地方大部制改革的问题与措施探究

地方大部制改革的问题与措施探究

胡锦涛总书记在十七大上提出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。由此，一轮以大部制为主要内容的行政管理体制改革轰轰烈烈的展开了。在中央基本完成大部制改革后，地方也积极探索，但在改革过程中出现了一些问题。本文通过对大部制有关内容的论述，着重探究改革过程中的问题与解决措施。

一、大部制定义、特征与含义

大部门体制，或者大部制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。

基于上述定义，有学者揭示出了大部制的四大基本特征：大、少、合、协。其一“大”，表现为部门的组织规模大、职能范围广。其二“少”，表现为部门数量少。其三“合”，是指不是简单的减少职能部门，而是将职能相近、业务趋同的部门集中起来，进行行政资源整合，合成一个大部。最后的“协”是指加强对大部门的协调、管理和监督，优化组织结构，使政府机构高度协调[1]。

应注意的是，大部制改革并不是仅仅是权力的位移，更有其深刻的含义：权力的结构调整。

首先，大部改是从质的角度对权力进行拆分。实行大部制遇到的第一个问题或是第一步骤是进行权力的拆分。以前我们认为，谁该管这件事，谁就有权处理，这个处理既包括决策又包括执行，还包括着执行后的监督。决策、执行、监督从头到尾都由一个部门完成，那怎么能做到决策科学、执行顺畅、监督有力呢？所以，要实现决策、执行、监督三权相互协调，相互制约，就要首先将它们分开，对其进行必要的拆分。

其次，大部制要对政府某些方面的权力进行削减。市场经济条件下，政府的职能越来越由管理转向了服务。政府由计划经济下事无巨细、大包大揽，向有限的管理进行转变。政府的四大职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。（主要指经济方面）政府由微观管理向宏观调控转变，一些事情应该放手，一些部门可以撤销。

更重要的是，大部制是对权力进行重组。明确政府的职能后，要探究这些职能由哪些部门履行。某一职能会包含多项内容，要把这些相关性强的工作组成一个系统，由统一的大部进行管理，避免职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标[2]。

总之，大部制就是权力的结构性调整，是建立上下两端为统一的决策权和监督权，中间分类行使执行权的政府权力体制。

二、进行大部制改革的必要性

在我国实行大部门体制是历史发展的必然，也是我国改革事业发展的必然。

首先，进行大部制改革是政府机构改革三十年实践进程的必然延伸。政府机构改革是我国改革开放事业的重要组成部分。国务院各部门由1982年的100个减为2003年的28个。然而这些改革也存在着一定的局限性和不彻底性，在某些时候还出现过“机构越减越繁、人员越减越多”的不正常现象。随着经济社会的不断发展，我国的行政管理体制仍然显得有些滞后，机构设置和运行仍然带有明显的直接干预经济的痕迹，机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾仍然存在。所以政府机构改革必须在已有成果的基础上继续向前拓进，积极推行大部制改革。 其次，是借鉴欧美发达国家实行大部制经验的必然启示。发达国家部门精简，权力分立，它们的先进做法和相关经验，对我国的行政管理体制改革和政府机构改革具有重要启示，值得我们学习和借鉴。

再次，进行大部制改革是转变政府职能以建设服务型政府的必然要求。我们过去长期实行的传统行政管理体制，专业分工细，职能交叉多，对微观经济运行干预强，淡化了政府的公共服务、宏观管理方面的职能，不利于建设以权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制为保障的服务型政府[3]。

中央政府的改革在2007年就取得明显成效，这就使得地方的改革成为必然。大部制改革的成功与否，取决于中央与地方改革的联动机制是否能够确立，因此，加快推进地方各级政府的大部制改革显得尤为重要。

三、地方实行大部制的难处

地方在推进大部制的过程中会遇到一些问题：

1.权力磨合难

要实行大部制，解决政府机构职能交叉的问题，就要从现有行政机构身上“割肉”，把职能交叉、重叠的行政资源合并重组，变“九龙治水”为“一龙治水”。

这些交叉、重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。

大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实很不容易。

2.人员分流难

机构精简势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。地方自身的人员不易分流，又加之“上级”政府的人员下泄，使得地方政府的人员分流问题成为难题。

以1998年机构改革为鉴，人员分流基本办法有四种，即带职分流、定向培训、加强企业和优化结构。

带职分流，就是定编定员后，超编干部离开机关，保留职级。那么保留职级后到哪里去呢？会不会另外设置一些事业编制的机构或者官办的中介、行业协会等消化这部分人员呢？这样做的话，既增加了改革成本，又增添了新的“准”管理机构。

定向培训，就是对离岗公务员进行会计、审计、法律、经济管理、教育管理等方面知识的正规培训，为走向新的岗位作准备。如果是“恶补”性质的培训，这些人“营养不良”的人员培训后又能去哪里呢？

加强企业，就是选调定向培训后的人员首先充实工商企业、金融企业，以及财税、政法、市场管理等执法机构，文化、教育、卫生等单位和适应社会主义市场经济发展的社会中介组织。这样就把政府的人员分流到其他企事业单位，这无疑增加了它们的负担。

