以科学发展观为指导推进地方服务型政府建设

行政论坛2011年第1期（第18卷，总第103期）XINGZHENGLUNTAN

改革开放三十多年来，我国已初步建立起社

会主义市场经济体制，社会主义现代化建设取得

了令人瞩目的成就。新时期，新情况、新问题层出

不穷。如何正确处理改革、发展、稳定的关系，使

我国的社会主义现代化建设稳步前进，是当前摆

在各级政府面前的一项艰巨而紧要的任务。科学

发展观是党和政府审时度势提出的应对时代挑

战以及指导今后一段时期我国各项建设的战略

指导思想。各级地方政府必须以科学发展观为指

导，大力推进公共服务创新，不断提高公共服务

水平，为社会提供更有效的公共服务，为社会主

义现代化建设提供更有利的政策和环境保证。建

立服务型政府是我国社会主义现代化中极为重

要的一环，也是树立和落实科学发展观的题中应

有之义。

一、推进地方服务型政府建设的必要性

与迫切性

在我国现行行政体制中，地方政府是中央政

府联系基层政府和整个社会极为重要的支撑组

织，承载着承上连下的重要作用，其服务体系与服

务能力如何直接关系到中央政府对基层政府、整

个社会的服务水平和服务实效。所以，积极推进地方服务型政府建设，尤其是省和地市级政府，不仅

成为建设服务型政府的重要组成部分，有着极其

重要的影响，也成为我国建设服务型政府的重要

任务。温家宝总理早在2004年政府工作报告中就

明确指出：“各级政府要全面履行职能。在继续搞

好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会

管理和公共服务职能。”［1］这就说明经济调节、市

场监管、社会管理和公共服务是我国服务型政府

的四项主要职能，而公共服务则是当前政府职能

的重中之重。按照国际经验，人均国内生产总值超

过1000美元，社会消费结构将发生重大变化，人

们追求生活内容的丰富、社会质量的提高、生活环

境的改善的愿望将更加迫切，对政府提供的服务

将会提出更多更高的要求。如今，我国人均GDP已

经达到3000美元，公众对政府提供公共服务的呼

声越来越强烈，而政府在适应和满足这些要求方

面却明显表现出不足。为此，在2010年政府工作

报告中，温家宝总理进一步强调大力推进服务型

政府建设，为人民群众提供良好的公共服务，加快

健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公

共服务能力。

在计划经济时期，我国在城市以单位、在农村

以人民公社为基本载体，形成了与计划经济体制以科学发展观为指导推进地方服务型政府建设

李宗楼1，孔德斌1,2

（1.安徽师范大学政法学院，安徽芜湖241003；2.南京农业大学公共学管理学院，南京210095）

摘要：转变政府职能和治理方式，提高政府能力，特别是提高政府的公共服务供给能力、公共服务的质量和水

平，为社会主义现代化建设提供良好的政策环境和制度保障，是建设地方服务型政府的必然要求。而以科学发展观

为指导，牢固树立为公众和社会服务的思想观念，大兴求真务实之风，紧跟时代步伐，综合运用多种手段提高公共服

务水平，创新公共服务机制，更好地履行公共服务职能，是推进地方服务型政府建设的重要任务。

关键词：科学发展观；地方政府；服务型政府

中图分类号：D67文献标志码：A文章编号：1005-460X（2011）01-0034-06

收稿日期：2010-11-19

基金项目：安徽省教育厅人文社会科学研究项目《推进安徽地方公共服务型政府建设》（2008SK087）

作者简介：李宗楼（1951－），男，安徽全椒人，教授，从事政治学与公共行政理论研究；孔德斌（1977－），男，江苏泰兴人，讲

师，行政管理专业博士研究生，从事行政管理理论与实践研究。服务型政府研究34

ADMINISTRATIVETRIBUNEVol18.No1.2011（SerialNo103）行政论坛

相适应的基本公共服务供给体制。这套体制在历

史上曾经起过积极作用，它基本上在经济水平较

低的情况下，实现了人均预期寿命与受教育水平

的显著提高。但这套体制也不可避免地存在着计

划经济带来的弊端，突出表现在：公共服务水平偏

低、供给不足；缺乏效率、浪费严重；“企业办社会”

