第四章 政府职能

第四章 政 府 职 能 一、政府及其合法性、合理性 （一）政府的性质 1、政府的含义 国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。 政治学意义上，政府是统治集团借以实现其统治意志的政治统治机关。政府是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。 行政学意义上，政府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。 社会学意义上，一般将政府视为社会组织的一种，具有较强的政治性。 经济学意义上，政府是指以财政拨款作为经费来源，免费或部分免费地向社会提供公共产品和服务的单位总称。 2、政府的性质：政治性组织 • 政府的行动过程是不同利益集团的博弈过程； • 政府的政治性同时也表明，政府的基本使命是谋求公共利益； • 政府的政治性还表明，政府为了实现其基本使命，必须运用其所拥有的公共权力作为强制手段来获取资源，并通过强制力来消耗资源。 （二）政府的合法性:社会契约的角度 政府合法性：政府得到社会公众的认可和支持，不仅是政府的统治和管理地位获得宪法和法律的确认，而且意味着人们之所以遵守和服从统治和法律，是因为他们认为统治和法律是正确的并值得尊敬的。 政府存在的合法性在于相互联系的两个方面： 1、公民意见（民意）。公民意见既是公民共同利益的反映，也会逐渐凝聚为文化传统，并且还会部分地体现为宪法和相关的法律条文，而宪法和相关法律条文又为政府的行动程序、范围和限度，提供了合法性的来源。 2、国家公共权力（政治权力）。它来源于民意。政府在名义上享有，实际上行使着国家公共权力。政府的公共权力以国家暴力（武力）为后盾，具有最高强制力，适用于政府行动的每一个领域，在社会生活中的限度止于个人的“生活、自由和追求幸福的权利”。 （三）政府的合理性：市场失灵的角度

★ 市场制度是行之有效的资源配置基本方式，但是市场也不是万能的，市场失灵恰好构成政府存在的合理性基础(前提)。 市场失灵的表现：

1、公共品。典型的公共品，由于非竞争性和非排他性特征，消费者可以通过“搭便车”方式满足自身的需求，市场制度的主体－企业（私人）出于成本收益核算难以提供；混合产品（准公共品），由于不能严格满足非竞争性和非排他性特征，市场可以提供但不充足。 2、外部效应。完全竞争市场要求参与者的成本与收益都要内在化，然而现实中的不完全竞争市场，往往发生参与者除了给自己之外还给其他人带来了收益或损害，这称其为“市场外部性”，给他人带来收益是正的外部性，带来损害是负的外部性，正的要补贴、负的要惩罚，依靠市场难以做到，即使能做到也要付出极高的费用。 3、竞争失灵。市场制度的核心是竞争，而竞争中的胜者对价格会起一定的控制甚至决定作用，从而形成垄断。垄断造成效率损失，市场无法自动均衡，只有借助外部力量－政府。 4、信息失灵。信息不对称与机会主义行为带来两个问题：道德风险与逆选择。市场机制虽然一定程度上会缓解信息不对称问题，但力量还不够，需要政府进行必要的管制。 道德风险，是信息优势者追求自身利益时损害了他人利益. 逆选择是信息劣势者根据劣势信息做出的交易选择，使劣质产品驱逐优质产品。 5、宏观经济失衡。市场经济经常发生产业和就业的周期性波动，进而导致经济萧条或经济过热，尤其在全球化竞争时代，市场本身的自动均衡功能对经济波动已经力不从心，没有政府介入，宏观经济失衡无法解决。 6、个人偏好不合理。市场中的私人决策是根据个人偏好做出的，其中有些是合理的而有些就未必合理。经济学中“优值品”与“劣值品”概念反映了个人偏好的不合理存在。 优值品：是某些能给消费者带来较大利益、而消费者本人对它的评价却较低的产品。

劣值品：是给消费者带来的益处并不大甚至是有害无利、而消费者本人评价却较高的产品。

如果有些不合理偏好损害或威胁到其他人的利益，政府的强制力量就是不可或缺的。 7、收入分配的贫富分化。市场是根据个人能力来分配收入的，而个人的禀赋资源不同，对市场的贡献不同，这造成了按市场原则分配带来的结果是贫富差距，如果差距在合理的范围内，是一种激励机制，而如果是大大超过了合理范围，那就是一种约束机制甚至是破坏机制。合理的差距靠市场自动均衡难以实现，必须借助政府的干预。