至于优化结构，就是通过人员分流，调整政府和企业的年龄结构、知识结构和专业结构，达到优化组合，全面提高公务员队伍和基层工作人员的整体素质。这一点是机构改革成败的关键，其实还是涉及到人员分流问题，被“优化”下来的人怎么办呢？

而且，地方还会出现这种情况：真正干事的却被下放，留下的是一些有关系、资历老的人员。这样，在具体工作中就会发现工作很多，能做的人却很少，政府又会以人员不足为由招考新人员或提升已分流人员，这样就形成了“精简—膨胀—再精简—在膨胀”的怪圈。

3.机制磨合难

从机构改革的历史来看，大部制的组织架构设想并非是机制上的创新。早在上世纪50年代，已有国家经委这样的大部委设立；“文革”中将政府的数十个部归并为几个大组，或者以“口”划权，比如农林口、工交口等；2003年国家设立商务部，是将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建之举，可以视作大部制的“热身”

在大部制下，机构内部的磨合，外部的磨合，上下之间的磨合，与执政党的机构设置如何对接，怎样才能不重复、不重叠等等，都在考虑大部制的生存系数。

4.运行监督难

实行大部门体制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力更加集中，可能在、会造成权力过度集中，滋生腐败、部门利益化等问题。

大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制，但也可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益，使得监督变得更困难。

5.中央与地方矛盾

垂直管理问题。为了便于指导管理，中央在很多行业和领域实行垂直管理，如海关、质检、税务、工商等。然而，分散管理也使得地方政府可掌控的资源越来越少，影响了地方政府的积极性，不利于地方政府进行管理。中央管理部门与地方政府的关系处理得好，就能发挥中央与地方两方面的积极性；处理得不好，则会二者俱伤。

财权与事权的划分问题。我国实行分税制改革后，财政总收入中，中央的集中能力越来越强，中央财政宽余、地方财政紧张。为增加本地区财政收入，很多地方政府盲目招商引资、大搞“土地财政”，甚至私自出台税收优惠政策。地方财政吃紧，影响职能的有效发挥。

改革“市管县”的问题。现行“市管县”模式增加了行政管理层次，使得管理效率低，不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体作用。第十一个五年规划确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”[4]。

四、几种地方模式

在地方实行大部制改革的过程中，有几种模式提供了借鉴。

海南建立了“大文化”、“大人力资源”、“大交通”、“大国土环境资源”的管理体制。海南把文化、广电、出版、体育等职能组成一个文体厅；把人力资源、收入分配、社会保障有机统一起来，形成人劳保障厅；把地方航空、铁路的规划和协调工作，指导、协调城市交通行业管理等交予交通厅；国土环境资源厅则主管全省环境保护和土地资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。

深圳建立了“大交通”、“大文化”、“大农业”的管理体制。深圳在交通管理方面实行海陆空的三位一体，只一个交通局；文化、广播、电视、新闻、出版、版权等方面，只一个文化局；农业方面，只一个农林局。

成都市建立了“大农业”、“大水务”、“大交通”的管理体制。成都市将农村工作办公室、农牧局、农机局整合成农业委员会；将交通局、政公用局、公安局、经委承担的公共交通、出租汽车管理、交通道路技术规划和物流等职能整合成交通委员会；将城乡防汛、城市供水、排水、节水、水资源保护等职能整合，在市级和县级组建新水务机构，实现了水务管理一体化[5]。

随州市建立了大刀阔斧的精简机构模式：机构能合的尽量合，职能能并的尽量并。将外事、侨务和旅游合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并，统称“文体局”；社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部；工业经济运行、中小企业成长、国有资产监管、信息产业、民爆行业管理等职能部门统统归入市经委，。整合后，随州市政府组成部门和直属事业机构共25个，比一般地市州少10个以上。

镇江建立了“两集中、两到位”模式即进驻行政服务中心的各部门审批职能向一个处室集中，服务处向行政服务中心集中；部门行政审批事项进驻行政服务中心的工作要落实到位，部门对窗口工作人员的授权要落实到位。镇江模式体现了大部制职能归并、统一的要求，极大地提高了行政效率[6]。

五、应对措施

为了应对大部制改革带来的挑战，地方政府可以采取以下措施

1.分权。以职能领域为横向主线、以权力程序运行为纵向主线综合设计政府部门结构，政府体制的上下两端为数量较少的决策与监督部门，实行统一的管理；中间为根据宏观职能进行分类的数量较多的执行部门，分类行驶权力[7]。

2.进行政府职能转变。在市场经济条件下，政府应该积极转变职能，进行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，而且更侧重于公共服务。同时，鼓励一定程度上的社会自治，鼓励发展各种非政府组织，服务社会。

3.建立强有力的监督和协调机制。政府内部，实行决策与监督部门统一管理。决策部门可以通过决策执行情况的反馈进行监督，监督部门由于权力分立可以进行协调和监督。另外我们国家还有专职的监督部门，如监察、审计部门。还有各种媒体监督，各种组织的监督，公众的监督，以及最后的司法监督。只有进行必要的监督和协调，才能保证整合后的大部能够高效公正的运行。