导致企业不堪重负、难以为继；预算软约束，无法

保证公共服务的财政投入；等等。从20世纪90年

代初期开始，随着社会主义市场经济体制的逐步

建立，我国开始探索建立市场经济条件下新的基

本公共服务体制，但由于认识水平限制，没有明确

区分公共服务供给方面政府、企业、个人三者的责

任范围及其大小，甚至在教育、住房、医疗等基本

公共服务改革上采取了错误的市场化改革方向，

政府在“卸包袱”的同时，公众自付公共服务费用

的负担越来越重，形成了“新三座大山”。基本公共

服务的短缺压抑了公民的即期消费，导致我国消

费率一路走低，从1996年的60.4%直线下降到

2006年的50%，从而导致我国经济增长的动力主

要依靠投资和出口，给经济的长期平稳运行埋下

隐患。据测算，如果政府在教育、医疗等公共服务

领域的投入到位，消费率可以从52.1%提高到

55.2%［2］，这将使我国经济增长的动力变为消费、

投资、出口“三驾马车”均衡驱动，有利于保持经济

的长期繁荣。在这个特定背景下，为促进经济社会

的协调发展，我国政府突出强调：关注民生、重视

民生、保障民生、改善民生是政府的基本职责；各

级政府应着力解决好人民群众最关心、最直接、最

现实的基本公共服务。

改革开放三十多年，我国通过建立社会主义

市场经济体制基本上解决了私人产品的供给问

题，中国已经从一个私人产品极端短缺的社会转

变为一个私人产品相对丰富甚至有些过剩的社会

（我国内需不振，政府必须靠庞大的出口消化“过

剩”的私人产品产能）。但由于政府改革和政治体

制改革的滞后，我国的公共产品供给能力长期停

滞不前，公共需求的快速增长与公共产品和服务

的供给不足已经成为当前我国突出的社会矛盾，

这与我国从初步小康向全面小康社会过渡、从生

存型社会向发展型社会转变的时代要求是不相适

应的。地方政府是地方公共服务的供给主体，加快

构建地方服务型政府，建立和完善公共服务供给

体制，既是协调改革进程中各种利益关系的“治

本”举措，又是贯彻落实科学发展观、建设和谐社

会的重要体制保障。

发展是硬道理，是社会主义现代化建设成败之关键所在。但我们今天所讲的发展，已不再是单

纯经济增长的，以牺牲资源、环境以及后代利益为

代价的发展。科学发展观是对改革开放以来中国

发展经验的正确概括和深刻总结，是一种更加完

备的发展观，是人类发展观的新发展、新飞跃，必

将对中国社会主义现代化建设产生重大而深远的

影响。当前，中国新一届政府以科学发展观为指

导，在加快政府职能转变，全面、正确履行政府职

能方面做了大量工作。其中，为社会和公众提供广

泛而良好的公共物品和公共服务已经成为现代政

府能力的重要组成部分。而在现代社会的发展进

程中，政府能力的重要性是显而易见的，“如果没

有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是

不可能的。有效的政府———而不是小政府———是

经济和社会发展的关键”［3］。所以，打造现代服务

型政府不仅有利于政府自身能力的提高，也有利

于社会主义现代化建设的健康发展。

当前，我国政府正逐步树立起正确的服务意

识，不仅为社会主义现代化建设提供了良好的社

会秩序和安定的投资环境，而且在促进我国社会

经济发展方面发挥了积极的、直接的、有效的作

用，进而通过合理的社会政策促进社会的均衡发

展。由此，树立和落实科学发展观，开创社会主义

现代化建设的新局面必须把建设现代服务型政府

放在一个十分重要的位置。但是，中国是一个发展

中国家，人口多底子薄，经济发展不平衡，在公共

服务方面的管理经验还不丰富，还存在许多亟待

解决的问题，这就迫切需要我们大胆学习，借鉴国

外的有益经验，以科学发展观为指导，加大公共服

务创新的力度，不断提高公共服务的质量和水平。

我们只有按照科学发展观的要求，不断提高我国

政府的公共服务水平和质量，才能有效地促进社