二、现代社会的政府职能 （一）政府职能模式的变迁 1、自由放任时期－——“守夜型”政府（小政府）  此阶段的意识形态主要是斯密的《国富论》和杰斐逊起草的《独立宣言》，前者确立了自由放任时期的经济原则，后者确立了政治原则。二者都把政府权力的集中看作是对老百姓的巨大威胁。崇尚古典自由主义。  斯密强调“看不见的手”（市场）的力量，从而为政府规定了三项任务：国防系统；司法系统；公共机构和公共工程。  杰斐逊强调自由至上，政府的责任是保护个人自由和权利，同时要限制政府。 ★ “守夜型”政府的实质：经济体制自我完善比政治及政府机构更重要。 2、福利国家时期－——“干预型”政府（大政府）  此时期的意识形态、理论基础是庇古的福利经济学和凯恩斯的国家干预经济理论。  庇古明确提出政府对收入分配进行调节的原理，把传统经济学的个人自利研究方向转到了社会福利。成为福利国家理论的先驱者。  凯恩斯则以有效需求不足为前提，论证了国家干预经济的必要性与可行性，即通过经济政策调节社会总需求、实现经济稳定。  庇古和凯恩斯没有否定市场的基础地位，而是弥补市场经济的缺陷，目的是保护自由竞争。政府干预的界限在于提供消费倾向和引诱投资两个方面。  凯恩斯的国家干预理论与罗斯福的“新政”思想共同推动了西方国家福利社会的建设，西方发达国家的政府职能模式从“守夜型”进入了“干预型”。 3、新公共管理时期－——“有效型”政府（强政府）  此时期分为两个时期，前期的意识形态、理论基础是崇尚“新自由主义”的“公共选择理论”，后期加入了具有“社群主义”特征的“市民社会理论”，以及具有“综合特征”的 “治理理论”。  公共选择理论，在政府职能问题上，既可以看作是向古典自由主义的“回归”和“修正”，表现在，他们既强调“小政府”的意义，政府应该是市场机制的捍卫者与推动者，而非干预者与替代者，同时也强调“强政府”的概念，政府在维护社会公正与经济发展上，提供法律和秩序。总之，它强调“企业型”政府。  市民社会理论，强调政府应该将公共权力回归于具有公共关怀美德的自治群体（自愿者组织、第三部门等）。  治理理论，强调社会自治组织、政府与市场的联合共治。  总之，目前西方理论界与实务界达成了基本共识，即建立一个“有效”的政府模式。当然，有效政府模式在当前还尚未成形，仍然处于实践探索阶段。 （二）政府职能模式的现状  从横向来看，主要概括为如下三种：  政府规制型——美英模式 • 充分鼓励自由竞争； • 主要用财政和货币政策来调控市场 ； • 不制定政府经济计划和系统的产业政策； • 对企业依法实行必要而严格的管制；  政府引导型——欧洲模式 • 自由竞争与政府控制并存 • 经济杠杆与政府引导并用 • 经济增长与社会福利并重  政府主导型——东亚模式 • 政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则； • 利用利益机制诱导企业的行为； • 利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展； • 通过行政指导来说服企业服从政府的意图 。  从纵向看，有效政府是各国政府在实践中应该努力的方向， （三）现代政府基本职能的内容 1、政治职能：提供政治秩序，促进民主发展  提供政治秩序的核心是维护统治阶级的合法性。 包括：有利于统治阶级掌握政权的制度环境；军队、警察、监狱等暴力机构；政府网络结构及必要的附属设施；保障政府机构及人员的合法权益；向社会和公民征收赋税、劳役和兵役等等。  促进民主发展，就是保证每个公民都有参政议政等宪法赋予的权利，任何组织和个人不能凌驾于其他公民之上。 2、经济职能：维护市场秩序和促进市场健康发展  市场秩序的提供者，确定法律基础以保护产权，防止利益主体受到侵犯；  市场秩序的仲裁者，保持私人部门的竞争环境，防止垄断出现；  市场发展的促进者，提供社会所需的基础设施和基本服务。 3、调节职能：实现经济与社会的协调发展  保持宏观经济的稳定；  维护收入的公正分配；  实现充分就业； 4、救济职能：提供社会保障和环境保护  社会保障：各种社会保险安排；社会福利制度；自然灾害救济。  环境保护 （四）政府部门履行职能的工具选择 1、政府部门直接“生产” 2、委托给非营利性组织 3、委托给公共企业 4、委托给私人企业 5、政府管制

三、政府运行的效度问题 公共选择理论 1．前提假设：“经济人” 分析方法：方法论的个人主义倾向 研究对象：政治交易中的个体行动者的行为 2.公共选择及其与私人选择的区别 • 公共选择：就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。 • 公共选择与私人选择的区别：  表达偏好的方式不同；  个人偏好表达对决策结果产生影响的大小不同；  偏好显示的程度不同；  偏好体系不同；  强制性。 3.基本内容 • 宪政理论：政府权力与公民权利的相互制约，限定政府的职能与活动范围。