬如,中央政府可以考虑改变政策,允许地方政府发行土地债券,利率规定在银行同期存款利率和贷款利率之间,具体由地方政府自行决定,国家加强监管;债券出售对象为个人和企业(不包括国有企业、且必须是自有资金);时机成熟,可以选择上市交易。这种做法的好处:一是,按高于银行同期存款利率标准确定债券发行利率,让土地这一全民财产的经营利益惠及百姓,共享经济发展成果。二是,选择空间大,可以根据需要确定融资规模和融资期限,不受银行贷款规模和贷款期限的限制,摆脱银行种种利己行为的制约。三是,可以限制地方政府无度贷款行为。因为是老百姓的钱,到期要还本付息,不敢马虎;同时,也不敢挪用,因为大众监督的威力要远远大于银行监管的作用。第四,利率制定可以灵活掌握,只要高于同期银行贷款利率,资金就容易筹集。如果不高于同期银行贷款利率,可以减少财务费用;即使高于同期贷款利率,也是惠及百姓,取财有道、用之于民。第五,可以丰富我国债券市场。

(三)按市场规律运作,减少行政干预

从某种意义上讲,行政行为会严重干扰经济活动,违背经济规律,产生严重后果。土地收储尽管国家规定由地方政府垄断经营,但并不意味着行政参与,垄断经营与行政参与是两回事。就像企业国有资产管理一样,尽管国家规定由政府特设机构国有资产管理部门代表政府履行出资人职能,但它完全按照法人治理结构运行,法律规定不允许行政干预。土地收储工作同样是一种经营活动,理应按照经济规律办事,否则,行政行为参与过多,势必影响其运行效果。因此,建议政府应出台相关政策,明确土地收储活动的经营性质,限定地方政府的行政行为,以保证土地收储工作的健康运行。

(四)提高土地收储计划执行的严肃性,建立与收储规模相适应的融资体制

土地收储计划是指导土地收储工作行动的时间和空间范围,是确定土地收储工作的依据,是确定融资规模的基础。目前,尽管年度收储计划是由地方政府确定,但也只是个工作会议纪要,没有强制效力。为了保证土地收储计划的严肃性、执行力,建议将土地收储计划视同地方财政年度预算管理,经地方人大讨论通过。如遇计划调整,须经地方人大批准。这样一来,就可以确立土地收储计划的法律地位,大大减少地方政府的行政自由度。

(五)建立还贷准备建制度,增强抵御政策风险的能力

根据笔者多年工作经验,为了防范还贷风险,建议建立还贷准备金制度。所谓还贷准备金制度,是指由财政部门设立专门账户,采用一定方法,预留资金,以备归还银行贷款之用。该账户资金不得挪作他用,除偿还银行贷款外,只进不出。该准备金提取达到一定数额时,停止提取。该准备金允许参与财政资金临时周转,以防止资金闲置、利用率不高而带来的损失。之所以建立还贷准备金制度,主要考虑在收储规模不变甚至增加的情况下,如果资金大量占用在存量土地上,且一时难以变现,银行又不予倒贷,则会面临信用的风险。