会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设

的协调发展，实现经济社会的平衡发展。

科学发展观的核心是以人为本。坚持以人为

本就是要求我们各项工作都要把努力满足中国最

广大人民的物质文化需要和促进人的全面发展作

为根本出发点和归宿。坚持以人为本要特别注意

处理好人民群众的根本利益和具体利益、长远利

益和眼前利益的关系；要充分尊重和保障人权，包

括公民的政治、经济、文化权利；要不断提高人们

的思想道德素质、科学文化素质和健康素质；要全

力创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会

环境和人人各尽所能各取所需的社会主义和谐社

会。贯彻落实科学发展观，重要的任务在于秉持以

人为本的原则，各地方政府应该努力为本辖区成服务型政府研究35

行政论坛2011年第1期（第18卷，总第103期）XINGZHENGLUNTAN

员提供有效的义务教育、基本医疗、公共卫生、公

共就业服务、社会保障等基本公共服务，使经济发

展的成果充分体现为人的全面发展，通过促进人

的全面发展为转变经济发展方式和促进经济社会

的可持续发展积累强大的人力资本。

我国是人民当家做主的社会主义国家，为人

民服务是政府的根本职责。因此，我们要把政府办

成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会服

务，最终也就是为人民服务。而以人为本是为人民

服务这一优良传统的深化和发展，它是与以物为

本的发展观相对立的。转变政府职能，建立现代服

务政府，为社会和公众提供有效的服务，必须坚持

以人为本这一根本原则，使全体人民都能公正、公

平地分享、共享到经济进步和社会发展带来的成

果。实践已经证明，坚持科学发展观，发展才是健

康、真实、长远的；而背离了科学发展观，发展就不

再具有其本质意义，而是畸形的、虚假的、短命的。

因此，各级政府树立和落实科学发展观，必须从自

身做起，加快地方服务型政府建设，为实现经济社

会的全面、协调、可持续发展做好社会管理和公共

服务工作。

二、现阶段推进地方服务型政府建设的

“路线图”

实践证明，公共服务供给不足会带来一系列

严重的社会问题，而公共服务供给过度又会影响

经济运行的效率。政府独家包揽全部公共产品和

服务的供给，既不可能，也没必要。公共选择理论

早就揭示出官僚在提供公共产品时存在过度供给

的倾向。我们要以科学发展为指导，按照“五个统

筹”的要求建立以政府为主导的公共服务供给的

多中心治理模式，形成公共服务供给过程中政府、

市场、公众和社会组织之间的合理分工。现阶段，

我国推进地方服务型政府建设的“路线图”主要包

括以下五个方面。

一是强化地方政府在公共服务中的主体地位

与责任，加快地方服务型政府建设步伐，为公共服

务的全面、协调、可持续发展提供政府保障。地方

政府是地方性公共产品的供给主体，各级地方政

府应当重点关注本辖区内居民的实际需求，按照

“增加投入、扩大参与、改善过程”的思路，扎实推

进本地区公共服务体制机制建设，努力提高公共

服务效率。增加投入不仅指政府在公共服务上的

财政投入达到应有比重，也包括了政府加大对公

共服务的制度供给。考虑到我国经济社会的发展

水平，短时期内实现城乡居民公共服务水平的一致是不现实的，但应尽快实现制度统一。政府必须

明确将建立城乡统一的公共服务制度作为新阶段

农村综合改革的主线，考虑到基层政府尤其是县

乡政府财力不足的困境，上级政府包括地级市政

府应该为民营资本进入公共服务领域开辟通道，

多渠道筹措本辖区内公共服务所需经费，通过规

范的财政转移和专项支付实现基本公共服务的均

等化。政府完全包揽或完全放弃公共服务都是不

对的，必须吸引更多的主体参与基本公共服务的

供给。其中，政府应该居于主导地位，市场力量、公